西部地区生态补偿机制实践的有益探索及其完善思路*

黄谟媛

(广西警察学院， 广西　南宁　530028)



西部地区生态补偿机制实践的有益探索及其完善思路*

黄谟媛**

(广西警察学院， 广西南宁530028)

西部地区是保障国家生态安全的要害地区，也是我国主要的贫困人口和少数民族集中地区。2005年至今，西部地区结合自身实际情况积极推进生态补偿实践。建立相应的生态补偿管理机构，采取多样化的补偿化方式以及构建生态补偿的法律体系，有利于西部地区更有效地实施生态补偿，促进西部地区生态环境的改善，实现西部地区可持续发展。

生态补偿；西部地区；探索；完善

1　完善西部地区生态补偿机制的现实必要性

完善西部地区生态补偿机制对推动我国生态建设，为西部地区营造良好的生态环境具有重要意义。一方面，西部地区的生态地位十分重要，其为全国的经济发展付出了高昂的生态代价，而当前生态补偿机制存在的不足，导致西部地区不堪重负，加剧了我国区域发展的失衡，完善的生态补偿机制是帮助西部地区脱贫致富、实现生态重建的有效选择，此乃完善西部地区生态补偿机制的现实依据。另一方面，从理论层面分析，生态补偿机制是建设生态文明不可或缺的制度保障，在全面推进依法治国背景下追求与实现法治的公平与秩序，其必然涵盖在生态补偿领域内实现代内公平和代际公平、保障区域秩序以及有效协调环境权与生存权、发展权的关系。

2　西部地区生态补偿机制实践的有益探索

我国西部地区开展生态补偿的探索始于20世纪80年代，发展至今取得了一定的成效。尤其是在2005年，国务院颁布实施的《〈中华人民共和国民族自治法〉若干规定》明确提出了“国家加快建立生态补偿机制, 根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则, 从国家、区域、产业三个层面, 通过财政转移支付、项目支持等措施, 对在野生动植物保护和利润留成保护区建设等生态环境保护方面做出贡献的民族自治地方, 给予合理补偿”。西部地区紧跟中央建立健全生态补偿机制的步伐，结合自身实际情况积极推进生态补偿实践。

2.1西部地区开展生态补偿实践的共同特征

2.1.1通过制定地方性制度指导生态补偿实践

为了更好地部署生态文明建设、落实国家生态补偿政策，西部地区均重视在法律层面利用较为具体的制度安排来指导实践(见表1)。

党的十八届三中全会提出，“建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境”。党的十八届四中全会进一步提出，“用严格的法律制度保护生态环境”。西部地区通过制定地方性制度指导生态补偿实践的做法，为今后推动中国生态补偿进入制度化、法治化、规范化的轨道奠定了良好的基础。

2.1.2紧密结合自身生态资源的类型与特点开展探索

2.1.2.1重要生态功能区

2000年，重要生态功能区这一概念被国务院批准的《全国生态环境保护纲要》正式提出并予以明确；2007年，重要生态功能区在国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中被列为开展生态补偿试点的四大领域之一。建设重要生态功能区是保护我国生态环境的重大突破与举措，我国目前有上千个对保障国家生态安全具有重要作用的生态功能区。西部地区大力开展重要生态功能区生态补偿的探索工作，无疑为将来全面推进生态功能区建设尤其是国家级生态功能保护建设提供了丰富的理论储备与宝贵的实践经验(见表2)。

表1　西部地区制定的地方性生态补偿制度(部分)

表2　西部地区重要生态功能区生态补偿实践

2.1.2.2森林

我国的森林资源大多分布在经济欠发达的西部地区，向森林生态效益的提供者给予公平、合理的补偿，有利于更好地保护森林资源与维护森林生态系统安全。

可以说，西部地区在森林生态补偿方面的实践开展得较早，政策探索也较为积极，形式也较为多样化(见表3)。

2.1.2.3流域

在生态环境日益严峻的社会背景下，流域生态补偿已成为恢复与保护流域生态环境的重要措施。为此，西部地区也开展了相关的实践探索(见表4)。

2.2西部地区开展生态补偿实践的独特亮点

从总体上来看，西部地区开展的生态补偿探索性实践既取得了不同程度的成功，同时还出现了不少创新性的内容(见表5)，可谓“百花齐放”，为我国进一步深化与完善西部地区生态补偿机制提供了强有力的必要性证明。

