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关于韩国政府智库建设的研究

2016-09-07张雷生

文化软实力研究 2016年1期
关键词:研究会智库研究院

张雷生



关于韩国政府智库建设的研究

张雷生

韩国政府智库存在部处监督和统制导致独立性不足、部处利己主义及重复研究现象严重、优秀研究人员流失带来竞争力弱化、高层政策决定者对智库的研究结果和建议不重视等突出问题。为此,建议强化政府智库的独立性,减少相关部门的利己主义和重复研究,吸引和留住优秀研究人员,提升智库自身的核心竞争力,唤起高层政策决定者重视并充分利用智库的研究结果和建议,强化及开发智库的评价体系指标。

韩国政府智库国策研究机关研究会体系

党的十八大和十八届三中全会要求“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”。2013年4月,习近平总书记提出建设 “中国特色新型智库”,将智库发展视为国家软实力的重要组成部分并提升到国家战略的高度。据2013年底由上海社会科学院智库研究中心发布的《中国智库报告》,改革开放30多年来,我国基本上形成了以党政军智库为主,党政军智库和社会科学院、高校智库、民间智库等多种智库类型共同发展的繁荣局面,各类智库对政策形成的影响力愈加显现,专业知识与决策机制的结合更为紧密,中国特色决策咨询体制和公共政策形成机制已经基本建立*赵婀娜:《聚焦中国特色新型智库建设:中国智库迎来春天》,《人民日报》2014年7月24日第17版。。

韩国作为我国的近邻,与我国有着相同的文化和历史渊源,另外在价值观、思维方式以及哲学观等诸多方面也有着很大的相似性。作为一个新兴发达国家,历届韩国政府都高度重视政府智库建设,在借鉴和学习欧美发达国家经验基础上结合本国社会发展实际,不断完善法律及各项规章制度,逐渐形成了目前富有自身特色的智库体系。高水平政府智库对韩国的国民经济和社会发展做出了卓越贡献,学习和研究韩国政府智库建设和发展经验,将会对我国的高水平智库建设提供积极参考。

一、韩国政府智库发展历程

韩国经历了不同于发达国家的独特的智库发展历程。为了理解韩国智库建设的特殊性,需要深入分析其历史变迁过程,本文将其划分为三足鼎立阶段、群雄逐鹿阶段、地方自治阶段、合并阶段及精简压缩阶段。

(一)政府智库市场“三足鼎立”阶段

韩国的国家发展严格意义上来讲始于20世纪60年代初,当时经济条件非常恶劣,1960年人均GNP79美元,经济增长率仅为1.1%。在这样的环境下,必须树立国家开发战略,其间提出的“不均衡生长模型”描绘了国家中长期发展战略远景蓝图,在此基础上采取了以输出为中心的政府主导重化工业集中培育战略,迫切需要设立能够把国家优秀人才集中起来进行协同作业的智库来制定国民经济发展规划。基于国家发展客观需求,最早从科学技术领域开始创建政府智库。当时为了提高韩国落后的科学技术水平,激活和拉动研发(R&D)投资,政府先后设立了科学技术信息研究院(1962年)和科学技术研究院(1966年),其宗旨和出发点是为国家长期发展开发政策应对方案。1971年,设立了社会科学领域智库韩国开发研究院(Korea Development Institute,KDI)。*[韩]柳逸昊:《经济发展和智库:智库和国家竞争力》,乐南出版社2003年版,第55~95页。

智库设立时国家经济状况以及研究环境和条件都非常恶劣,因此需要政府拿出专门预算来建设和运营,这正是具有官方背景的智库无法实现独立性和客观性的主要原因。由于需要国政最高责任者强有力的积极支援扶持,院长需要随时接受总统的单独召见,才能真正意义上发挥其作为决策智库的重要作用。这三个智库设立之初,虽然计划依照美国布鲁金斯研究所的模式来运营,然而当时特殊的时代背景决定了只能采取强有力的政府支援扶持和监督同时作用的独特的韩国型智库运营模式。

值得指出的是,社会科学领域智库鼻祖的韩国开发研究院设立之初,得到了最高统帅者强有力的支援扶持,克服了国家统计资料不充分的实际困难,完成了构建年度经济预测模型等任务,使得韩国经济成功实现了计量化,接下来先后开发出多部门产业相关分析模型(1973年)、年度中期经济预测模型(1977年)及各季度分期经济动向分析模型(1978年),对促进韩国经济发展做出了突出贡献。KDI在参与制订经济开发5年规划方面也取得了一系列成果,获得了政府和社会各界的普遍认可,还在国民年金、健康保险(医疗保险)、最低工资标准制度、劳动雇佣保险、住宅问题、环境保护及劳动问题等社会开发领域积累了丰富的研究成果。*[韩]柳逸昊:《经济发展和智库:智库和国家竞争力》,乐南出版社2003年版,第55~95页该时期政府智库市场属于科学技术信息研究院、科学技术研究院和韩国开发研究院三足鼎立时代。

(二)政府智库市场“群雄逐鹿”阶段

20世纪80年代,韩国智库市场迎来了各经济部处设立下属智库的竞争阶段。民间企业作为政府智库市场的补充者或竞争者纷纷参与了进来;进入90年代初期,非经济部处开始针对经济部处设立智库的举措做出强有力的应对,开始加速占有政府智库市场份额和话语权。随着地方自治制度的引入,以各广域自治团体为中心的地方自治团体参与的政府智库市场竞争变得越发激烈和白热化。以中央部处下属的国策研究机关、韩国金融研究院等以及民间团体设立的研究机构、民间大企业财团设立的研究机关、地方自治团体设立的研究机关等为代表,迎来了韩国智库市场“群雄逐鹿”时代。该时期还可再细化为以下三个子阶段:

首先是经济部处的竞争阶段(70年代后半期)。进入70年代中后期,经济企划院下属的其它经济部处开始以非常积极的态度设立下属国策研究机关。譬如,商工部设立了国际经济研究院(现产业研究院)(1977年),农林部设立了韩国农村经济研究院(1977年),建设部设立了国土开发研究院(现国土研究院)(1977年)。届时,韩国的政府智库体系构成实现了由“三足鼎立”向“诸侯群起”的转换。这几家智库机构都有独立的设立法做保障,尽管设立的独立理事会规模较小,但已从有关部处剥离而实现了完全获得认可的独立性。从设立初期开始,有关部处通过文件或派遣公务员等形式对研究院予以干涉,基于高水平的研究成果需要相关部处的统计资料来支援扶持的实际,智库慢慢变成了这些部处的代言人和“门客”。*[韩]郑许焕:《转动世界的美国的智库》,图书出版社1997年版,第24页。

其次是民间企业跻身参与智库市场阶段(80年代)。进入80年代中期,各企业财团纷纷设立下属研究所的民间智库。从1984年设立大宇经济研究所开始,三星经济研究所、现代经济研究院、LG经济研究院相继于1986年设立,至此,韩国四大企业财团完全拉开了设立智库的大门。与此同时,以资本市场为研究目标的韩信经济研究所*现改称为“东源经济研究所”。也开始发势,相继设立了10余个民间企业智库;政府各部处也纷纷跻身智库建设的行列,从80年代后期开始,经济部处陆续建成了能源经济研究院(1986年,动力资源部)、交通开发研究院(1987年,交通部)、通信开发研究院即现行的信息通信政策研究院(1988年,商工部)、劳动研究院(1988年,劳动部)、对外经济政策研究院和国民经济制度研究院(1989年,经济企划院)、韩国金融研究院和韩国租税研究院(1991年,1992年,金融联合会)等。

再次是非经济部处政府智库的发势阶段(90年代初)。面对经济部处纷纷设立下属研究所的现状,各非经济部处也纷纷加快了设立下属研究所的步伐。教育部在KDI成立1年后的1972年,迅速设立了教育开发研究院,此后国防研究院(1979年,国防部)、青少年开发院(1989年,文化观光部)、法制研究院和女性开发院(1990年,1991年,法制处)、统一研究院(1991年,外务部)、行政研究院(1991年,总务处)、刑事政策研究院(1991年,法务部)、环境政策及评价研究院(1992年,环境部)等部处下属研究院如雨后春笋般涌现出来。韩国智库市场进入了“群雄逐鹿”时代。

(三)地方自治团体进入政府智库市场阶段

韩国于1992年前后正式引入了团体长和议会构成的地方自治制度。从地方自治团体长通过直选方式当选开始,团体长尤其是广域自治团体的团体长为了制定符合地方自治实际需要的地方政策,逐步认识到智库的重要性和必要性,不甘再当政府智库市场的局外人士,纷纷跻身政府智库市场。各地方自治团体相继设立了光州全南发展研究院(1991年)、市政开发研究院(1992年,首尔)、釜山发展研究院(1992年,釜山)、全北经济社会研究院(1992年)、庆南发展研究院(1992年)、江源发展研究院(1993年)、京畿开发研究院(1994年)、忠南发展研究院(1995年),仁川发展研究院(1995年)等智库。

进入90年代,韩国智库市场已经被中央经济部处、非经济部处、民间企业、地方自治团体等多样化的智库设立主体占据,构筑起了多元主体的智库竞争市场。地方自治团体的智库设立趋势并没有停留在广域自治团体层面。进入21世纪,基层自治团体为了制定自身中长期发展规划也纷纷开始设立基础自治团体智库。譬如,京畿道龙仁市为了对市政现有的发展方案进行系统性的研究和政策开发,于2004年和江南大学共同设立了“龙仁发展研究中心”。为了实施都市发展推进战略和政策,研究都市化的交通、环境发展方案,制定都市发展中长期规划等业务成为基层自治团体智库的主要职责。类似于京畿道龙仁市,各基础自治团体设立自身智库的现象得以持续和蔓延。

(四)国务总理室合并研究会体制阶段

从90年代中期开始,社会公众对研究结果质量的提升与政府智库数增加比例不同步,导致政府垄断智库市场的地位开始动摇。尽管政府智库对提高各部处的政策品质功劳不小,但多数智库未能达成当初通过竞争及协作的协同效果,重复研究以及代表各部处利益的利己主义性质的研究,各部处过度监管而导致的研究院士气低下、运营僵化和官僚主义等问题开始显露出来,社会各界开始转向批评智库滥设。官僚主义泛滥导致政府效率低下、经济体系内部问题丛生、外汇储备管理松散等问题错综交织到一起,导致了亚洲经济危机爆发。由此带来的社会整体大改造背景下,包括政府智库在内的全体公共部门开始掀起了改革的飓风,1998年国策研究机关开始了大规模的整顿工作。在参考德国的马克思·普朗克研究会模式的基础上,韩国开始废止个别研究院法,合并所有政府部处下属研究机关,转换为新型“研究会体系”。

政府于1999年设立政府捐赠研究机关,通过支援扶持及系统性的管理和经营,构筑起合理的国家研究体系,并基于政府捐赠研究机关经营合理化与发展的目的,制定和颁布实施了《政府捐赠研究机关等的设立运营及培育相关法律》。该法的颁布实施使得韩国国策研究机关变成了42家,个别研究机构从隶属于各个部处向隶属于国务总理室管辖的5个研究会转变(基础技术研究会、产业技术研究会、公共技术研究会、经济社会研究会、人文社会研究会)。新的合并体系旨在减少部处下属研究机关体系最核心的问题,即部处利己主义和重复研究。因此,将与削弱部处利己主义相关的预算、人力、组织及研究课题等全都移交给了研究会独立理事会;监督机构从个别部处移交给了国务总理室;针对存在的重复研究问题开始施行单一研究会事先审查制度,原则上杜绝重复研究带来的浪费现象。这种新型体系带来了人员、组织、预算等全面精简,各研究院院长产生办法也由原来有关部处单独任命向公开竞争方式转变。

