次级区域对我国目前总体经济区域划分缺陷的弥补分析

2016-09-03谢婷

天水师范学院学报 2016年1期

关键词：试验区新区区域

谢　婷

（兰州大学经济学院，甘肃兰州730001）

次级区域对我国目前总体经济区域划分缺陷的弥补分析

谢婷

（兰州大学经济学院，甘肃兰州730001）

改革开放以来，我国总体经济区域划分经历了由三大经济带到四大板块划分的过程，四大板块的划分统筹区域经济发展，综合解决各种区域问题。但由于我国各地区发展水平和发展条件存在巨大差异，四大板块的划分在区域经济发展方面存在着一定的缺陷。我国的总体区域划分不仅应该有一级经济区划，还应该有层次分明的次级区域。近年来国家级新区、综合配套改革试验区等次级区域的划分，正好在一定程度上弥补了四大板块划分的缺陷。这种划分有利于政府统筹规划，实施真正意义上的区域经济倾斜政策，消除区域内以及区域间的壁垒，避免区域内外产业结构的同质化，从而实现国内经济一体化。

区域经济；三大经济带；四大板块；次级区域；总体区域划分

改革开放以来，为实现我国经济快速增长，邓小平提出先富帮带后富的理念，后来发展为“两个大局”①“两个大局”是指沿海地区要加快对外开放，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题，内地要顾全这个大局，等沿海地区发展到一定的程度时，要反过来拿出更多的力量来帮助内地，沿海地区要服从这个大局。的完整构想。1986年的“七五”计划提出了东中西三大经济带的划分，［1］强调了不同区域经济发展的梯度推移，加快了东部地区的发展，并通过扩散效应和示范效应，带动中西部地区经济的开发和发展，有效地促进了内地经济的繁荣。然而三大经济带的划分格局对区域协调发展的重视程度不够，导致东部和中西部地区的发展差距加大，并导致了区域经济的封锁和产业结构的趋同问题。在东部与中西部地区间的发展差距快速扩大的背景下，“第二个大局”在21世纪90年代末期开始转化为现实决策，并直接促成了西部大开发战略的制定和实施。为统筹区域发展，形成一套有机结合的区域发展战略，在实施西部大开发战略的同时，国家又先后实行振兴东北老工业基地、促进中部崛起、率先发展东部等重要战略举措，形成中国区域经济发展的四轮驱动格局。在这一战略的指导下，我国总体区域经济的划分也从东中西三大经济带的划分过渡到东部、中部、西部和东北的四大区域经济划分的时代。笔者认为，我国的总体区域划分不仅应该有一级经济区划，还应该有层次分明的次级区域。［2］而近年来国家级新区、综合配套改革试验区等次级区域的划分，正好在一定程度上弥补了四大板块划分的缺陷。这种划分有利于政府统筹规划，实施真正意义上的区域经济倾斜政策，消除区域内以及区域间的壁垒，避免区域内外产业结构的同质化，从而实现国内经济一体化。

一、次级区域的概念界定及其分类

（一）次级区域的概念界定

从现有的文献来看，以次级区域为主题或关键词的相关研究甚少。次级区域没有明确的概念，它们不是天然给定或是固定不变的，是一个相对于既往区域经济之“区域”更小的概念。因此，目前还没有太多的学者关注次级区域的研究，只是在涉及到次级区域的概念时会有一个模糊介绍，如张明清［3］认为：从地理上看次级区域是介于发达地区与欠发达地区之间的“过渡地带”，从经济上看，它是经济发展中发达地区与欠发达地区之间“回波效应”与“扩散效应”传播的必经之地；李锦章等［4］从区域经济中心的角度认为：次级区域是在GDP和综合竞争力等方面超过区域内其他区域的较大城市或城市群；蔡志兵、张可云［5］在介绍决策政府的作用对象时涉及到次级区域，他们认为：次级区域是指区域政策的作用区域必须是比决策部门代表行政级别低的区域。需要注意的是，以上提到的次级区域均是基于文章的需求而做的界定。

