新型城镇化建设背景下的城市发展基金研究——以江苏省为例

朱 华、胥 畅（镇江市发展和改革委员会/镇江市统计局，江苏 镇江 050）

新型城镇化建设背景下的城市发展基金研究
——以江苏省为例

朱 华1、胥 畅2
（1镇江市发展和改革委员会/2镇江市统计局，江苏 镇江 212050）

城市发展基金作为地方政府一种新型融资模式受到广泛关注。本文对江苏省内城市发展基金的运行情况进行了分析，指出了积极作用和存在问题，提出了促进城市发展基金规范、健康运行的政策建议。

新型城镇化，城市发展基金，江苏省

新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。城镇化建设将伴随着大量的农业转移人口举家进城落户，综合交通、地下管网、宽带网络、燃气热力、电力能源等市政设施，以及教育、医疗、住房、养老等公共服务建设都需配套跟进。但是，这些项目均具有较强的公共产品属性，公益性大于营利性，社会效益大于经济效益，投资额大、建设周期长。在有限的公共财政资源条件约束下，建设资金保障将是摆在各级政府眼前的一个重大课题。目前地方政府的城镇化建设资金来源较为单一，由于受到市场环境、政策制度以及平台渠道不完善等条件的限制，除依靠政府财政税收之外，主要依靠地方融资平台举债以及土地财政作为支持，长期下来势必会造成地方政府财政压力过大。与此同时，随着中央对地方政府的担保行为和集资方式逐渐做出制度性的限制，金融监管部门同时也规范了地方政府投融资平台公司以及地方出资设立的国有企业的融资行为，传统的政府融资将逐渐遭遇瓶颈。因此，城镇化建设需要由以往单纯依靠政府财政税收和银行贷款的思路向由财政引导、银行推动、社会资本参与的多元化投融资体系转变，走出一条多方参与城镇化建设的新路子。在此背景下，具有股权融资性质的、以服务城市建设为对象的城市发展基金，作为地方政府一种新型融资模式正快速涌现。

一、城市发展基金的基本概念和组织形式

1.基本概念。城市发展基金（或称城镇化基金）是产业投资基金的一种特定模式，政府以财政投入启动资金，向银行、信托、保险等特定机构筹集资金成立产业基金，共同投向城镇基础设施建设。

2.组织形式。城市发展基金的组织形式主要分为有限合伙型和契约型两种方式。有限合伙型城市发展基金要求按比例出资成立项目公司，包括有限合伙人（LP）和一般合伙人（GP）。其中，LP类似于公司股东，以其投资金额承担有限责任，但不参与基金的日常经营管理，由基金投资机构和政府部门组成；GP是专业的基金管理人，负责基金的日常管理。契约型城市发展基金为资管计划或信托模式，由当地国企先行成立项目公司，契约型基金再进入认购项目公司股份。作为产业基金的一种，城市发展基金一般采取有限合伙公司制。具体来看，主要包括三种模式。

第一种模式是成立单一基金。由政府指定的相关国企（如，政府融资平台），与银行、信托、保险等机构为代表的社会资本，作为一般合伙人共同出资，并邀请专业基金管理公司作为有限合伙人成立一个城市发展基金，将资金投向一般合伙人认可的城市建设项目。其中，金融机构等社会资本参与方为优先级投资人、政府委托单位为劣后级投资人仅进行资金投资，不对基金进行日常管理，而专业基金管理公司以少量资金入股或仅以劳务形式入股，负责基金运行的日常管理。

图1　单一城市产业发展基金设立模式

第二种模式是成立母子基金。先由政府指定的国企出资，与社会资本共同成立一个母基金。母基金作为引导基金，不直接投资项目，而是作为另一个基金也即子基金的一般合伙人参与投资。这时候，母基金就是劣后级投资人，而优先级投资人与上述的单一基金一样，也是银行、信托、保险等各类社会资本，同时邀请专业的基金管理公司作为一般合伙人进行日常管理。与直接成立的单一基金投资模式不同的是，母基金引导模式下的子基金，劣后级投资人可以是代表政府的母基金，也可以另外增加下属政府部门作为共同劣后级投资人参与投资。

图2　城市产业发展母子基金设立模式

第三种模式是由社会资本成立基金，直接与地方政府基础设施项目对接。这种模式其实是PPP的一种形式。参与主体包括银行、具有较强投融资能力的施工企业，以及基金公司等机构。

二、江苏城市发展基金基本情况

据不完全统计，截至2015年底江苏有南京、苏州、南通、常州、无锡、镇江等7个城市设立了15只城市发展基金（如表1所示），额度约1270亿元，主要投向棚户区改造、轨道交通、桥梁道路等城市基础设施。另外，其他城市也在积极谋划设立城市发展基金，有的待审批，有的在洽谈。从已设立的城市发展基金看，主要呈现以下特点：

表1　江苏省设立的城市发展基金概况　单位：亿元

1.资金绝大部分来源于优先级投资人。以银行、信托、保险等金融机构为主的优先级投资人出资金额占到了基金规模的绝大部分，一般在70%-80%之间。代表政府出资的融资平台类劣后级投资人，这类投资人占出资规模的少部分，在20%-30%之间。其中，银行的作用体现在两个方面：一是银行不参与投资，仅作为资金的托管行存在。这种情况下，银行仅对城市发展基金的资金往来、结算等进行管理，收取托管费用，不参与基金的具体运作。二是银行不仅作为托管行，还以募集资金（如理财资金）等形式参与投资，以项目分红收益作为募集资金的成本和自身的利润来源。