(五)研究会精简压缩阶段

新引入的国务总理室下属5个研究会的体系尽管可以很大程度上实现当初的设立宗旨,然而,如何盘活和应用各研究机关间的协同研究,落实对于研究机关的支援扶持、管理机能等方面显露出部分问题,经济社会研究会和人文社会研究会两者缺乏相互协同研究尤为突出,2005年7月将两个研究会整合为“经济人文社会研究会”,从而使得智库体系缩减为隶属于4个研究会。《研究机构合并法》的部分修订为经营成果突出的院长连任提供了依据,同时还包含了诸如经济人文社会研究会理事长的非常任化、研究会理事长的公开招聘、研究会理事成员规模的扩大、研究会评价结果向国会常委会报告的义务化、交通开发研究院名称变更*现改称为“韩国交通研究院”。等诸多内容举措。

目前,韩国的政府部门智库按照不同的分类标准可以分为各种类型,按照预算方式进行分类,大致可以分为“捐赠研究机关”及“非捐赠研究机构”两大类。*经济人文社会研究会:《捐赠(研)法施行令》,《研究会章程及所管研究机关章程集》,2005年,第22页。其中,捐赠研究机关指的是国务总理室下属的4个研究会下属的42家国策研究机关及其他捐赠研究机关所组成的国防研究院、国防科学研究所、原子能研究所、国立癌症中心等智库机构;非捐赠研究机构指的是各部处下属的智库机构,包括财经部的韩国消费者保护院、外交通商部的韩国国际协力团和在外同胞财团、教育部下属的学术振兴财团、教育学术信息院及韩国学中央研究院等;产业资源部下属的能源管理工团、产业技术评价院以及陶瓷业技术院;劳动部下属的韩国产业人力工团,学校法人技能大学、韩国技术教育大学以及劳动教育院;环境部下属的环境管理工团、韩国资源再生公社、国立公园管理工团;建设交通部下属的设施安全技术工团、铁道设施工团、交通安全工团;农林部下属的农林技术管理中心中心;科学技术部下属的科学财团、科学技术院、高等科学院、光州科学技术院、原子能安全技术院、科学技术企划评价院以及国家原子能管理治理所;保健福祉部下属的保健产业振兴院等。

二、政府部门智库状况及存在的问题分析

现在韩国政府部门智库包括经济人文社会研究会、基础技术研究会、产业技术研究会及公共技术研究会4个研究会下属的42家智库。下面将按照这些智库的设立时期及目的、主体、研究人力及预算规模和大学附属研究所等方面,对韩国政府部门智库及其运营状况进行有效客观的分类比较分析。

(一)设立时期及目的分析

韩国的智库源于20世纪60年代,从科学技术领域开始设立,逐渐扩展到其他领域。1962年设立了科学技术信息研究院,1966年设立了科学技术研究院,此后,政府部门的智库持续增加。按照设立时期进行分析,20世纪60年代仅有2个,20世纪70年代设立11个,20世纪80年代设立15个,20世纪90年代设立14个,截至目前一共有42家智库。按照设立时期和智库管理主体对于智库设立领域趋势进行交叉分析显示,20世纪90年代非常明显的特征是人文社会领域和经济社会领域智库的数量快速增加,而基础技术、产业技术及公共技术领域的智库数量却相对呈现出萎缩的态势。科学技术领域智库的退潮和政策研究领域智库的上升非常具有启发性。

表1 韩国政府部门智库设立时期及其目的和性质

注:根据各个智库机构网站介绍编译归纳整理制作而成。

政府部门智库的设立目的大部分是支援扶持有关部处政策开发研究,因此,智库设立的目的大多是满足有关部处的政策需要,科学技术领域智库主要是作为各领域的研发(R&D)机构而设立的,可以称其为在大学研究条件不充分时期所设立的具有韩国特色的智库。按照设立时期还可以看出这些智库的设立目的也各不相同。20世纪60年代强调科学技术作为国家发展的中坚力量的“科学立国”,20世纪70年代设立了产业中心的智库,20世纪80年代设立了众多技术中心的智库,到90年代则设立了多家政策中心的智库以解决多样的社会问题。当自生性质的智库不能以民间为中心而设立时,就需要转变为政府主导下解决时代性国家课题和反映国家领导人的政策愿景为中心的智库发展模式。*Abelson,D.E.:Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes,Montreal:McGill-Queen’s University Press,2002,pp.117-118.

(二)设立主体分析

政府部门智库是韩国智库的形态,因此其设立主体全部都是政府。但在金大中政府以前,各中央部处对43个研究机关进行管理,负责有关部处所需要的研究课题。因此,中央政府部处扮演着设立主体的角色。1999年金大中政府将国策研究机构移转至国务总理室予以合并,归属于5个研究会。其中,人文社会研究会、经济社会研究会、基础技术研究会、产业技术研究会、公共技术研究会等分别下属9、14、4、7和9个研究院。*李源英:《21世纪知识经济社会和韩国的研究体系》,《产政研究》2001年第6期,第22~23页。2005年7月,为了促进和激活政府捐赠研究机关间的协同研究,落实研究会对于研究机关支援扶持和管理机能,将经济社会研究会和人文社会研究会合并为“经济人文社会研究会”。如表2所示,智库的设立主体尽管是政府,但由个别政府部处主管、分散于各部处的研究院进行合并,并将类似的机构按照大的研究会进行划分设立。现在经济人文社会研究会下属总计23家研究院,占全部智库的54.7%。

