关于城镇化进程中湖北省农村“空心村”治理研究

李定国

（湖北师范大学，湖北 黄石 435002）

关于城镇化进程中湖北省农村“空心村”治理研究

李定国

（湖北师范大学，湖北 黄石 435002）

农村空心化问题严重制约“三农”发展。湖北农村空心化治理既有新型城镇化的战略机遇，也遭遇到农村产业空心化、人员空心化、土地节约利用不足及宅基地闲置等问题的现实挑战。通过选取湖北省五市（黄冈、黄石、宜昌、襄阳、恩施）作为抽样调查，发现湖北省“空心村”问题并分析其原因，依托湖北省城镇化战略布局，因地制宜，在农业产业化、吸引新型农民返乡就业创业及农村土地流转规范化和社会保障公平化方面突出其治理的力度。

“空心村”；新型城镇化治理；湖北省

一、湖北省“空心村”治理的背景和意义

“空心村”是指在改革开放后农村劳动力大量外出务工的过程中，由于农村主力劳动者的外流造成的农村人力、物力、财力等各种资源不足、生产发展滞后、土地闲置浪费的村庄。“空心村是在我国特有的城市化过程中发生的，它是一个复杂的社会经济过程在村庄的物质形态中的表现。因此，空心村是在城市化滞后于非农化的条件下由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。”［1］（p8）在城乡二元制度体系、农村户籍制度和经济发展战略等宏观背景下，由于农村劳动力大量流向沿海等经济发达地区，造成了村庄人力资源不足，农村留守人员只剩下妇女、儿童、老人（386199部队），对于农业生产发展、农村政治发展、农村社会治理都无能为力，并导致土地资源闲置浪费，村庄环境破败。同时，由于农村土地资源管理制度的不完善和村庄布局规划的不足加重了“空心村”的恶化。其危害程度将会严重影响新农村发展，拉大与城市发展的差距，阻碍城乡统筹发展及新型城镇化进程，并导致湖北省“空心村”滋生的社会问题的治理难度。

湖北省农村空心化治理的背景。第一，新农村建设的背景。中央自2006年以来，连续出台对农村的“一号”文件，关注农村、农业、农民即“三农”问题，湖北根据文件精神，通过新农村建设来加强“空心村”治理。第二，国家新型城镇化战略发展背景。2014年国家新型城镇化战略“两横三纵”的战略格局中，湖北是国家中部重要区域，抓住湖北中部崛起，建成支点、走在前列这一机遇，为湖北空心村治理提供了有利支持。第三，打造长江经济带及长江中游城市群的区域发展规划的背景。湖北省依托长江中游城市群发展规划，丰富湖北省一元多层次战略的内涵，因地制宜，为“空心村”治理提供了政策机遇。同时，城市区域的协作为空心村治理提供协作支持。第四，湖北省依托现代农业产业化的政策动力，为农业高效、土地节约利用、农民返乡乐业提供支撑，为空心村治理提供了政策动力支持。

湖北省“空心村”治理的意义：第一，其治理有利于湖北“美丽乡村”的建设。第二，其治理有利于促进湖北省城市化的发展进程。第三，加强土地流转，突出现代农业产业化经营的治理，有利于解决“三农”问题并促进农民返乡安居乐业。

二、湖北省农村村落概况及空心村现状

湖北省介于108°21′～116°07′E、29° 25′～33°20′N之间，土地面积18.59×104km2.总人口6 016.1万人。全省土地肥沃，物产丰富，素以“鱼米之乡”和“千湖之省”而闻名。湖北省地貌类型复杂多样。其中山地面积最大，占46.86%，丘陵面积占21.5%，岗地占14.44%，平原占17.65%，形成了以山地为主，山、丘、岗、平兼备的地貌结构，土地格局为“七山一水两分田”。