表3　西部地区森林生态补偿实践

表4　西部地区流域生态补偿实践

表5　西部地区开展生态补偿实践的亮点

3　完善西部地区生态补偿机制的思路

3.1建立相应的生态补偿管理机构

目前，国外的生态补偿管理机构主要有三种形式：第一种是在生态补偿的某一领域设立专门性的管理机构。例如，在流域生态补偿方面，美国设立了一级政府部门即田纳西河流域管理局，它有专门的经费并享有高度的自治权，专门负责流域水资源的统一开发、管理及多种经营。第二种是以法国为代表的针对生态系统的某一领域设置相应的综合机构，实行的管理体制以该生态系统管理为基础，主要职责是调配生态资源和控制环境污染，如法国的流域管理机构。第三种是以日本为代表的按照某一生态资源的不同功能实行分部门管理，在此基础上设立流域管理机构[3]。然而，我国目前还没有一个有效的生态补偿管理机构，尤其是缺乏能够协调跨行政区生态补偿问题的管理机构。以流域生态系统为例，诸如长江水利委员会、黄河水利委员会等机构更多的是水利部下属的治水以及主管水资源分配的机构，它们并没有环境协调、监督、执法等相关的权力；并且，在相当长时期内实行分散管理，即农业部门管理水资源，公共和市政部门管理开发地表水与防治洪水，地质采矿部门管理开采地下水，卫生、环保部门管理污染控制。这种条块分割无疑增加了有效开展生态补偿的难度。前述甘肃与陕西合作率先建立全国第一个跨省生态补偿项目的例子即凸显了解决该问题的必要性和紧迫性。

对此，笔者倾向于在生态补偿的某一领域设立专门性的管理机构，即在中央政府之下设立一专门管理西部地区生态补偿的机构，它对中央政府负责，有专门的经费，立法赋予其高度的自治权，专门负责管理西部地区生态资源的统一开发、管理及多种经营；同时，在这专门性的管理机构之下，再针对生态系统的某一领域设置子机构，也就是按照某一生态系统设置相应的管理机构，实行以该生态系统管理为基础的管理体制，如“西部地区森林生态补偿管理部”、“西部地区农牧业生态补偿管理部”、“西部地区流域生态补偿管理部”等等。当然，建立这一专门性的西部地区生态补偿管理机构要经历一个循序渐进的过程，而这一过程实施的第一步就是集权，即必须遵循生态系统下某一具体或特定的领域之整体性和关联性，以该领域为单位建立能够对此领域进行统一集中管理的行政部门。同时，还要考虑分治，即考量如何科学、合理地处理该领域管理机构与当地其他相关部门、利益主体的关系，并在该管理机构和地方之间进行适当分权，注重将管理部门与国家职能部门和地方政府的协调、监督相结合，同时注重彼此的合作与协调，集权与分权等问题[3]，使其真正承担起该领域内生态补偿的相关管理职责。

3.2采取多样化的补偿化方式

由于我国西部地区情况各异，这就决定了开展生态补偿需要根据各地的实际情况采取不同的补偿方式。

3.2.1资金补偿

从当前我国西部地区开展的生态补偿实践来看，资金补偿主要有两种方式：一是项目支持，其典型代表是开展退耕还林工程；二是中央和地方财政支持，此种补偿方式对平衡地方财政收支起到了重要的作用，但它属于一种 “输血式”的补偿，不能从根本上提高西部地区自我发展的能力。所以，要扩大生态建设的投入和提高生态补偿的效益，应当考虑“两条腿”走路：首先是采用征收生态税、生态建设费等方式筹资。此种方式已发展得较为成熟，可在西部大多数地区推广。其次是发行生态建设彩票。此种方式具有强大的融资功能，是西方政府通常使用的一种融资手段。我国西部地区也可考虑采用该融资方式即发行“西部地区生态建设彩票”以拓宽融资渠道，加速西部地区生态补偿的进程。再次是从国际资本市场筹措资金。当前，全球的“绿色工程”贷款金额越来越多，西部地区的生态补偿也应抓住这一利好时机，积极争取这些贷款为我所用。最后是采用BOT融资方式。BOT方式可在一些生态经济效益较好的地区采用，政府为投资者提供特许协议，准许投资方开发建设某一生态补偿项目，项目建成后在一定期限内可获得独立经营的资格及收入，协议期满后再将项目无偿转移给当地政府。

3.2.2实物补偿

在西部地区开展实物补偿的关键是一定要突出一个“实”字，即必须结合西部各地的实际情况考虑补偿物的实在性、实用性。例如，青海省地域辽阔，许多地区卫生服务半径大，卫生服务成本是平原地区的10倍以上。同时，很多地方传染病、地方病发病率高，严重制约着农牧区的经济和社会发展，威胁着农牧民群众的健康。因此，在对其进行实物补偿方面可以重点考虑补偿医疗药品、器械、设备等，以改善其基层的医疗基础设施条件，让当地居民切实感受到生态补偿的实质性。

3.2.3政策补偿

即西部地区可结合各自的特色优势产业开展政策补偿。例如，在产业政策方面，加大对特色产业项目的支持力度，降低产业发展和市场的准入门槛，将资源利用率高、技术含量大、极具发展潜力的优势资源开发产业作为长期支持与鼓励类产业，在融资中引导社会资金和外资的投入。在土地政策方面，考虑到西部地区具有非宜农荒地面积大的特点，可以实行有区别的用地、收费等政策，同时增加用地指标。在税收政策方面，重点是针对不同地区大力支持优势产业、特色经济的发展。

