重点功能区统计代码编制方法研究

庞颖良（上海市统计局，上海 200003）

重点功能区统计代码编制方法研究

庞颖良
（上海市统计局，上海 200003）

统计标准化管理是统计工作的一个重要组成部分，也是一项统计基础工作。统计标准的质量直接影响统计数据的质量，从而影响后期的应用分析。为了有效解决重点功能区代码目前存在的问题，为今后建立科学合理的重点功能区代码提供可行方案，同时也为了提高重点功能区代码的编制质量和填报质量，本课题尝试对上海市重点功能区的历史演变、具体问题以及编制内容进行详细研究，探索重点功能区代码编制方法的科学性和可行性，进一步完善现行统计标准。

统计标准化；重点功能区；代码；编制

随着社会经济的发展，产业结构不断调整优化，以及政府职能转变等多方面因素，地方政府对重点功能区的规划、设立和产业引导日益频繁。作为地方统计部门，如何编制科学合理的统计上使用的重点功能区代码，及时和准确统计重点功能区的各项经济指标，实时反映特定区域的经济发展状况，成为摆在统计标准化工作面前一项课题。

一、上海市统计标准代码编制的历史演变

上海市的统计标准代码编制工作早在上世纪八十年代就已经开展。随着社会经济发展对统计工作的需求更高更精，编制工作经过几十年的变化发展，使得统计标准的体系日趋庞大，内容涵盖日趋全面，较好地满足了社会各界的统计需求。

（一）统计主管部门名称与代码

统计主管部门名称与代码是上海市很早就编制的统计标准，早在计划经济时代，作为各类国有单位的一个重要的统计汇总标识，在很长一段时期内发挥了重要的统计管理功能，为各级国有资产管理单位提供统计汇总服务，包括中央级、市级、区级和街道（乡镇）级等若干部门级别。最初阶段，统计主管部门名称与代码中大部分为机关部门、央企和市级企事业单位。随着经济体制改革的深入，绝大部分央企划归地方管理，机关部门逐渐退出市场管理，交由国有控股的大型企业参与市场经营和管理，在代码名录中增加了越来越多的市级和区级国有大型企业。进入二十一世纪以来，国有控股和参股方式日趋复杂，统计主管部门的代码名录转为主要包括地方各类企业集团和国资委下辖的各大企事业单位，机关和央企名录由于缺少日常维护，实际上处于名存实亡的状态。为了适应新的社会经济形势，准确反映上海市市场经济环境下的统计管理层级，2012年开始，上海市统计部门废止了沿用多年的主管部门名称与代码，实行新的“统计管理单位名称与代码”。统计管理单位名称与代码切合实际地注重对市、区两级的经济统计单位的代码管理，剔除了大部分丧失统计职能的机关和事业单位，通过年度更新维护，为有实际统计需求的各类企事业单位提供相应的统计汇总服务。

（二）商业中心区名称与代码

上海市作为国际商业化大都市，商业统计的重要性自然不言而喻。为了准确反映上海市的商业圈经济发展状况，早在上世纪九十年代，上海市统计部门与商委合作，由市、区两级商委提供辖区内的商业中心区信息，统计部门据此编制商业中心区名称与代码。包括上世纪上海市“四街四城”、“云南南路美食街”等著名的商业聚集区以及特色商业街，都收列在商业中心区名录中。对于市级层面的商贸统计，尤其是商业密集的市中心区的商贸统计起到了很好的统计汇总功能。通过赋码和对所在区域的路名描述，市、区两级统计部门和商委系统可以便捷而直观地了解本区域商业发展的全貌，为今后的商业发展规划提供良好的决策依据。

几十年的城市容貌变迁，曾经的特色商业中心圈有些已经不复存在。商委也由于后来的机构改革而消失了好多年，近几年又新设立了商务委，而职能也有所变化，对商业中心区已不承担管理职能。而随着上海市服务业的大力发展，各区县尤其是郊区部分陆续出现商业聚集区域，而各区统计部门对本区域内的商业发展情况也较之前更加重视。因此“商业中心区名称与代码”作为上海市统计标准的一个重要部分沿用至今，目前主要由区级统计部门对此进行更新和应用。