2.优先级投资人风险控制较为严格。对于有现金流的投资项目，一般要在指定银行开立专户，保证优先级投资人也即金融机构的收益来源。对于公益性项目或第一还款来源不足的部分，必须通过第三方担保或建立优先保障机制保障金融机构收益权。如果是银行业金融机构，一般要求政府在该银行开立财政专户，并保证专户里的每日存款余额。如果是信托、保险等金融机构，一般要求银行为劣后级投资人也即政府的委托人提供担保，而银行担保的条件则是政府财政的反担保。

3.城市发展基金当前都是封闭式基金。15只已设立的城市发展基金存续期都是固定期限，大多采用5+2的模式，也即5年的合作期加上2年的退出期。作为封闭式基金，在规定期限到期时将关闭运行。按照城市发展基金的期限规定，在前5年，优先级的投资人按出资比例享受分红收益。5年之后，优先级投资人的股权一般由劣后级投资人在接下来的2年内逐步完成回购。

三、城市发展基金存在的问题

1.基金运行的规范性有待提高。目前，我国城市发展基金还处于探索阶段，相关的法律法规不健全，对该类基金的运行模式、收益分配、投资方向等多个方面都缺少相应的规范性条款。如具有政府背景的企业能否担任普通合伙人，政府以承诺书、担保函等方式承诺的收益是否符合法律规定等都尚未明确，一旦发生法律纠纷，各方权益维护值得关注。

2.社会资本的参与面有待扩大。从目前情况来看，城镇化发展基金的资金来源比较单一，除政府财政外，主要依赖金融机构出资，其中又以银行理财资金为主要对接资金，真正吸引的其他社会资本极为有限。从江苏已成立的15只城市发展基金来看，银行、保险、信托资金占比分别为51%、28%、14%。由此可见，银行资金超过一半。而信托机构的资金，大部分也来源于合作银行代售的理财资金。从资金来源渠道上看，社会资本的参与面相对较小。

3.政府债务的风险性存在隐患。与一般投资基金的利益共享、风险共担机制不同，城市发展基金模式下，社会资本虽然作为股权投资方参与，但通常为优先级受偿人，并不参与项目公司的建设运营，更多承担的是财务投资人的作用。表面来看，城市发展基金不增加政府债务，但此类“明股实债”或附加回购条款兜底的基金，其偿债来源仍主要依靠政府财政支出，这种方式变相延长了债务的还款期限，增加未来政府债务风险。

4.基金担保的第三方支持不足。一般情况下，信托、保险等机构介入城市发展基金通常需要高信用等级的第三方担保支持，但由于基金规模较大，难以找到相适应的第三方担保机构。从江苏已设立的基金来看，虽然约定了还款来源，但大多数还是以政府信用为背书的，普遍采用的方式为由地方政府出具纳入财政预算的承诺函。

四、促进城市发展基金规范有序运作的政策建议

1.制定相关法规政策。一方面，要明确城市发展基金的政策定位。应充分发挥基金规模大、周期长的优势，鼓励其在重大基础项目和社会民生领域的投资。另一方面，要加强监管。对于政府出资或者以融资平台名义出资的情况，要严格按照《预算法》、43号文等相关规定，对城市发展基金加强监管，避免出现政府财政违规担保、地方政府负债变相扩张或者融资平台变相融资等情况。

2.引入多种社会资本。通过政策优惠，如税收政策和财政贴息等方式，吸引民间资本进入城市发展基金，进一步丰富城市发展基金的融资主体。除银行、信托、保险外，引入证券、基金、私募以及其他民间机构等多种资本参与，优化城市发展基金的股东构成，改善融资结构，提升项目治理结构，壮大基金规模。

3.完善风险分担机制。改变当前城市发展基金中地方政府为项目兜底的做法，充分发挥社会资本在参与城市发展基金中的股权投资者的职能，引导政府财政与社会资本在基金运作过程中收益共享、风险共担，共同参与对投资项目的管理运营，使其成为能够有效对接PPP模式的融资渠道。

4.合理安排规模期限。由于我国城市基金发展时间较短，运作尚不成熟，因此在安排基金规模时应合理适度，做好相应的风险缓释。对于第三方担保缺失的问题，可以追加其他担保方式如土地、房产和股权等为社会资本提供担保。同时，在确保预期收益的基础上，科学安排退出机制。在当前普遍采取的由融资平台到期回购的单一模式基础上，探索实现社会资本退出的多元化机制，如在存续期投资人的股权转让、到期回购可以由第三方参与等。

［1］姜超，朱征星.城镇化基金的产生、发展与未来［J］.债券，2015（8）：41-46.

［2］罗苑玮.基于城镇化融资视角的城市发展基金研究［J］.区域金融研究，20159（10）：72-75.

［3］林舒.城市发展基金——城镇化融资新视角［J］.银行家，2014（7）：92-94.

（责任编辑：高萍萍）