新形势下关于我国资源税改革的思考

摘 要：近年来，我国经济的发展模式依然是粗放型的，经济高速发展与资源短缺之间的矛盾不断激化。税收，尤其是与环境资源直接相关的资源税，在构建资源节约型、环境友好型社会中理应承担重要责任。然而，由于我国目前资源税体制滞后，资源税不仅没有发挥其在合理开发利用资源、缓解资源供需矛盾、保障国家经济安全等方面应有的作用，反而制约了我国经济的可持续发展。因此，为了响应十八大新布局的要求，加强生态文明建设，促进人与自然和谐发展，必须对现有的滞后的资源税体制进行改革完善。

关键词：资源税 改革 “五位一体” 环境友好型社会

中图分类号：F810 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）02-137-02

一、新形势下我国现行资源税制度存在的问题

新中国成立以来，根据我国国情和税收征管水平，我国的资源税制度从被忽视到被重视，经历了一系列的调整过程。尤其是近几年来，我国重视到资源环境对经济发展的重要作用，随着税收制度的改革进程，逐步加大了对资源税的调整力度，但是并没有从本质上触动资源税体制存在的一些固有的弊端。我国现行的资源税制度仍然滞后于我国经济建设的发展，无法实现对环境的保护和对资源的有效利用，不能满足当前的社会主义社会建设和经济发展的要求，造成了严重的负外部性。随着党的十八大提出“五位一体“新的总布局，我国现行资源税体制在各方面的职能缺失日益凸显。

1.资源税的立法层次低。我国没有设立专门的明确的法律来规定资源税，减弱了相关政策措施的影响力和威信力，使资源税作用的发挥没有法律保障。我国现行资源税的征收管理主要参照的是由国务院制定、修订的《中华人民共和国资源税暂行条例》，属于行政法规。在我国已有多年发展历史的资源税，现在依然处于无法可依的状态，这首先违背了“五位一体”中政治建设关于依法治国方面的要求，不符合我国社会主义文化建设的要求，不利于资源税的节约资源、保护环境功能的发挥，不符合生态文明建设的相关要求。

2.征税范围偏窄，调节广度不够。只对矿产资源和盐征税，而对其他同样具有生态环境价值的资源如森林、草场、水资源等大部分的非矿产品资源仍然没有征税，而是采取以费代税甚至直接无偿使用的政策。课税范围狭窄，调节的广度明显不够，资源税名不副实。资源税的征税范围过窄，影响了国家的财政收入，弱化了国家宏观调控在资源领域的调控能力，不利于我国的社会主义经济建设；此外，只对部分资源课征资源税，影响了企业之间的公平竞争，不利于社会建设的顺利进行。

3.税率偏低，弱化调节作用。与国际资源税税负平均水平相比，我国的资源税税率明显偏低。以石油为例，我国的从价税率只有5%，而美国矿区使用费费率：内陆石油为12.5%、海外石油为16.7%；英国油气田征收的矿区使用费费率为12.5%；委内瑞拉石油矿区使用费费率为16.66%；乌兹别克斯坦石油使用税税率为20%；俄罗斯石油资源开采税税率为16.5%。对国家而言，资源税税率长期偏低使得资源税收入减少，占税收收入总量的比重一直较低，对筹集国家财政收入的贡献较小。资源税税负过低，使得企业可以轻易地转嫁、消化因征税而增加的成本，导致资源税对资源企业的影响有限，其在节约资源、保护环境方面的作用被大大地弱化，这些都不符合“五位一体”中经济建设和生态文明建设的要求。

4.计税依据不合理。2011年11月1日的资源税改革将计税依据由原来的从量征收改为现在的从量与从价相结合的方式，调整了石油、天然气税率。虽然在计征方式方面作出了调整来适应当今资源价格不断攀升的现状，但是仍以从量计征为主，依旧避免不了其固有缺陷。因为我国从量计征的课税依据不考虑开采成本，而是直接以销售数量或自用数量为税基，这是不合理的。这会导致企业对多开采没有销售或使用的那一部分资源不用支付税收成本，使得企业进行“吃菜心”式的掠夺式开采，降低了资源的回采率，造成大量资源的积压和浪费。据《中国能源发展报告》统计，目前中国煤炭资源平均回采率仅为30%～35%，资源富集地区的小型矿井资源回采率仅为10%～15%，资源浪费现象惊人。

5.收入归属和利益分配不合理。第一，不合理的资源税征收管理体制不符合我国政治建设的要求。第二，名义上的共享税实际上的地方税使得中央的财政收入减少，限制了中央的宏观调控作用，削弱了转移支付方面的作用，不符合我国经济建设的要求。第三，削弱了中央在推动大型或者跨地区的重要资源或者能源发展项目等方面的资金投入和财力支持，不利于科技进步的发展，不利于我国的文化建设。第四，我国现行的资源税收入分配体系没有考虑到针对不同资源产地的实际情况，设置差异性的分配比例的要求，不利于社会公平，不利于区域协调发展，不利于“五位一体”总布局下社会建设的要求。最后，部分地方政府为了眼前利益，乱上开发项目，默许黑矿井、小煤窑的存在，乱开滥采现象层出不穷，加上资源税收入没有实行专款专用，没有投入到促进资源的合理利用和环境的综合治理方面，这些都不利于我国的生态文明建设。