图1国家级新区分布情况

本文所指次级区域有别于上面的界定，是相对于总体经济区域划分而言，是一个省域内区域的概念，是根据其功能定位而做的一个概念界定：次级区域是中央政府为协调地区间的发展而设立的特定区域，国务院统一规划和审批其定位及发展目标等，并直接批复其相关的特殊优惠政策，如国家级新区、综合配套改革试验区、自由贸易试验区等。这一概念是在国家级新区等定义的基础上总结而成的。因此，本文中的次级区域不包括长江经济区、珠江三角经济区等九大经济区。

（二）次级区域的分类

我国的总体区域划分不仅应该有一级经济区划，还应该有层次分明的次级区域。［6］这种划分有利于政府统筹规划，实施真正意义上的区域经济倾斜政策，消除区域内以及区域间的壁垒，避免区域内外产业结构的同质化，从而实现国内经济一体化。按照各次级区域所承担的功能的不同，其主要包含有国家级新区、综合配套改革试验区、主体功能区等。本文以以下四种次级区域为例进行分析。

1.主体功能区

2000年以来，不同的经济区域在发展中出现了各种矛盾与问题，有些地区资源消耗和人口集聚过多，资源环境承载能力的限制对其发展形成约束。因此，“十一五”规划中首先提出主体功能区的划分。构建以主体功能区为基础的区域开发格局，是“十一五”规划的一个重大创新，“十二五”规划将主体功能区正式上升为国家战略。我国的国土空间依照开发方式可划分为以下四类主体功能区：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域及禁止开发区域，其划分依据是不同区域现有源的环境承载力、开发密度及未来发展潜力。［7］

2.国家级新区

截至目前，国务院批复的国家级新区共有16个。为了扩大开放，有效提升上海及长三角地区对外开放水平和国际竞争力，1992年批复了上海浦东新区；随着东南沿海的经济特区和上海浦东新区的快速发展，为缓解我国经济发展“北缓南快”的态势，1994年批复设立天津滨海新区；为推进新十年西部大开发，使中国大开发大开放由东部沿海地区向西部地区的战略大转移，2010年批复设立西部地区的第一个国家级新区——重庆两江新区；为了落实国家海洋发展战略的决策，2011年批复设立浙江舟山群岛新区；为贯彻落实《西部大开发“十二五”规划》，在内陆欠发达地区形成一个统筹区域发展的试验区和实施向西开放战略的重要平台，综合考虑国家均衡发展布局的需要，2012年8月批复设立兰州新区；为加强与港澳台以及东南亚地区、东盟的衔接，将内延型资源和外向型资源对接，2012年9月批复设立广东南沙新区；为实现国家级新区全国各大地区的覆盖，又先后批复设立八个国家级新区。如图1所示，16个国家级新区密集设立，打造了多个新的经济增长极，促进区域协调发展和稳定增长。

3.综合配套改革试验区

截至目前，国务院批准设立的国家综合配套改革试验区共有6类12个，如图2所示，其分布主要在我国东南沿海及中部地区。我国改革进入攻坚阶段后，面对经济结构调整所带来的区域差距、贫富差距、城乡二元经济结构以及经济发展的中的资源、环境等约束和经济发展方式的转型等问题，区域协调发展问题开始被重视。为探索社会主义市场经济之路，中央在2005年6月正式批准上海浦东新区和天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，以期通过这两个区域为全国改革起推动示范作用，进一步完善社会主义市场经济体制；为统筹城乡发展，谋求西部更大的开发空间、增强西部改革开发的力度，2007年6月在重庆和成都设立试验区；为加快“两型”社会建设，破解我国资源环境与社会发展的矛盾，2007年12月在武汉城市圈和长株潭城市群设立试验区；为进一步扩大沿海开放，2009年5月在深圳市设立试验区；为探索新型工业化道路，拉动整个东北老工业基地的振兴，2010年4月在沈阳经济区设立试验区；为探索资源性经济转型，加快产业结构的优化升级和经济结构的战略调整以及科技进步和创新的步伐，2010年12月在山西省设立试验区；为建立新型贸易方式、推动产业转型升级、开拓国际市场、应对国际贸易摩擦和壁垒等，2011年3月在义乌市设立综合改革试点；为加快农业现代化建设，推动传统农业发展方式的转变、提高农业综合生产能力和农产品质量以及农民收入，2013年6月在黑龙江省两大平原设立试验区。