（三）开发区名称与代码

上世纪九十年代末，在深化经济改革的大背景下，上海市大力发展以技术创新为主的第二产业，设立了包括国家级、市级和区级工业开发园区，对工业生产的发展和规划日益重视。为了及时和准确反映全市工业开发区的布局和产能发展情况，市统计部门经过研究，增加了“开发区名称与代码”这一新的地方统计标准。编制初期，市统计部门与发改委、经信委等部门协同合作，由发改委、经信委有关部门提供国家级、市级和区级开发区名录，市统计局经过整理后，对各级开发区进行赋码工作，并将编制成的开发区名称与代码交由系统内相关专业统计和其他政府部门进行工业园区数据统计使用。随着时间的推移，开发区的产业特性不断变化，已从原来单一的工业生产集聚区转变为包含贸易、生产性服务业以及现代农业园区等众多形式，几乎涵盖三大产业。同时，区级政府对辖区内的都市型工业楼宇发展情况也日渐重视，成为区级社会经济统计的一个重要方面。为了适应新的经济形势和统计工作的需要，市统计部门在多次调研和方案修改后，对原开发区名称与代码进行了升级，标准的名称改为“园区（开发区）名称与代码”，涵盖范围大幅扩容，包括工业园区、农业园区、经济园区以及工业楼宇等各类园区。每年由市、区两级统计部门进行更新维护，提供系统内相关专业统计以及其他政府部门统计使用。

二、目前正在使用的地方统计标准和重点功能区简介

（一）统计管理单位名称与代码

目前正在使用的“统计管理单位名称与代码”由原来的“统计主管部门名称与代码”演变而来。统计管理单位名称与代码主要提供市、区统计部门各专业统计和各大企业集团进行统计数据的汇总和提取。按管理级别分为中央级、市级和区级。标准主要由两部分组成，包括统计管理单位名称和统计管理单位代码。

统计管理单位代码为12位数字码，共分为5个层次。

其中，各层次代码取值范围及具体含义如下表所示：

表1　各层次代码取值范围和含义

按规则，第一层代码按国家统计局规定统一编“31”，实际编制时从第二层代码至第五层代码依次编制。

由表1可以看出，统计管理单位代码涵盖了中央级、市级和区级具有统计汇总需求的单位，同时采用了两级统计管理的编码方式，基本满足了统计汇总单位的代码编制需要。

统计管理单位名称由市、区两级统计部门按本专业或本行政区域的统计汇总需要，进行收集整理和维护。市、区统计部门在进行统计管理单位名称收集时，既考虑到本专业统计的汇总需要，同时也兼顾到某些大型企业自身统计汇总的需要。

（二）商业中心区名称与代码

商业中心区代码相对比较简单，为2位数字码。设立之初，由于全市范围内的商业中心区较少，因此当时规定数值小于“20”表示市级商业中心区，其余表示区级商业中心区。随着服务业不断发展，全市范围内尤其是市中心区新建的商业中心区不断增加，甚至郊区也出现相当多的商业中心区，因此导致最后市、区两级商业中心区混用码段的局面。

商业中心区的名称部分，主要内容为1、该商业中心区的具体名称；2、该商业中心区对应的具体路名和路牌号。

商业中心区分为几种类型：第一种是以专业产品或服务形成的特色街的形式存在。整条马路的两侧都是进行同类型商贸活动的商铺。如很早以前就建设而成的“北京东路五金一条街”，“云南南路美食一条街”等；第二种是以集中提供相对单一的产品和相应一条龙服务的购物中心的形式存在。例如著名的日月光摄影器材购物中心，众多的汽配城等；第三种是以地理位置相对集中的几大商业综合体为主体的一块区域。如以旅游观光、美食购物为主的“豫园商城”，以高档写字楼出租、奢侈品品牌展示销售为主的静安区“梅泰恒商业圈”等。