6.现行的优惠政策易产生负面影响。第一，现行的税收优惠政策的设置发布没有完全通过立法渠道予以确认，这不符合我国政治建设的要求。第二，我国现行的税收优惠政策没有发挥其在促使资源企业改进生产技术、改善经营管理、开发新技术等方面的导向作用，不利于我国社会主义经济建设的发展。

二、“五位一体”总布局下我国资源税改革的对策

可持续发展、资源节约、环境保护、人与自然和谐相处被提到越来越重要的位置，必须对现行资源税制度进行改革，以适应“五位一体”总布局的要求。

1.建立健全资源税法律体系。将资源税的相关内容以法律的形式确定下来，运用法律这种明确的、稳定的、强有力的方式来对资源领域和环境保护领域进行调节，加大相关政策措施的影响力和威信力，更好地表达国家相关的政策意图，并对有损于环境保护和资源节约的行为制定严厉的惩罚措施，增加纳税人的成本。将宏观调控的法律手段和税收手段结合起来，形成法制化、规范化的征收管理体制，促进我国社会主义经济建设、政治建设和生态文明建设共同发展。

2.进一步扩大资源税征税范围。考虑到我国现阶段还无法达到全面开征资源税的技术层面的要求，我们可以先将从技术层面上说操作较为简单，但是从生态文明建设角度上说意义重大的以下几种资源优先发展为资源税的征税对象：

第一步，将作为不可再生资源的土地资源纳入资源税的征税范围。第二步，将水资源纳入资源税的征收管理体系中。第三步，将森林和草场纳入资源税征税范围，运用规范化的税收手段进行调节，发挥资源税的税收杠杆作用，保护森林和草场资源，保护生态环境。第四步，适时对其他被破坏严重的资源进行课税，从而建立起一个以保护生态环境为目的的具有所有权性质的资源税体制。

3.制定合理的资源税税率。除了要增加资源税征收的“广度”外，还需要提高资源税征收的“深度”，即进一步提高资源税的税负水平。税率定得过高严重影响企业其生产积极性，税率定得过低完全发挥不了资源税应有的调节功能。因此要设计一个既能够将资源开采的外部成本内在化，而又不过于加重企业负担的科学合理的资源税率显得格外重要。

在具体税率的设计上，应该将资源对环境的影响程度及其稀缺程度一并考虑在内。另外，我国现行的静态定额税率弊端严重，在以后的税率设计中应该逐步加强资源税税率与国际资源市场价格变动的关联性，由此既可以增加政府的财政收入，又可以加大对资源的宏观调控力度，实现双赢。

4.进一步改革资源税的计征方式。结合各国实践经验，要想有效实行资源税，必须采取符合当地实际情况和税收征管水平的计征方式。目前我国经济高速发展与资源紧缺之间的矛盾不断激化，资源税计税依据应改为按实际开采数量计征，增加企业的资源开采成本，促使企业制定科学的开采计划，提高资源的回采率和资源的利用效率，加强生态文明建设，实现人与自然和谐发展。

5.完善资源税收入的分配机制。关于中央和地方资源税收入的具体分配，不能实行“一刀切”，设置全国统一的比例，应该根据我国宏观调控经济的需要和资源类别的不同、资源产地区域的不同，分别设置不用的收入分配比例。另外，我国对资源税收入的使用与分配应实行规范化管理，对资源税税收以设立专项资金的方式实行专款专用，比如通过立法明确资源税收入用途；设立专门的基金账户进行规范化的专门管理，提高基金的保值增值能力及其使用效益。

6.完善资源税优惠政策。鉴于开发利用自然资源一般要持续较长时间，因此应将环境保护考虑进资源税优惠政策的制定中，既要关注企业的短期利益，更要考虑到国家的长远发展。应注意以下几个方面：一是应以环境保护作为资源税优惠政策激励的方向和目标，鼓励企业进行技术创新，发展新能源和可再生资源。应在社会和经济发展的过程中将人口、资源和环境有机地结合起来，积极地贯彻落实科学发展观。同时应该激励开发与推广资源节约技术和综合利用技术，鼓励节能、节水设备和产品的生产、销售和使用，改进产业结构，促进低消耗高附加值和综合利用资源的产业发展，发挥科技的第一生产力作用，促进资源节约。二是不断加大财政支持力度，严格控制资源税收优惠措施的发布实施，禁止以行政命令的形式发布赋予企业税收优惠，杜绝各种非法减免、越权减免的发生。

三、结语

当前，我国资源环境面临前所未有的挑战。党的十八大提出了“五位一体”的建设中国特色社会主义事业总体布局，将生态文明建设提升到发展全局的高度，与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“五位一体”。顺势对现有的滞后的资源税体制进行改革完善，是适应我国经济“新常态”和建设资源节约、环境友好型社会的内在要求。

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（作者单位：河南水利与环境职业学院 河南郑州 450008）

[作者简介：陈文（1987—），女，河南信阳人，助理讲师，硕士、研究方向：税收理论与政策。]

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