湖北省农村村落概况：湖北山地丘陵多，自然村数量大、规模小、布局散乱；较多自然村农民为建新房而废弃原宅基地，同时又在村周围盖新房，由于没有规划，自然村呈“摊大饼”式扩张，造成原宅基地的闲置和浪费；部分自然村没有通水泥路，也没有通自来水，特别是较多村公共服务设施欠缺如没有球场、休闲广场、医务室等，加上“脏乱差”的生活环境，使得新生代农民纷纷逃离农村，留守的是妇女、老人和儿童即“386199部队”。总之，湖北部分村落土地利用率较低，村庄建设散乱，农业生产方式较为落后，青壮劳动力外出务工普遍，村内公共设施欠缺，农村“空心化”较为严重。据《2013湖北农村统计年鉴》的资料表明：2013年湖北农村户籍人口4089.38万人，而实际从事农业生产的人口数仅为2259.61万人，平均每户年内新增住房面积5.05平方米，而平均每人年末使用住房面积却达到，40.99平方米。数据说明湖北农村常住人口是农业户籍人口的一半，也反映了农村住房空置率接近50%。

五市基本情况：黄冈市下辖七县两市一区，115个乡镇街道办，4314个行政村，地域面积1.75万平方公里，总人口750万人。其中常年外出人员约152.86万人，据统计，全市规划建设中心村748个，已建306个，占40.9%；户籍农户174.5万户，实际农户136.9万户，占78.5%。房屋共667.2万间，长期空置389.75万间，占58.4%；在外地自有房屋89.8万间，占两处以上住宅农户共35.1万户，人均宅基地0.063亩。农地总面积617.58万亩，流转面积133.68亩，占21.6%，人均耕地面积0.92亩，农民人均储蓄达1.5万元。黄石市下辖一市一县一区，28个乡镇政府，774个村民委员会，耕地面积120.41千公顷，乡村人口总数160.02万人，乡村从业人员86.16万人，不同时期外出务工人员47.96万人。宜昌市下辖五县三市一区，87个乡镇政府，1355个村民委员会，耕地面积459.66千公顷，乡村人口总数272.5万人，乡村从业人员163.27万人，不同时期外出务工人员67.35万人。襄阳市下辖三县三市四区，78个乡镇政府，2389个村民委员会，耕地面积459.66千公顷，乡村人口总数374.93万人，乡村从业人员231.82万人，不同时期外出务工人员99.16万人。恩施自治州下辖六县两市，83个乡镇政府，2532个村民委员会，耕地面积315.91千公顷，乡村人口总数344.34万人，乡村从业人员191.34万人，不同时期外出务工人员81.29万人。

三、湖北省“空心村”存在的问题

在我们的调查中，发现湖北省农村“空心村”现象存在以下问题：

（一）农村产业空心化。

农业第一产业是国民经济的根本，自改革开放重视经济发展以来，一度农村乡镇企业发展迅猛，但随着城镇化发展战略推进，乡镇企业力量薄弱，生存压力大而发展低迷。各类型的乡镇企业如面粉厂、棉花加工厂及楼板、砖瓦场等不能发挥其农业产业的引领作用，其规模和效益较低反映农业产业化发展方向的失误。湖北各地市农村生产方式较大部分存在传统落后的小农耕作方式，农业生产机械化程度低，其农业生产的规模和效益低。自2006年中央对农村的“一号”文件以来，“三农”问题备受关注。特别是2012年以来中央系列惠农政策的出台和落实，“三农”问题有所改善，但惠农的资金分散，不能形成合力，农业生产比较经济效益弱化。如全省2012年的总播种面积为4180.05千公顷，较2011年增加了1.41%，但在土地利用方面，仍有557.64千公顷的耕地未被很好利用。这说明湖北农业产业化集聚程度较低，有效的土地利用率不足。因此，农业产业化发展滞后是农村空心化的根本问题。