这几类商业中心区都有以下几个特点：1、巨大的市场规模效应；2、行业类别相对集中，统计数据具有代表性；3、销售额占当地产值比重较高。

这些商业中心区无论是以街的形式、楼宇形式还是区域形式，都包含清晰的路名和门牌号。因此，仅以代码、路名和门牌号就能全面而准确地描述所指的商业中心区，满足统计对象填报和统计部门数据汇总之用。

（三）园区（开发区）名称与代码

园区（开发区）名称与代码主要为统计市、区两级政府部门设立的各类工业开发区、经济园区以及都市型工业园区的经济发展状况而编制的地方标准。主要由两方面组成：一为园区（开发区），包括各级政府依法设立的工业园区、经济园区和农业园区等。二为都市型工业园区，包括各区级政府设立的产业集聚区、产业孵化基地和工业楼宇等。

园区（开发区）代码为5位数字码，分为2个层次。第一层次为2位码，称为“区块码”，用以区分某开发区是跨区域的还是区域内的。跨区域的开发区代码前两位为“00”，区域内的开发区代码前两位为该区域的行政区划区级码，表示坐落于某市辖区或县区域内。第二层次为3位顺序码。

园区（开发区）名称部分，则根据园区的区域性质不同而有所区别。由市政府或各区级政府批准成立的工业园区、经济园区以及农业园区等是一大块区域，面积从几百平方米到几万平方米不等。因此开发区的名称部分包含该区域的四周边界信息，同时辅以包含的居（村）委会加以具体说明。而都市型工业园区主要为旧厂区改建而成的创意园区，或者是某个路边的单独建筑。因此都市型工业园区的名称部分主要是园区或楼宇名称和相应地址即具体路名和门牌号。

总体来说，上海市的地方性统计标准是结合了上海市统计工作的特点，以满足政府统计部门、其他政府职能部门和具有特定统计需求的企事业单位的实际统计工作需要而编制的地方统计规范。其中的商业中心区名称与代码和园区（开发区）名称与代码为主要针对市内重点功能区而编制的地方标准，同时统计管理单位名称与代码中也有少部分涉及。

三、重点功能区标准代码编制的现状和困境

（一）代码数量较少，难以满足日益增加的功能区赋码工作

商业中心区代码即是典型的例子。在编制之初，为了及时反映上海市商业集聚程度和分布状况，由统计部门和商委系统合作，设立了“商业中心区名称与代码”。当初全市范围内的商业中心区较少，市级和区级商业中心区合计仅20个左右。在编制商业中心区代码时，预计市级和区级商业中心区的数量总和不会超过一百个，因此将商业中心区设为2位数字码。不料在随后的几年，各区政府都非常重视本区域的商业集聚效应和商业销售规模，从而促使各类商业中心区尤其是区级商业中心区如雨后春笋般增加，直接导致商业中心区名称与代码的内容范围迅速扩容。后来，市级商业中心区由于政策的变化开始受到限制，市级商业中心区不再作为重点发展项目，但各区政府依旧对区域内商业中心区表示关注。因此，区级商业中心区的目录仍保持逐年递增的态势，以致于出现区级商业中心区的码段用尽，不得不挤占市级商业中心区码段的情况。而这样的权宜之计已难以应对不断增加的商业中心区，最后的结局就是商业中心区代码的所有码段都已被赋值，再无空闲代码可以利用。也就是说，即使还有新增的商业中心区需要赋码，也难以对其进行代码编制了。在2014年这样的情况已经出现。同样地，园区（开发区）代码也出现过类似的问题。

都市型工业园区代码原本就是5位数字码，为了避免园区（开发区）代码升级造成与原来的都市型工业园区代码的冲突，产生可能的代码重复问题，采取了分码段管理的办法，即工业开发区、经济园区、农业园区以及都市型工业园区分别使用不同的一段数字码以示区别。这样的方法，目前看还算比较可行，但从发展趋势来看，不久后将出现某一段码段不够用的情况。