表2 韩国政府部门智库的设置状况及变化趋势*韩国国务总理企划预算处:《政府捐赠研究机关现状》,韩知社,2005年,第3页。

注:a. 2005年7月“经济社会研究会”和“人文社会研究会”合并为“经济人文社会研究会”;

b. 2001年“产业技术信息院”和“研究开发信息中心”合并为“韩国科学技术信息院”。

韩国智库的人员规模总量增加不甚明显(从1996年的9600余名增加到2015年15000余名),亚洲金融危机之后的1998年研究院人力规模缩减为8500余名,并且各智库机构的人力结构呈现出研究人力和技术职、行政职、技能职相比增加的趋势。*韩国国务总理企划预算处:《政府捐赠研究机关现状》,韩知社,2005年:第4~5页。另外,研究院平均人力规模在200名左右,不过智库规模随着研究学科领域的不同,各研究院的人力规模可谓千差万别,和人文社会领域政策研究中心规模普遍较小相比,科学技术领域的研究机关不可避免地需要庞大的人力规模,人力规模最大的5个智库依次是电子通信研究院、科学技术研究院、机械研究院、海洋研究院和韩国地质资源研究院,其中韩国电子通信研究院有3925名人员;人力规模最小的5个智库依次是法制研究院、行政研究院、青少年开发院、刑事政策研究院、韩医学研究院,其中法制研究院仅有81名人员。最小规模智库人力规模和最大智库人员规模相差近50倍。造成这种状况的原因和信息化社会的到来及韩国要建设成为信息技术强国的目标相密切相关;另外由于各研究院不能自主挑选人才,一些研究院人员结构和质量不合理,甚至造成一些研究院很难真正意义上开展研究。

(三)研究人力及财力预算规模分析

政府部门智库的预算规模和人力规模类似,各研究院差异迥然。预算规模最小的5个智库为青少年开发院、法制研究院、刑事政策研究院、统一研究院及行政研究院,青少年开发院的预算规模仅为150亿韩元左右;预算规模比较大的5个智库为机械研究院、海洋研究院、科学技术研究院、航空宇宙研究院及电子通信研究院。预算规模最大的电子通信研究院其预算规模为14710亿韩元,和青少年开发院相比,两者相差98倍。政府捐赠研究机关总预算约5兆6亿韩元,其中,政府捐赠金额约1兆9600亿韩元,约占总预算的35%。 捐赠金额比重由高向低依次是经济社会研究会(64%)、人文社会研究会(51%)、基础技术研究会(44%)、公共技术研究会(33%)和产业技术研究会(24%)。

表3 政府部门智库的人力及预算规模(2015年6月正规职员和预算为基准) (单位:名,亿韩元)

注:本表内容根据各个智库机构网站介绍编译归纳整理制作而成。

可见,科学技术领域自身收入较高,研发(R&D)费用占的比重和政策研究机构相比较高。科学技术领域中应用程度高的研究会其捐赠金比重反倒比较低;外部横向委托研究项目和课题以及经费根据学科领域的不同存在严重差异。科学技术领域的一些智库主要通过相当大规模和比重的横向委托研究项目和课题以及经费来谋求自身发展,偏离了设立当时的初衷。国策研究机关的支出结构主要分为人头费和研究事业项目费,亚洲金融危机以后持续向“小政府”方向改进,人头费的比重占全部预算下降至35%左右;智库机构人头费比重由1996年的45.7%减少为2015年的32.5%而且还在逐年递减。*韩国国务总理企划预算处:《政府捐赠研究机关现状》,韩知社,2015年,第2~13页。

概括而言,政府部门智库存在如下几个突出特点。首先,一个不可回避的现实是智库设立主体性质主要归属于中央部处主导下设立的下属机构。设立时期主要集中于20世纪80年代和90年代,当时政治上虽然开始推进民主化进程,但智库设立的模式仍然无法摆脱中央集权的思维定势。智库的设立目的是以政策为中心。各智库间的人力规模差异迥然,从事国家政策研究政策中心的人文社会研究机关规模较小,相反,理工系列研究机关由于需要技术开发人力规模较大。

三、政府部门智库存在的问题及解决方案探索

概括而言,韩国政府部门智库的问题包括智库的独立性低下和部处监督和统制过于繁琐严格,部处利己主义及重复研究未能得到明显改善;优秀研究人力的流失愈发严重而带来的研究质量水平低下的担忧,再加上民间部门智库的出现等智库市场的竞争状况使得政府部门智库的社会地位相对降低,高层政策决定者们对于智库的利用和重视程度不够等方面。概括而言,韩国政府部门智库面临能否吸纳优秀人才、研究结果的有用性程度、能否给政策需要者提供有用的研究结果等重要问题*金仁秀:《研究会体系及捐赠捐研发展方案:即兴讨论议题》,《人文社会研究会论文集》,2002年,第2页。。纵观世界范围内的智库发展规律及其特点可以看出,只有那些能够对以上问题做出自信回答的智库才可以成为对国家做出贡献而经久不衰的智库。