3.2.4技术补偿

由于生态建设与生态补偿是复杂而又系统的工程，涉及生态学、经济学、地理学、生物学等多个学科，西部地区相对落后的科学技术环境难以满足生态建设的需要，因此，应给予西部地区一定的技术补偿，如生态建设的规划、选种、种植方式等，这样有利于促进西部地区生态建设的顺利进行。除此之外，对西部地区后续产业的发展等方面也应该给予一定的技术补偿，从而促进西部地区自我发展能力。

3.3构建西部地区生态补偿的法律体系

生态补偿在实质上属于一种利益协调，而法律正是一个重要的利益协调机制。当前西部民族生态补偿存在的一大缺陷就是法律体系不尽完善，所产生的一大弊端是容易造成生态补偿的受偿者难以预测其未来收益，不能积极调动他们参与生态建设。为此，需要构建生态补偿法律体系以弥补这一缺陷。

3.3.1加强西部地区生态资源产权界定的立法规范

虽然我国《宪法》、《物权法》、《森林法》、《水法》、《矿产资源法》等相关法律明确了各种生态资源的国家所有权，但对探矿权、采矿权、林地处置权和收益权等用益物权缺乏明确的规定，也没有配套的有偿使用和生态补偿的详细规定，这会导致生态补偿的产权机制失去运行的基础，最终影响生态补偿的实施效果。所以必须根据西部地区不同生态资源的不同特点，结合西部各个民族地区的不同补偿目标，对产权进行划分，管理权属于国家，国家具有对生态建设宏观规划权、采伐管理权、收取税收权、使用权发放和变更等权利；所有权属于集体，也就是集体拥有发包、出租、拍卖等权利；对生态建设过程监督、检查、验收权；对违约者具有处罚权等相关权利。农户和其他主体具有使用权，主要包括在承包期限内拥有实际的占有权、使用权和收益权；在承包期内可以转让、转租、转卖、入股等处置权；在国家政策范围内的采伐权等。只有对不同的主体化进行明确的权利划分，才能做到产权清晰，从而产生激励作用，提高生态建设效益。

3.3.2对现有的有关生态方面的法律进行完善

虽然当前我国的很多法律都有涉及生态保护、防止环境污染等内容，但是这些法律存在的一大共同问题就是对具体的补偿方式缺乏规定，只有语焉不详的法律条文，导致生态补偿的实施缺乏有力的法律依据。而要保障西部地区生态建设与生态补偿有法可依并引导其顺利开展，就必须完善这些专门性法律在制定上的漏洞，即在生态保护和防止环境污染等内容中设置生态补偿的规定。例如，在《草原法》中明确草原的利用方式、补偿方式等内容。又如，在《森林法》中制定相应的森林资源补偿机制，规定经营主体的补偿方式、补偿标准等内容。再如，在《水法》中明确规定管理水资源是以自然流域为基础，按流域构建科学的水资源管理体制，赋予管理机构应有的权力，明确其地位、职责、组织机构、财务管理、与地方的关系等问题，使其能够依据可持续、公平与信任的原则全面规划管理整个流域的生态事务；通过水资源所有权国有化与重新分配水资源使用权，公平、合理地利用水资源，确保水资源生态系统的供需平衡[3]。

3.3.3制定《西部地区生态补偿法》

如前所述，尽管西部地区的生态建设和生态补偿是关乎我国可持续发展的一个重要举措，不少法律已有涉及对生态补偿方面的内容，但其对相关主体(如中央与地方政府、生态资源的提供者、生态资源的受益者等等)的权利与义务界定不明确，对补偿方式、补偿标准、补偿范围等问题尚付阙如，大多只是对国家、地方等相关主体的责、权、义做了一些语焉不详或宽泛的规定，在实践中难以适用。因而生态补偿亟需法律层面的支持，因此应尽早出台专门的《西部地区生态补偿法》，从总体上规定西部地区生态补偿的总体目标、指导思想、基本原则、重点任务等，在细节方面涵盖生态补偿的目的、补偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿途径和法律责任等内容，再辅之以规定生态补偿审批生态补偿的评价、监管等内容，以更好地为西部地区的生态建设和生态补偿提供法律上的依据。

[1]廖远宁,何冬梅.建立云南省森林生态效益补偿机制初探[J].林业调查规划,2007,32(3)：91.

[2]三江源/青海湖牧区分户式太阳能碳权开发暨碳交易成功挂牌环境[EB/OL]．[2016-01-08]．http://www.qh.xinhuanet.com/2013-11/05/c_118014719.htm.

[3]中国21世纪议程管理中心.生态补偿的国际比较模式与机制[M].北京：社会科学文献出版社，2012：249-250.

(责任编辑叶桂郴)

2015年度广西高校科学技术研究项目《西部地区生态补偿机制理论与实践问题研究》(KY2015YB375)。

F205

A

2095-4859(2016)02-0264-05

**作者简介：黄谟媛，女，广西宁明人。副教授，硕士。研究方向：法学。