（二）重点功能区代码编制缺乏操作规范

重点功能区代码之所以会出现码段用尽或不够用的情况，究其原因，主要是代码设置比较仓促，致使编制显得有些草率。由于缺乏相应的统计标准管理操作规范，在编制之初没有严格和精确地定义各重点功能区的统计解释，对于诸如新增重点功能区名称与代码的背景条件、修改已存在的重点功能区部分内容的必要条件和操作流程以及撤销原有部分重点功能区名称与代码的具体条件和相关步骤缺乏明确清晰的规定细则，致使重点功能区名称与代码的统计标准管理工作日显混乱。包括各级统计部门的标准管理人员、相关专业统计人员都不明确哪些商业区域或开发区属于符合条件的重点功能区而进行更新维护，哪些商业区域或开发区不符合作为重点功能区的条件。这导致在每年一度的重点功能区标准代码修订时，各方根据各自的理解进行上报、汇总和编制代码。而标准编制部门由于缺乏相关的统计标准制定规范，缺少对拟新增的重点功能区进行甄选的有效操作方法，以及对实际消亡但未真实反映的部分重点功能区的有效监控手段，导致重点功能区的标准代码库无序扩容。

（三）重点功能区代码的使用和维护日渐脱节，增加了标准管理的难度

重点功能区代码的码段设置、编制方法以及更新维护的操作规范是由统计设计和管理部门实施的，而重点功能区代码信息变更的源头来自于使用这些标准代码的相关专业统计部门。只有使用重点功能区标准代码的相关专业统计部门与编制这类代码的统计设计管理部门紧密合作，保证每次的标准修订有可靠的来源和反馈，同时修订后的重点功能区代码能够得到有效的使用，才能保持重点功能区标准代码的生命力和准确性。

还是以商业中心区名称与代码为例。2010年前后，市级统计部门的贸易统计专业已不再有商业中心区的统计任务和业务需求，除了个别区级统计部门还有不确定和少量的统计需求以外，商业中心区代码实际上已经失去了统计使用价值。综合来看，“商业中心区名称与代码”这一标准，在标准修订的源头上已出现枯竭，作为曾经的主管部门，商委已经撤销，信息来源已经消失。再者，这一标准的去处也消失不见，作为商业中心区名称与代码的使用者，贸易专业统计不再承担商业中心区的统计任务。因此，商业中心区名称与代码从统计实际出发应该予以废止。但由于缺乏标准废止制度，至今无法取消该项统计标准。

四、改进重点功能区统计标准编制方法的设想

（一）制定严谨的重点功能区代码设置方案

统计标准的制定具有严谨性，作为统计标准一项重要内容的重点功能区代码也应在设置之初考虑代码的严谨性，慎重初立。因此，在重点功能区代码的设置上要做好以下几点。

首先，对重点功能区代码的设置进行周密的论证和充分的调研，考察标准设置的必要性。重点功能区代码作为一项重要的统计标准，必须具有唯一性和长期性。所谓唯一性，就是用现有的统计指标或标准不能反映这些重点功能区的社会经济发展情况，无法在没有此类重点功能区代码情况下获取相关的统计数据，也无法从现有的其他代码中通过加工汇总取得相关数据；长期性则指的是这个重点功能区代码在相当长的一段时间内具有实际统计用途，体现重要价值。相关统计专业对此提出设置需求后，设计管理部门要与相关统计专业人员共同考察此标准的唯一性，尝试发现是否有现行的统计标准可以替代或进行加工。如果发现有的话，则无需设置新的重点功能区代码。如果经过研究论证，现有的统计标准确实无法实现新的重点功能区的设置目的，则继续考察新标准的长期性。通过对拟设立的新标准代码统计功能的研究，结合社会经济形态的发展趋势，评估该新标准代码的使用年限。从统计标准的使用惯例来看，一个统计标准使用数十年是符合标准设置逻辑的。如果标准制定之后，仅有两三年的使用寿命，或者只是为了临时反映政府及社会关注的热点问题，从理论上说则没有必要专门为此设置新的重点功能区代码。可以考虑以现有的标准附加新的统计指标或者设置临时性代码来实现即可。