(一)研究院的独立性低下及部处监督统制依旧严格

韩国的政府部门智库在创立之初作为政府研究所而创立。政府研究所指的是中央政府运用国家政策的手段进行泛部处和泛政府性的支援扶持和管理。创立之初的政府研究所即制定长期性国家政策的经济企划院(现企划预算处和财政经济部管辖的部分业务)的下属研究机关。不久,各部处为了附应竞争性的部处需要而开发政策对案而转换为各部处下属研究机关体系。在经济快速发展和技术更新的过程中,主要以经济部处和科学技术有关部处为中心创建了多样的智库。然而,各部处下属研究机关针对大部分公务员和长期愿景或政策提出的研究相比,偏重于对短期的政策执行进行研究,可以明显感受到社会公众对于研究机关转换为各部处公务员的下属机构的批判。各部处对下属研究机关使用的预算或人力臃肿的机构运营等问题,使之需要向新的合并后的研究会管理体系进行转换。*金溪署:《政府捐赠研究机关安定的竞争体系及单独监督》,《科学技术政策》1999年第12期,第20~21页。政府捐赠研究机关归部处下属自然而然地会受到部处的诸多干涉,也就引起了定位于政策研究的智库角色沦为主要部处的跑腿当差中心的批判。再加上担心政府官僚制的官僚文化压倒客观公正的政策研究文化而成为研究的绊脚石,为向新的体系转换提供了理论依据。*金仁秀:《研究会体系及捐赠捐研发展方案:即兴讨论议题》,《人文社会研究会论文集》,2002年,第4页。

因此,政府于1999年将各部处下属的国策研究机关统一归属于国务总理室。部处利己主义导致协同研究困难,尽管想要尽量杜绝部处利己主义,现实情况是考虑到研究资料数据来自有关部处,研究预算的相当部分从有关部处以研究费的名义获得支援扶持,部处利己主义存在难免会引起能否实现实质性独立的质疑。另外,监督机构向国务总理室移交,实际上理事会成为直接监督机构,国务总理室的间接监督加上预算部处的企划预算处的统制以及有关部处的管理等,反倒增加了监督机构。*金溪署:《政府捐赠研究机关安定的竞争体系及单独监督》,《科学技术政策》1999年第12期,第20~21页。尤其进入2000年以后,尽管政府官僚制度伴随着引入新的体系实现了向民主化转换,但由于和国策研究机关和过去相比,依然未能摆脱和减少来自政府的干涉,因此就导致了无法专心进行长期、安定的政策研究。*韩国开发院等:《政府捐赠研究机关应对国民所得2万美金时代的战略发展方案:经济人文系列及科学技术系列》,《韩国经济人文系列及科学技术系列发展报告简略本》,2004年,第3页。因此,如果智库的独立性和部处的监督与统制得不到大幅改善的话,那么就难以消除对各部处日常业务进行支援扶持停滞不前的批判。和发达国家主要通过市场来主导智库运营相比,后进国主要由政府支援扶持和管理。

今后,必须强化智库的独立性和自律性,实现智库的民营化。新实施的基准研究会体系没有预算权,和任务相比权限微弱,和发达国家相比时可谓问题众多。需要设定国家整体层面上的研究开发政策方向,确立合理性的预算支援扶持体系,扩大研究机关的独立性和自律性。*经济社会研究会:《发达国家研究机关制度及运营事例》,《智库和国家竞争力》,2000年,第3页。从韩国智库源于从政府研究所起家的历史层面上来看,局限性在于很难完全从关部处独立出来。另外,预算和组织以及从研究课题的选定开始等研究资料的供给等现实条件,使得很难开展独立和自律性的研究。尤其是各智库从设立当初开始就定位于部处内的内部智库制度,完成部处所需要的短期、随时课题已经成为普遍化趋势,因此存在很多现实困窘。需要充分发挥政府捐赠研究机关的本来宗旨,营造可以更加专心研究中长期国家课题开发的条件和氛围。*经济社会研究会:《发达国家研究机关制度及运营事例》,《智库和国家竞争力》,2000年,第3页。尽管智库由部处下属向国务总理室移交,然而却遗留下了原来部处的干涉,目前仍有很多的政府政策决定者们误认为高级研究人员就是“白领跑腿当差中心”,这就要求从制度上制定切断这种错误认识的办法举措。譬如,研究课题选定过程中,中长期课题的比重无条件地要求较高,而随时课题或短期课题的比率要降低就是其鲜明例子。同美国等发达国家一样,和持续强化对于政府部门智库的扶持和支援相比,政府机关部处是应该果断地向民间市场让步,还是应比现在更加强化政府支援扶持和监督? 这是政府智库建设中最为需要解决的根本问题。

目前,中国国内的智库建设存在最大的问题就是运营资金的来源单一性,以及缺乏成熟和独立的智库市场,从而导致智库研究部门只能一味地依赖政府财政拨款而自身缺乏造血功能,不能很好地利用自身在政策决策咨询等方面的人才智力优势,这一点值得今后政府和智库部门思考。对于目前中国国内正在轰轰烈烈开展的高水平新型智库建设而言,面临外来的智库机构增加所带来的不可避免的激烈竞争,今后政府部门以及高校和科研院所等智库部门,应该占据智库市场的主动地位,保证智库运营方面包括资金、项目课题、人员队伍建设、研究结果的使用流向,以及智库的评估和内部治理等层面最大程度上的独立性与中立性,紧密结合国家发展和改革需要实际,做出高水平的研究成果,为政府决策提供有价值的参考,从而有效提升自身的竞争力和研究水平,进而形成“研究资金的投入—招揽优秀研究人员—智库内部治理结构改革—生产出高水平研究成果—政府主导下市场化的研究成果转化平台—优厚的研究资金回报”良性发展机制,这是今后保证智库建设可持续发展的必经之路。