（二）农村基础设施空心化。

抽样调查的湖北五市发现：一定区域范围的乡村公路未刷黑，自来水未通，农田、水利改造资金投入欠缺；涉及公共产品和公共服务水平低。大部分落后农村行政村没有文化、卫生和体育场地。如黄石市、黄冈市多个行政村的普查数据表明：农田水利设施建设投入不足且历史欠账较多，防汛抗旱能力弱，农业灌溉较多靠抽取地下水；28.84%的行政村村内道路仍为石板路或土路；仅6.28%的自然村通自来水；98.52%的自然村没有实现垃圾集中处理；大多数村没有图书室、文化站、体育健身场所等文化体育类基础设施。平原地区农村的基础设施虽然优于丘陵山地的农村，但也存在地势低洼，废坑塘多，大雨后极易产生内涝的隐患。这些农村基础设施的贫困、生活环境差导致农村人口空心化。

（三）人口空心化。

湖北省农村青壮年劳动力大量外出务工较为普遍。根据《2013湖北统计年鉴》农民打工的数据显示：2013年湖北省输出农民工数量为1076.28万人，占农村户籍总人口数的55.26%，黄石市外出农民工47.96万人，占农业户籍人口数的29.97%；黄冈市外出农民工152.86万人，占农业户籍人口数的26.33%；襄阳市外出农民工99.16万人，占农业户籍人口数的26.44%；宜昌市外出农民工67.35万人，占农业户籍人口数的24.71%，；恩施自治州外出农民工81.29万人，占农业户籍人口数的23.6%。外出务工人员是全部从业人员中平均年龄接近中年期（21-49岁）、受教育水平较高（初中）的群体（表1）。这些数据反映了湖北青壮年劳动力打工的人口数量以接近农村户籍人口总量的60%。而这一新型农民主体的流失严重影响了农业产业化发展和新农村建设。

表1　单位：万人

（四）农村宅基地空心化。

湖北各地市农村广泛存在宅基地闲置的现象（除城市化的“园中村”“城郊村”外）。大多数农民工赚钱回家盖新房，废弃原宅基地而在村周围呈线状或环状无序扩张。既占用了优质耕地，又浪费了宅基地。同时，原宅基地空闲导致人口空心化。据调查数据统计：黄冈市1年以上无人居住的房宅2761宗，占总宗数的7.22%；拥有2处或两处以上宅基地的农户达6622户，占农户总数的22.32%。

（五）村庄的整体社会经济发展水平与村庄空心化程度呈正相关。

即外出务工人员数量越多，村庄空心化程度越高；人均收入水平越高，村庄空心化程度越高。在所调查的五个城市中外出务工人员比例依次是29.97%、26.33%、26.44%、24.71%，、23.6%。劳务经济总收入以黄冈市最高为2731633元，襄阳市次之为1812368元，村庄一户多宅现象普遍。据统计，黄冈市规划建设中心村748个，已建306个，占40.9%；户籍农户174.5万户，实际农户136.9万户，占78.5%。房屋共667.2万间，长期空置389.75万间，占58.4%；在外地自有房屋89.8万间，占两处以上住宅农户共35.1万户，人均宅基地0.063亩。农地总面积 617.58万亩，流转面积 133.68亩，占21.6%，人均耕地面积0.92亩，农民人均储蓄达1.5万元。黄石市现有房屋56万栋，其中长期闲置的有18.8万栋，占33.57%。全市有18.8万户农户占有两处以上住宅，占全市农户的49.97%。空心村现象相当严重。初步估计：通过农村废弃，闲置宅基地整治，将有30%—40%的增地潜力。

四、湖北省农村空心化问题的原因

调研组认为，在对湖北省五个城市的不同调查研究中发现，造成农村空心化问题的原因既有共性也有特殊性。共性原因主要是农村经济、涉农制度、政府管理服务、农民主体的影响。特殊性原因主要是农村各地的地理环境、人口数量和质量及政策倾斜的不同所造成。

（一）农村空心化经济原因。

1.农村农业产业化缓慢发展及产业集聚程度低是“空心村”现象产生的根本原因。

湖北一定区域范围的农村还是传统的小农生产方式，以手工劳动为主，生产效率低，同时，家庭联产承包责任制承包的土地规模小，难以形成规模效益。而表现现代农业产业的农、林、牧、副、渔及农副产品加工的产业链发展不足，严重制约了农业产业的发展，致使传统生产方式下的剩余劳动力“逃离”农村而造成农村空心化。