其次，对新的重点功能区代码设置需要明确信息提供方和使用方，确保重点功能区代码的生命力和实用价值。标准设计管理部门的职责是设计编制科学可行的统计标准，而标准修订的原始信息需要专业统计部门提供，同时修订好的统计标准也需要有人使用才能体现统计标准的价值，也为标准维护工作提供必要的反馈。为了确保设置重点功能区代码的生命力和实用性，应树立“谁使用谁提供”的原则，即使用该标准代码的统计专业必须定期提供原始变更信息。

最后，统计设计管理部门应与相关统计专业共同研究设置标准废止条件。只有坚持设必有用、无用则废的原则，才能保证统计标准的严肃性。因此，设置标准废止条件也非常重要，而且应该在设置之初就充分考虑。

（二）制定科学合理的重点功能区代码编码规则

一旦确定需要设置新的重点功能区代码，接下来就需要认真制定科学合理的编码规则。可以考虑在以下几方面加强标准管理和维护工作。

1、设计意思明确的重点功能区名称。这部分工作主要是指对新的重点功能区，需要设计一个让人一目了然的名称，使之对该代码有一个比较清晰的概念。举个例子来说，“工业开发区”意指从事工业生产的特定区域，这只是一个大致概念，但具有一定的概括性。而接下来最重要的部分是对重点功能区的明确定义，即对字面的清晰无误的文字解释。

2、设置合理的码段，保证维护和使用的长期有效性。在设置码段之时，要具有充分的前瞻性，通过对标准的使用年限进行合理评估，以及对重点功能区发展趋势的预测，初步测算重点功能区代码的总体数量。在此基础上，再对功能区代码需要实现的统计功能、统计使用范围、汇总层次等方面进行综合考虑，设置重点功能区代码的结构层次，包括每个层次的数量和定义。码段的设置既要考虑长期的可编制性，避免产生在规定年限内码段用尽的情况发生，也要考虑码段的精干性，防止空泛没有实际意义的代码出现。

3、借鉴和采用先进模式，提高重点功能区代码的填报和统计质量。统计数据的准确性很大程度上依赖于统计对象的准确填报上，如果统计报送单位能够准确填报重点功能区代码，无疑是对提高重点功能区的统计数据质量的有力保障。

为了提高填报质量，首先是要对代码进行精确定义，让填报单位一看就知道自己单位是否属于重点功能区范围以及属于哪个重点功能区。园区（开发区）代码在此方面已有所改进，最初只有四周边界，很多单位只知道自己单位所处的马路，对区域范围没有概念，致使错填和漏填。经过改进，加入了包含的路名，便于填报单位寻找到所属的园区（开发区）。最近几年，又增加了包含的居（村）委会名称，如此一来，通过几方面的交叉查询，辅以行政区划地图的标识，填报者可以较为快速和准确地知道所属的开发区位置。

考虑到填报的便捷以及准确性，笔者认为另一种比较有效的编制方法是借鉴行政区划代码的编码原理和利用元数据库技术对重点功能区进行编码。行政区划代码的编码原理是只要填报单位准确填报单位地址和所在居（村）委会，报表系统就能准确显示该单位对应的行政区划代码，包括所属的区县、街道（乡镇）以及居（村）委会等一系列代码。而如果重点功能区代码想要实现此功能，还需要加入元数据库的一些技术支持，首先在报表系统内部建立一套重点功能区元数据库，包括码段的具体定义、层级结构、区域内包含的详尽路名以及门牌号等多项数据。报表系统通过提取单位地址，搜索关键字在元数据库中进行匹配查询，就能知道该单位是否属于某个重点功能区。如果能找到匹配，则自动显示该重点功能区的完整代码。当然，这需要在代码设置阶段进行大量的数据库建设工作，也需要统计数据管理部门提供强大的技术支持才能实现。

（责任编辑：曹家乐）