4.自由贸易试验区

截至目前，国务院批复的自由贸易试验区共有4个。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（FTZ）在上海正式挂牌成立，2015年4月21日，中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区正式挂牌成立。图3为四个自由贸易试验区的分布情况。

图2国家综合配套改革试验区分布情况

图3我国自由贸易试验区分布情况

上海自贸区立足于长江经济带，主要定位于金融业发展；天津作为比邻首都的直辖市，设立天津自由贸易区，力图对整个北方经济发挥辐射作用，并配合“京津冀”一体化战略，侧重制造业的发展及对外开放；广东虽然偏离政治中心，但是作为改革开放的前沿阵地和制度创新的先驱，其立足于珠江三角洲，力图促进广东服务业的发展和开放；福建由于对台独特的区位优势，是“一带一路”的核心区，如果自贸区能发挥好“后发优势”，就能取得创新和发展。至此，中国已经形成了上海、广东、天津、福建四大自由贸易区的整体格局。并且在整体规划上，四大自由贸易区覆盖了中国的三大经济区域，①指长江经济带、珠三角经济区、及目前正逐步形成的京津翼一体区。形成两个直辖市（上海、天津）和两个特区省份（广东、福建）的布局。［8］

二、中国目前总体经济区域划分的现状及其缺陷

（一）中国目前总体经济区域划分的现状

区域经济划分指的是根据国家社会经济的发展任务或者社会劳动地域分工特点及区域经济发展特征而对经济空间进行的战略性划分，是人们主观地对客观存在的经济区的划分。［9］适当的区域经济划分，有利于政府从宏观角度进行统筹规划，根据各地区自身优势进行生产力布局，并制定相应的调控政策；还有利于客观分析各地区区域经济存在的问题，及时作出调整以适应各地区的发展条件和区域经济运行的特点。

“十一五”规划将我国总体经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大板块。［10］以四大板块为第一层级的四个层级的划分，依据的是三大自然区②三大自然区包括东部季风气候区、西北干旱和半干旱区、青藏高原高寒区。与地势的三大阶梯以及东北地区的自然地理单元完整、经济联系紧密以及多民族融合度深的状况，考虑到国情和历史的延续性，在东、中、西三大经济带划分的基础上进行创新和突破，以有利于国家区域经济政策的制定以及宏观经济的调控为出发点而进行的划分。四大板块属于高层次的经济类型区，是我国制定区域经济政策和确定整个国民经济战略部署的重要依据。四大板块的划分改变了以往区域经济划分“大而统”、“一刀切”的全国大分工模式，建立了多层级的体系和框架。四大板块是我国从战略层级上的划分，统筹区域发展来综合解决各种区域问题，通盘考虑了东部部分城市的“膨胀病”、东北的“萧条病”、西部的“落后病”以及中部地区发展相对缓慢的问题，将区域协调发展摆在更加重要的位置。

（二）中国目前总体经济区域划分的缺陷

我国总体经济区域划分虽然综合解决了各种区域问题，通盘考虑了东中西部的城市问题，将区域协调发展摆在更加重要的位置，但其由于划分的笼统性，仍然存在以下问题。

1.区域政策缺乏针对性

四大板块的划分，虽然从地域上实现了全面覆盖，但由于具体的政策需要不断细化才能具有更强的针对性，所以导致区域发展政策的落实情况不如预期。目前我国还没有统一的划分标准，无法形成真正意义上的区域经济划分体系。虽然从理论上讲，四级区域划分体系对于区域经济的发展十分重要，但是我国目前区域经济的划分只是落实到了在第一、二层级上，仅仅是从宏观层面上进行了划分。在实际划分中没有涉及到标准区域以及县级行政区域的划分，因此国家在制定政策时只是以几个省区为单位，而各省区的经济特征、自然禀赋、资源条件等都存在很大的差异，以若干省区为单位制定区域经济发展政策，针对性较差。