2.城乡居民收入差距拉大是“空心村”现象产生的直接原因。一是工业与农业产品价格“剪刀差”的不公平使农民劳动的成果没有得到适当的认同和尊重；二是农业手工劳动及守着几亩薄田过日子只能维持生存而谈不上发展；三是农民进城打工一年的收入抵上在家务农好几年的收入；四是先期农民工致富的榜样并通过呼朋带友的方式引导大量农民进城打工。另外，城镇化发展加快也拉动农民不断向城市集聚。由此，参照城市人的生活方式和生活质量，农民内心的冲动在城乡收入差距的引诱下而不计后果地涌入城市，使“空心村”愈是空心。

3.富裕的新型农民建新房的刚性需求是“空心村”现象产生的动力原因。新型农民赚钱盖新房，把原来的土坯房、砖瓦房改建为楼房，是对较高生活质量的追求，但受限于人文法律素养或执着于传统的关系而占用耕地扩张建房，造成村庄整体无序化，并形成原宅基地的空心化。

（二）农村空心化的制度原因。

湖北治理农村空心化的制度有很多，各级涉农部门都有相应的制度，但有些制度不完善。同时，统一的“空心村”治理制度欠缺。这些制度化的缺失影响到“空心村”的治理。第一，“美丽乡村”规划制度的缺失使得“空心村”的散乱无序整治难度加大。第二，土地流转制度的不完善导致农业产业化经营发展缓慢。第三，对农村道路、农田和水利建设的财政投入制度不足严重影响基础设施空心化的解决。第四，农村集体“三资”监管制度的失灵严重影响村民参与自治的积极性。第五，新型农民就近就业和返乡创业的激励制度不力制约人员空心化的解决。第六，惠农资金补贴的资金整合制度缺失制约了农业生产的发展。第七，对农公共服务的管理制度及社会保障制度的不足影响农民安心务农。

（三）农村空心化的农民思想根源。

第一，农民关于土地的法律意识淡薄。多数农民认为宅基地是祖先传承下来的，自己有权利处置，有的甚至在自留地盖房子，还有农民与村干部拉关系批优质田地建房。第二，小农意识浓厚。有的农民砍伐林木损公肥私，破坏集体财产，有的乱丢垃圾，污染环境，造成新村综合治理的难度。有的农民还不愿意流转土地。第三，封建迷信思想严重。有些农民讲“风水”，为了后人，大多丢弃老屋，加上攀比心理的影响，纷纷占地扩建，不同程度助推宅基地空心化。

（四）农村空心化的政府管理原因。

“空心村”综合整治包括许多涉农部门，有农业部门、林业部门、水利部门、财政部门等。而政府管理运行机制的不良是影响其治理的主要原因。主要表现为权责分工不明确，部门间相互协作不够。如湖北惠农资金补贴总量大，有粮食补贴、种子补贴、生猪补贴等，涉及农、林、牧、水利、财政等部门，而有的农民拿补贴款打麻将甚至消费了。相当于惠农资金没有用在“刀刃”上。惠农资金如何整合利用，由谁牵头，涉农部门如何分工及相互配合，政府部门较好的管理服务流程。另外，对农村土地流转的管理，政府如果没有搭建统一的土地流转服务平台，就会造成土地流转不畅，影响农业产业化经营。再者，一些涉农主体的经营资质及证件办理若没有一站式服务大厅便民，就会影响政府管理服务的水平和能力。

五、湖北省“空心村”治理的建议

按照生产发展“生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设特色鲜明、布局合理、设施配套、环境优美的生态型社会主义新农村，需要多方面的主体参与建设，要改善湖北省农村“空心村”这一严重现象，就是要合理开发利用土地，留住农村人口，建设社会主义新农村。