(二)部处利己主义和重复研究状况未见起色

基于国家政策课题开发需要从宏观上长期进行的原因诞生了政府部门智库,然而,隶属于各部处而设立使得韩国政府部门智库最终沦为忙于应付各部处所限定的短期性的、微观性的政策支援扶持业务的下属机构。结果导致各部处下属智库与其他部处相衔接携手相比,更多的是自然而然地倾向于选择排他性的态度,将有关部处的业务照顾性地交给自己下属的智库机构。在开展同一政策课题或类似的研究课题时,各部处间形成了竞争与合作并行的环境。为了迎接信息化时代到来而设立的“为了实现信息强国的国家长期发展战略”,牵涉到包括信息通信部、科学技术部、行政自治部、产业资源部等部处。尽管政府部门智库之间必须联合开展协力性的研究课题,但仍不得不看其上级监督机构部处的脸色行事。各智库以同一政策课题为研究对象进行类似的研究,必然导致难以避免重复研究现象的发生。虽说引入了杜绝重复研究的合并研究会体系,事实上研究会理事们的背景也限定了未必能对名副其实的跨学科研究进行审查这样的问题。合并研究会体系倍受批评指责,被认为是不考虑现实条件而实施的理想主义体系,因此,根本无法避免和杜绝重复研究现象。*[韩]柳逸昊:《经济发展和智库:智库和国家竞争力》,乐南出版社2003年版,第56~57页。

政府部门智库必须从长期和宏观层面上开发和设立各领域国家性的政策课题。然而,有关部处将其设立的下属研究院变成了支援扶持部处日常业务的业务支援扶持中心,部处的日常业务支援扶持自然而然地使政策课题很容易倾向于制定随时对应性的对策,由此引发了众多批评声音。整体来看,各个智库和本来的中长期政策开发相比,部处的利害关系乃至部处利己主义性业务波及的范围越发变大。短期课题在属性上属于从微观角度来看待和认识政策问题,应对方案的开发也就自然而然地只站在部处的观点寻求解决对策,导致逐渐进入各部处限定研究的恶性循环。

由于政府部门智库不考虑和其它部处的联系而仅从有关部处的视角出发来看问题,不能把握其它部处下属研究院在研究什么,导致在类似的研究机关里进行同一研究或类似的政策课题,带来了重复生产、预算浪费和以及研究质量低下等弊端。为了减少重复研究,最需要做的就是充分利用研究会体系。强化研究会的独立性,就必须扩大预算权、人事权、组织权等权力。研究会理事的构成也不建议局限于有关领域,而应由那些能够对名实相符的跨学科研究进行审查的人来构成。不能让研究会理事构成单纯地按照各领域平摊名额的方式进行分配,而应由那些具有丰富的跨学科研究经历的学者来构成。从制度上保障研究会强有力的领导能力,减少部处利己主义和预防重复研究,提高各智库独立性和自律性重要的手段层面上需要大力推进。参照德国的马克思·普朗克研究会为标杆管理,在实现研究会的宗旨过程中解决重复研究或部处利己主义问题。*林中哲:《发达国家研究机关制度及运营事例》,《经济社会理事会》2002年第4期,第18~20页。

类似的问题在中国过去的智库建设过程中同样存在,而且其问题的严重程度一点不比韩国逊色,具体表现在项目课题、资金等稀缺研究资源的垄断,学术研究课题盲目跟风,学术研究人员在课题申请上的论资排辈,以及近亲繁殖和重视人情关系,不考虑学术研究课题的实际意义和社会价值等方面。有能力的研究人员,尤其是青年学术新秀和海外留学归国的研究人员因为无法进入把持着学术项目研究课题审批权的学术小团队,或者缺乏所谓的“师门”和师徒关系,而不能开展国家所需的有意义有价值的研究。同时,那些所谓的学术圈子内的人士则因为缺乏创新和新思维而因循守旧,延续着自己的导师、师叔、师兄们的研究窠臼,进行着大量的重复性研究,从而导致研究资源稀缺而浪费的矛盾局面。要想改进和提升国内智库建设的水平,建议引进美国、英国等法制相对健全的发达国家经验,严格保证智库建设以及研究资源分配和竞争的中立性、公正性、公平性、透明性,发挥法律和制度的监管作用,推选出由多方利益相关集团参与组成的智库内部治理结构改革委员会,建立起现代化的智库内部治理与监管模式。

(三)优秀研究人员大量外流

智库的生命力就是优秀的研究人员(Thinker),机构(Tank)再怎么好如果没有优秀的研究人员的话也无法生产出优秀的研究成果。然而,目前韩国政府部门智库面临一个非常尴尬的现实就是无法聚集到优秀人才,而且缺少吸引招揽和留住优秀人才相应的策略与对策。为了拥有优秀的研究人员,从人才录用开始,需要后继的教育训练、升职、报酬、硬件环境、老后对策以及退休后等一系列制度上的举措。近年来,韩国政府部门智库疏于去积极主动地努力到人才市场发掘和发现优秀人才,而只是采取了对于登门应聘者被动审查录用的消极态度。20世纪70年代KDI等机构为了吸引和招揽优秀人才,由院长带队到世界各高水平大学搜罗即将毕业的博士生的做法值得参考和借鉴。

有关部处对于智库的严格统制与监督是导致优秀人才流失的原因之一。有关部处的领导认识不到优秀研究人员敏感、爱面子以及注重个人专业发展和优良宽松的环境氛围等心理和个性特点,即使没有统制与监督,他们在面临条件更加优越的其它工作单位时,一旦有机会也会被挖走或主动离职。和通过从监督部处获得短期的、微观的日常课题接受干涉和统制相比,优秀的研究人员时刻在积极地努力为离职做准备,政府智库成为研究人员到大学或更好发展空间的“跳板”,这早已成为有目共睹的公开秘密。