2.区域发展差距过大问题突出

我国区域经济的划分依照同质性原则，将西部欠发达地区的资源优势和东部发达地区的资金技术优势的联系割断，使得东西部地区具有竞争性而不是扩散性，东部地区对西部地区的涓滴效应和扩散效应被阻碍。因此，这种划分在实现部分地区经济飞速发展的同时，也使地区间差距日益扩大。虽然目前我国地区间发展速度差距已经出现缩小的趋势，但是地区间发展的绝对差距仍呈扩大趋势，东部地区仍然是我国经济的重心所在。东部地区与广大中西部地区发展的差距不仅表现在人均GDP，还有基本公共服务水平、市场化程度、消费水平等的差距。

3.区域体制缺乏创新性

我国的改革进入攻坚阶段后，社会矛盾和经济结构调整所带来的区域差距、贫富差距、城乡二元经济结构等问题日益突出，并且面临着经济发展中资源、环境等的约束和经济发展方式转变的问题。因此，我国经济体制的改革目标是突破高度集中的计划经济体制，建立充满活力的社会主义市场经济体制。因为两种体制的所有制基础不同，这种转变难度是相当大的。为使改革取得突破性进展，我国需采取渐进式改革方式，妥善调节改革成本和收益的关系。［11］目前中国正处在经济改革的关键时期，需要新的改革动力和思路，同时也需要新的改革平台和摇篮。而我国总体区域经济的划分是同质性划分，无力促使改革的进行。

4.区域发展缺乏自主性

中国目前处于全球贸易竞争、中国自身改革的需求以及人民币国际化这三重压力下。［12］我国迫切需要一个助推器来推动中国经济的复苏，打造中国经济增长的“升级版”。近年来美欧日三大经济体先后发起TPP①TPP是跨太平洋伙伴关系协议（The Trans-Pacific Partnership）的缩写，由亚太经济合作会议成员国中的新西兰、新加坡、智力和文莱四国发起，2008年9月，美国加入TPP谈判。、TTIP②TTIP是跨大西洋贸易与投资伙伴协议（Trans-Atlantic Trade and Investm ent Partnership）的缩写，2013年6月由美欧正式宣布启动。、PSA③PSA是诸边服务协议的缩写。等新一轮多边谈判，力图形成一个能够取代目前WTO规则的新一代高规格的全球贸易和服务规则。中国被迫参与应战，但由于中国经济整体依旧落后且地区间生产力差距较大，整个国家参与进去有一定的现实难度。并且，作为全球第二大的资源消费国和未来最大的消费国，中国在目前的全球货币竞争中仍处于极其被动的地位。另外，在国内，2013年以来我国外贸出口大幅度回落，内需增长迟缓，产能过剩的矛盾突出，结构转型任重而道远。

三、次级区域对中国目前总体经济区域划分缺陷的弥补

次级区域是我国区域经济划分的一项制度创新，对我国目前总体经济区域划分的缺陷在一定程度上进行了弥补，其提高了我国区域经济政策的精准性、缓解了区域差距过大的问题、优化了国土空间布局等，对总体区域经济划分的完整性有着不可或缺的作用。

（一）提高区域政策的精准性

由于意识到具体的政策需要不断细化才能更有针对性这一问题，为了提高政策的精准性，国家推出了一批国家级新区；推出了综合配套改革试验区；推出了四个自由贸易试验区等次级区域。这些次级区域的设定，可以让区域政策的制定和落实更加的明确。以主体功能区为例。进入21世纪以来，针对我国不同的区域在发展中出现的各种矛盾与问题，“十一五”规划中提出主体功能区的划分，构建以主体功能区为基础的区域开发格局，是“十一五”规划的一个重大创新。主体功能区的推进，可使我们的经济布局更趋集中均衡、城市区域发展更趋协调、资源利用更趋集约高效、环境污染防治更趋有效、生态系统更趋稳定、国土空间管理更趋精细科学。