（一）“空心村”治理的根本：加快农业产业化发展。

1.不断培育和发展多种农业产业化经营模式。公司+基地+农户模式：如黄石市劲牌酒业有限公司是黄石市龙头公司，劲酒所需要的黄姜在大冶、阳新设置生产基地并与种植农户签订合同。形成产业链，做到产销一体，有利于增加农民收入。种养植大户：如种粮大户，一般流转的土地百亩以上，有的甚至千亩以上。通过机械化耕作和生态种植，不仅效率高，而且效益好。家庭农场：如种养结合循环经济的家庭农场，通过流转一定规模的山地种树种花等，同时养鸡、鱼、猪、鸭等，利用沼气池将动物粪便用于种植，循环利用，生态环保。还有专业合作社模式等。湖北可在平原地带如襄阳加快发展公司+基地+农户模式和种养植大户；在丘陵地带如黄冈大力发展家庭农场和专业合作社。多种因地制宜的农业产业化经营模式，一方面促进农村土地流转，既可以节约利用土地，又可以避免土地抛荒；另一方面，吸附农民就近就业，既符合中国特色的城镇化发展，又缓解了农民工融入城市的压力，更有利于社会稳定。

2.依托土地流转的规范化促进现代农业产业化发展。湖北应在各地市建立农村土地流转交易中心。通过这一平台集中交易，体现公开、公平和公正，一方面政府知道流转土地的经营主体的产业化经营用途，有利于政府对农村产业化发展方向的把握；另一方面，避免土地流转时间短损害经营主体利益，也避免人情关系或口头合同导致农民利益受损。

3.建立农业科技成果评估体系。农业科技成果转化过程中，科研机构和企业双方都需要确定农业科技成果的价值大小，这就是农业科技成果评估的问题。由于农业科技成果交易双方对市场前景，合作条件未来产生效果等理解不一样往往造成价格与价值相偏离。因此，建立一套规范的农业科技成果评估体系，有利于保证双方的合理利益促进成果顺利转化。

（二）“空心村”治理的保障：制度控制。

湖北根据自身实际情况，在治理农村空心化问题上，建立和完善地方性法规和政府规章，对于违反农业产业化、新农村建设及农村城市化的行为坚决制止和打击。

第一，依据土地管理法实行宅基地统一管理制度。实行宅基地统一管理制度即新宅基地由村集体统一规划、统一安排，旧宅基地由村集体统一收回、统一规划、统一改造、统一安排供地。切实执行一户一宅制度，严格按照土地部门的规定清退多占的宅基地，特别是闲置不用的、旧宅基地将其作为村集体的宅基地储备。

第二，依据土地法健全统一的土地流转制度。内容包括：农村土地流转规模制度、土地流转价格制度、土地流转招投标制度、土地流转交易制度、土地产权制度。

第三，依据村民自治法，建立统一的农村集体“三资”（资产、资源、资金）监管制度。内容包括：资产资源登记制度、台帐制度；资金财务管理制度、财务审计制度、公示公开制度、村务监督制度等。

第四，依据社会保障法，建立统一的农民养老保险制度、医疗保险制度、失业救济制度、社会优抚安置制度。在城乡一体化进程中逐步缩小城乡居民社会保障的差距。第五。依据农业法，建立统一的农业产业化制度。如家庭农场制度、专业合作社制度等。

（三）“空心村”治理的关键：政府管理服务的人本化。

第一，加大基层乡镇干部与农民的交往，提高农民保护土地、节约用地和集约用地的思想认识。“乡镇政府应通过一些制度安排充分调动农民或其他社会主体参与积极性，以尽可能降低政府供给成本。在“空心村”治理工作中，充分发挥村民自治优势，使各村实施方案更符合村情民意，更具有可操作性，广大群众更能容易理解和接受。”［2］（p125）加大宅基地宣传力度，不断更新农民观念。建造和谐的生活环境乡村要组织力量，通过多种媒体多种渠道加大对《土地法》等法律法规和政策的宣传力度。提高农村干部群众的法律观念和节约土地资源的思想意识，正确引导农民在原有宅基地上建设多层新住宅，做到农村宅基地的布局科学合理，克服急功近利的思想和做法。长远的资源利用看，必须及早摒弃目前在“空心村”整治中腾地工程性整治的做法，因为空心村整治的成效关系到各地经济发展和城镇化建设，必须从长计议。