智库机构疏忽了录用的优秀研究人员在职训练项目,或带薪休假年制度等充电项目式的培训提高举措,是导致智库优秀研究人员流失的另一原因。一段时期以来,对于优秀研究人员一旦采用,管理和服务机构对之毫不关心,这是导致优秀研究人员离职跳槽的一大重要理由。同时,韩国的研究人力市场已经变为了激烈的自由竞争市场,具有优秀研究能力的高级人才开始选择良好工作条件的单位。以前政府部门智库享有其他单位不可比拟的人才录用优厚条件和吸引力,现在民间部门和NGO能提供更加富有吸引力的条件参与智库市场竞争。*金钟杋:《韩国非营利民间研究机关的问题及改善方案的考察》,《韩国的公共政策》1996年第3期,第117~120页。优秀人才在竞争市场上趋于流向待遇优厚富有发展前景的单位,因此,重视吸引和招揽和留住优秀研究人员成为决定政府部门智库生死存亡的决定因素。

韩国政府智库在开发年代招揽吸引了很多优秀的人才,当时研究人力市场进行了非常严格的限定,为了吸引和招揽留住优秀人才出台了大量的对策:划出专门预算以确保优秀人力,支援扶持研究院院长到海外对高级人才进行面试和吸引招揽。研究人力的报酬也比大学优厚,社会上对于智库研究人力的认识评价也较高。和各部处的统制或监督相比,有关部处公职者反倒委托要求支援扶持和政策信息,竞争性的智库较少,离职率很低。然而现在市场环境已经发生革命性的变化。部处支援扶持和协助邀请变成了监督和统治,工作薪酬标准也大幅降低,社会认识评价也降低,研究院院长们的预算及组织管理的融通性等也大大降低,海外出差招揽吸引人才的预算也变得很难获得批准。智库最理想的状态不是成为人才逗留的“公交站台”而是要成为人才汇聚的“交通枢纽”,因此,能否努力留住优秀人力是决定智库在激烈的智库市场竞争中生死存亡的深刻问题。

建议积极吸引和留住智库优秀研究人力并改善他们的待遇条件,提升与民间智库或大学相同的报酬水准,为了提高研究的自律性须设置相应的制度。通过中长期研究课题,使研究者们认识到自身研究的荣誉感和自豪,让有关研究者作为专业人士长期埋头专心研究。因此,必须唤起各领域出色优秀研究人员的自信心和荣誉感、责任感并引入实施在职培训项目或带薪休假年制度。否则,大学教授们聚集起来借助于智库创建的有关研究院“校友会”等非正式组织将变得非常活跃,研究院剩余的人员反倒失去了应有的活力,或尽快为了成为校友会成员而全力从事离职活动。智库应尽快制定出台为了那些终生从事研究活动的研究者施行带有名誉性质的定年退职制度,KDI等个别智库推行的定年退职者制度非常鼓舞人心。高层政策决定者们应在最大程度上充分利用政府部门智库的人力,使这些人员的抱负得以实现,通过选择和集中对政府部门智库进行改编是值得考虑和尝试的政策课题。

人才是智库建设的根本,必须建立起一套科学合理、有利于公平竞争的人才招揽、使用、绩效评价体系以及淘汰和退出机制。而且,在这个过程中更应注意尊重智库研究人员的身心以及思维特点,依照马斯洛的需要层次理论,为研究人员施展自己的才华和价值实现提供各种平台,解决子女入学入托、配偶就业、交通和住房等日常生活后顾之忧,才能真正吸引到一流的研究人员,并保证这些人员心无旁骛、全身心地投入到研究中去,做出原创性的高水平研究成果,从而提升智库的核心竞争力。对于国内尚不成熟和完善的智库体系而言,如何有效地借鉴国外智库发展过程中充分发挥人才优势的具体经验,更是当前和今后一段时期国内智库建设软环境方面的重头戏,需要多加重视。

(四)富有竞争力智库的出现加剧了政府部门智库功能和空间的萎缩

韩国政府智库在过去半世纪期间作为国家发展的基石做出了巨大贡献,在弥补政府部处专业性不足方面发挥了重要作用,然而,最近几年却遇到了应对提升公务员的专业性等环境变化不力以及对政策研究需要的贡献率低下等前所未有的危机。*韩国开发院等:《政府捐赠研究机关应对国民所得2万美元时代的战略发展方案:经济人文及科学技术系列》,《韩国经济人文系列及科学技术系列发展报告简略本》,2004年,第3页。另外,大学或民间企业的政策研究水平和能力快速提升,政府部门智库的重要性变弱化并且其研究领域空间也在快速萎缩,资源分配和支配结构上的僵化性导致研究课题的小规模化和短期化,使得政府智库与大学的差别越来越缩小。和大学及民间部门研究机关相比,政府智库提出新政策应对方案的能力正在丧失竞争力。*金仁秀:《研究会体系及捐赠捐研发展方案:即兴讨论议题》,《人文社会研究会论文集》,2002年,第4页。

现在的韩国智库市场,不仅政党设立政策研究所,地方自治团体也开始设立研究院,甚至民间部门开始设立和运营各种各样类型的智库,尤其是区别于企业智库的NGO主要关注研究公益性政策课题,使得政府部门智库的生存空间变得越发狭窄和局促。政府智库的另一竞争者是民间研究咨询公司,最近外国的研究咨询公司迅速进军韩国国内市场,韩国内智库市场的外国研究咨询公司的市场占有率将会变得越来越高,韩国智库市场的支配结构将会发生巨大变化,政府部门智库市场竞争愈发激烈。这些机构的研究成果也不再局限于特定地域或特定领域,而是侧重于具体的政策方案开发。*金知秀:《自治团体智库的角色及可能性》,《国际交流》1994年第11期,第110~112页。因此,政府智库如果依旧按照从前的研究方式、研究技法、研究院文化与新设智库竞争的话,很难处于优势地位。亚洲金融危机以后金大中政府为了推进政府改革,果断地着手开始了对于政府组织的经营状况诊断工作。政府改革担当部处果断采取了包括民间部门在内的公开竞争方式,来选定参与政府组织经营状况诊断的机关。国际咨询公司安德森在和韩国政府部门智库的竞争过程中以其超凡脱俗的卓越表现完胜而出。*江源泽:《韩国式智库的可能性》,三星经济研究所,2006年,第37~38页。