（二）缓解区域差距的扩大趋势

缩小区域差距是我国经济社会发展战略的重点目标之一。过去，我国区域经济的主要支撑点珠三角、长三角、环渤海经济圈都在东部，而中西部地区缺乏充分的开发，区域空间布局极不平衡。随着经济的发展，出现了成渝、武汉城市圈、南沙新区等多个支撑点，空间结构趋于优化。以国家级新区为例。国家级新区的设立，力求打造多个新的增长极，促进区域协调发展和稳定增长。如兰州新区利用其独特的区位优势，辐射带动周围地区的发展，并立足于打造由关天经济区、成渝经济区和兰西银黄河上游经济带构成的，继珠三角、长三角和环渤海经济圈的中国第四增长极，形成能够均衡东西部的战略格局。

（三）增强区域体制的创新性

体制机制创新即制度创新，制度创新理论融合了制度经济学派和熊彼特创新理论，其概念及完整表述由美国经济学家诺斯（North）和戴维斯（Davis）给出，指能使创新者获得追加或者额外利益的、对现存制度的改革。［13］以综合配套改革试验区为例。它的提出是中国区域经济发展的制度创新，通过政策与制度的创新，可探索实现完善社会主义市场经济体制的重大战略任务以及适应区域经济一体化与经济全球化。综合配套改革试验区不仅仅具有经济特区、经济开发区、农村综合改革试验区的内涵，还涉及到社会经济改革的方方面面。当各试验区发展成熟后，便可在全国范围内复制。试验区的复制性是制度创新的可复制性，将原理和内容相结合，不同的地区进行不同的制度创新，在全国范围内探索出新时期区域发展的创新型、学习型的发展模式。

（四）提升区域发展的自主性

上海作为中国经济的领头羊，对中国经济具有较大的拉动作用，因此，上海自贸区具有得天独厚的先发优势。经过一年多的试验，上海自贸区在投资自由化、贸易便利化等积累了一些可复制的经验，而负面清单①负面清单是国际上重要的投资准入制度，其是政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务、清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。具体管理措施也从挂牌之初的190项缩减为139项。目前，随着粤闽津三大自贸区的挂牌，中国的自贸区建设由上海的一枝独秀变成四朵金花。自贸区设立的目的在于通过开放倒逼改革，其目标意义已远超经济层面。自贸区的设立触碰了改革开放三十多年来难啃的硬骨头，也进入了与国际通行规则接轨所绕不开的改革深水区，他们将成为中国对外开放的一个新窗口。与过去“筑巢引凤”的开放不同，现在我们的开放是乘风破浪，让自己走出去。负面清单是国际上重要的投资准入制度，其是政府以清单的方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务、清单之外的，各类市场主体皆可依法平等进入。

［1］六届全国人大四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年规划纲要［S］.1986.

［2］刘锋.关于“十一五”规划区域划分的思考［J］.调查研究报告，2005，（65）：7-8.

［3］张明清.试论次级区域经济的功能［J］.思想战线，1997：26-29.

［4］李锦章，初玉岗，周志斌.次中心城市与区域经济发展［J］.江汉论坛，2003：5-9.

［5］蔡之兵，张可云.中国区域发展战略的60年历程回顾（1953～2013）［J］.甘肃社会科学，2015，（2）：153-157.

［6］刘锋.关于“十一五”规划区域划分的思考［J］.调查研究报告，2005，（65）：7-8.

［7］全国主体功能区规划［S］.国办发2010（46）号.

［8］钟春平.中国四大自贸区的战略布局［N］.观点中国，2015-03-30.

［9］陈秀山，孙久文.中国区域经济问题研究［M］.北京：商务印书馆，2005：45-50.

［10］十届全国人大四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要［S］.2006.

［11］许经勇.从经济特区到综合配套改革试验区［J］.北方经济，2011，（23）：4-6.

［12］邵宇.自贸区对中国意味着什么［J］.企业观察家，2013，（10）：20-22.