第二，各地市政府编制乡村规划并以乡村综合整治为管理服务的重点。一方面，各地市依据省级城镇化发展规划，编制好适合自己特点的城市化规划，并把“美丽乡村”规划纳入各地市城市化规划中。另一方面，将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度列入新农村建设重要组成部分和实施内容。特别是要依据农村宅基地管理规章制度和政策法规，在解决多占超占强占宅基地问题上要加强与村民互动，以理服人、以情动人、让村民真正体会到政府的认同和关怀。以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为原则，以普遍性和特殊性管理服务相结合为方法，人性化管理农村建房、宅基地整治工作。

第三，各地市政府依据本地实际加大对农村基础设施的改造并提高对农村公共产品的服务能力。一方面，在农民在享受各种惠农政策和惠农补贴基础上，各地市政府要加大对农村基础设施改造投入的力度，特别是加强道路、水库、农田整治的投入。另一方面，结合美丽乡村规划，依托文化站、休闲广场、体育场、卫生室、学习室、敬老院等公共服务载体，强化地方财政对这些公共产品投入的扩大，不仅体现城乡居民在公共产品和公共服务的水平差距缩小，而且体现了农村村民生活水平和生活质量的提高。

（四）“空心村”治理的合力：社会协同参与。

“空心村”治理，无论是新农村建设本身还是把新农村建设纳入城市化规划都是一些系统复杂的工程，不能仅仅看成是政府责任，而是所有参与主体的共同责任。它需要社会合力。

第一，“空心村”治理的内在动力是新型农民主体。“在空心村治理研究中，充斥学术期刊和报纸网络的都是专家、官员的话语，听不到农村的主人——农民的声音，也鲜看到反映农民自主治理空心村的文章。而农民对空心村的治理意愿、自主实践等是空心村研究中最具生命力的呐喊，需要有人把它们呈现出来。在空心村治理中农民话语权的丧失也往往会导致对农民权益的侵犯。”［3］（p55）通过政策倾斜引导农民返乡创业或融入现代农业产业化组织就近就业，可解决人口“空心化”问题。第二，“空心村”治理的外在拉力是各类型法人组织。一是投入农业产业化经营的公司可解决产业“空心化”问题；二是农村信贷担保公司的参与可解决家庭农场、种粮大户的对农资金投入问题；三是房屋开发公司的参与可解决农村宅基地“空心化”问题；四是文化公司的参与可解决农村文化“空心化”问题。第三，“空心村”治理的助力是公益性社会组织和互助组织。如农村“贤达理事会”对于村级事务的协商沟通和调处发挥重要作用，是农村综合整治的重要助力。如“爱心家园”公益组织的关爱和帮扶是农村相邻和谐及农村稳定的重要力量。

六、结语

本文以城镇化进程中“空心村”治理研究相关文献为基础，通过选取湖北省五市农村、农户的统计数据、问卷调查数据、访谈数据，从综合整治的视域分析了湖北农村在农业产业化、基础设施建设、农业人口、宅基地等的空心化问题，并剖析了其成因，提出了新时期治理农村空心化问题的建议。值得关注的是：调查中发现，即使是两个相邻的自然村，尽管其管理制度、产业类型相同或相近，但两者的空心化程度也可能不同。同时，湖北各地市农村地理环境不同，共性化的治理对策不一定都有效。因此，因地制宜、综合整治对于湖北农村空心化治理具有一定的启示价值。

［1］薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏省为例［J］.城市规划，2001，（06）.

［2］李梅华.乡镇政府在“空心村”治理中的角色定位［J］.农村经济，2009，（09）.

［3］姜绍静，罗泮.空心村问题研究进展与成果综述［J］.中国人口·资源与环境，2014，（06）.

责任编辑 周 刚

F127

A

1003-8477（2016）07-0067-06

李定国（1964—），男，湖北师范大学马克思主义学院教授。

湖北省教育厅2014年度哲学社会科学研究重大项目“湖北城镇化进程中‘空心村’问题研究”（14ZD028）的阶段性成果。