政府部门智库正面临重重危机。提升公务员的政策开发能力水平,政党研究所的设立,地方自治团体的智库设立及激活了的民间企业研究所,民间咨询公司及NGO智库的出现等正使智库市场竞争变得炽热无比。因此,国家知识基础设施体系将面临不可避免的重新洗牌,国策研究机构应依照研究领域或研究属性与大学构建起密切协作的体系,甚至可以将部分智库下放给或附属于大学。开发年代智库所特享有的地位和待遇一去不复返,如今连定年保障制度都受到了威胁。

因此,智库应该对目前限于有关研究院做的事情进行梳理,通过选择和集中的方式来当作研究院运营努力方向。和大学之间存在竞争关系的智库相比,需要优先进行前沿课题研究或选定别的智库无法完成的研究主题等提升研究院固有能力等努力。*黄允源:《韩国的智库现状及课题》,《希望制造所创立纪念国际研讨会发表论文集:智库和查找我们时代的希望》,希望制造所,2006年,第53~119页。另外,政府为了保障国策研究机关预算的效率性,需要果断地对研究院进行队伍再精简,对于生存下来的研究院进行大幅度的支援扶持和制度完善,给予研究费使用上的优先权。研究会需要在充分收集国务总理室和有关部处的意见的基础上,最大程度上运用好独自的预算和组织管理的伸缩弹性,研究会施行研究会理事长的非常任化等就为加大人力或预算规模提供了广阔余地。

(五)高层政策决定者对智库的利用和重视不够

政府部门智库成为政府政策非常重要的政策信息源泉,然而,智库提供的重要政策信息无法充分满足政策决定者的需要。美国最高政策决定者在最大程度上使用政府智库,总统常常同周边智库出身的辅佐或智囊团通过密切的协力合作交流信息。*Abelson,D.E.:Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes,Montreal:McGill-Queen’s University Press,2002,pp.117-118.大企业会长常常同周边自身的智库专业人士通过小型活动来进行咨询。智库政策信息的使用和采纳完全取决于政策决定者们的意志,政策信息需要者和研究者直接面谈或倾听研究的重要性,可以激发研究者将自身研究的结果直接运用于政策开发的信心,还可以提升研究的质量水平。政府在制定政策方案时,需要通过正确而深入分析所而获得的信息一般掌握在智库手里,然而,很少看到政府政策决策者们直接和智库负责人见面交流进行咨询或征求意见建议;开发年代初期,副总理或经济部处长官同智库长或民间经济研究所长们经常一起坐下来谈论商讨经济政策。*[韩]柳逸昊:《经济发展和智库:智库和国家竞争力》,乐南出版社2003年版,第68~69页。研究会体系出现后,智库尽管具有可以最大限度地摆脱有关部处的监督和统制去开展独立研究的长处,缺点是和高层政策决策者交流沟通的机会大大减少。

政府智库区别于别的研究机构,他们和政府政策决定者们有着最为密切的联系。国策研究院生产出来的研究成果在政策过程中得以反映和影响政策决定,因此,必须重视智库的研究质量,不能把研究成果束之高阁,因此,如何使用研究成果就成为关系到智库的存废所需要直面的重要问题。智库的研究结果必须随时向政策决定者们报告,为了做到这些需要政策决定者们率先垂范。开发年代初期,主要智库和政策决定者们之间有着非常密切的协助关系,信息生产主体的变化和政策信息生产量的激增,目前对于国策研究机关的效用价值存在质疑,政策决策者的政策信息运用意志非常重要。

出台实施合并研究会体系使得智库和有关部处的交流多少变得有些疏远,强调智库的独立性和自律性,有关部处政策决定者们与智库的协力体制险些因为统制和监督而难产进而凡事都避开智库。重要的国家政策信息必须反馈到提起政策问题的现场才可以制定出优秀的政策提案,所以政策决定者和研究者之间的交流非常重要。提高智库研究结果使用程度最大的问题就是重要研究成果的质量问题。因此,研究成果质量管理非常重要。提升研究成果的使用程度和研究成果的质量管理之间密切相关。故而强化智库研究评价体系是今后国策研究院发展的主要课题。动员公正客观的评价手段努力做出在政策现场有用的研究,促使研究院通过自发形式推进内部评价体系,必须构建外部评价体系,实现制度化。*黄允源:《韩国的智库现状及课题》,《希望制造所创立纪念国际研讨会发表论文集:智库和查找我们时代的希望》,希望制造所,2006年,第53~119页。

Study on the Korean Government Thinker Tanks’ Operating Mechanism

Zhang Leisheng

(The Institute of Higher Education,Jilin University,Changchun,China)

The problems facing by the government thinker tanks include the insufficiency of the independence because of the supervision and control from the related departments,serious problem of department egoism and overlapping research,competitive power weakened caused by the loss of the excellent research fellows and the high level decision makers don’t take the suggestions and advices seriously,etc. A series of valuable correspond countermeasures according to the those problems abovementioned are recommended.

Korean;Government Thinker Tanks;National Institute of Policy Research;Researchers Association System

张雷生,吉林大学高等教育研究所讲师,韩国延世大学教育科学研究院研究员,主要研究教育行政及公共政策管理。

吉林省教育科学“十二五”规划2015年度课题“中韩两国高水平大学内部治理模式比较研究”(ZD15001)和吉林大学基本科研业务费哲学社会科学研究种子基金项目“中韩两国一流大学内部治理体系及模式比较研究”(2015BS005)。

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