新常态下城市转型发展的前景和政策建议——新常态下城市转型发展路径研究之三

郭占恒

新常态下城市转型发展的前景和政策建议
——新常态下城市转型发展路径研究之三

郭占恒

实现新常态下城市转型发展，必须要有充分的思想准备和理论准备，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、科学规划、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、地区协调、大中小城市和小城镇共同发展的新型城市化道路

新常态下城市转型发展将是一个长期的历史过程。这一过程可能至少需要30年的时间，大致与改革开放以来我们所经历的城市化时间相当。这是适应经济发展新常态、推动经济转型升级的30年，是化解压缩型城市化问题，提升城市化结构和质量的30年，是根本解决城乡地区差距、“重整山河”的30年，也是最能体现中国经济具有发展潜力、发展韧性和回旋余地的30年。如果我们这样做了，而且做得比较好，不急不躁，持之以恒，就能够实现全面建成小康社会的目标，就能跨过“中等收入陷阱”，就能如期建成现代化的国家，实现中华民族的伟大复兴。

实现新常态下城市转型发展，必须要有充分的思想准备和理论准备，这就是深入学习贯彻党的十八大以来中央关于走新型城市化道路的大政方针，深入学习贯彻习近平总书记关于新型城市化的系列重要讲话精神，尤其是深入学习贯彻2013年12月中央城镇化工作会议精神和2015年12月中央城市工作会议精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、科学规划、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、地区协调、大中小城市和小城镇共同发展的新型城市化道路。

全面实施邓小平同志提出的“沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局”的思想

28年前的1988年9月，邓小平同志在听取关于价格和工资改革方案的汇报时，明确提出了“两个大局”的思想。他指出:“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”邓小平同志这“两个大局”的思想，极富政治远见和战略前瞻。从实践看，第一个大局实现得比较好，沿海地区快速发展起来了，而第二个大局不尽如人意，内地与沿海的差距不仅没有缩小，反而有所扩大。由此看，现在已经到了反过来，实现第二个大局的时候了，即“要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展”。

必须清醒看到，由于内地面积大、人口多、基础差、思想保守、体制僵化，又多是老少边穷地区，其对外开放和改革发展的难度，要远远大于沿海地区。这也是自上世纪90年代末以来，中央提出并实施西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略难以速战速决的重要原因。

因此，全面实施邓小平提出的“沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局”的思想，必须统筹谋划，从长计议。一是着眼长远与立足当前相结合。着眼长远，就是实现第二个大局至少要有30年的思想准备，不能毕其功于一役；立足当前，就是从易到难，积小胜为大胜，如中央提出用6年时间解决7017万人口的脱贫问题，并纳入各级政府的考核指标，就是一个务实之举。二是政府引导与市场机制相结合。解决地区发展差距问题，必须两只手并用，外部输血与内部造血并举。但在内地造血功能没有健全以前，中央政府的政策扶持和直接投资至关重要。因此，下一个30年，中央应把铁路、公路、机场等交通设施，水电、核电、煤电等能源设施，科技、教育、医疗等社会设施，宽带、无线网络、电子商务等智能设施，重点向中西部欠发达地区倾斜，疏通好毛细血管，缩小沿海与内地的时空差距，为市场机制起决定性作用创造条件。三是沿海帮助与内地自立相结合。内地发展固然靠内地，但沿海的帮助也至关重要。前30年，正因为有内地劳动力、煤炭矿产资源、大宗农产品等的支持，沿海才发展起来。下一个30年，沿海的人才、技术、资金等高端资源向内地转移，帮助内地发展，无论作为一种历史还债，还是拓展自身发展空间，都是必须的。四是对外开放与自身改革相结合。内地要通过思想、观念、体制、机制等方面的全面改革，实行全面开放，吸引全国以至全球的优质资源。如重庆着力建设内陆开放高地，大力引进高质量的资金、项目、人才等，成为领跑全国的样本。

其实，即使是沿海地区，也有一个沿海和内地的问题。如浙江的金华、衢州、丽水相对是内地，杭州的建德、淳安相对是内地，温州的文成、泰顺等相对也是内地，也应按照邓小平提出的“两个大局”思想，更多地关心、支持、帮助这些地区的发展。如果这些地区都能发展起来，完全可以再造一个浙江。这方面，江苏大力推进苏中融合发展、特色发展，支持苏北地区跨越发展的经验和做法，就很值得浙江学习。

加快农村改革开放力度，打通农村承包地、宅基地、林地以及农村产权资本化和市场化的通道，实现城乡要素对流，赋予农民更多财产权利

农村之所以叫农村，是因为农民有自己的地，有自己的林，有自己的房，并依靠这些地、林、房来群居、生产和生活。如果这些地、林、房仅为少数人所有，就要“打土豪、分田地”，实行“耕者有其田”，进而解放农村生产力。如果这些地、林、房没有明确的所有者，就不能市场交易，就不能资本化，就会“守着金饭碗讨饭吃”，就需要进行变革。正可谓“有恒产者才能有恒心”。

毋庸讳言，过去由于经济基础、发展阶段、认识水平和政策偏差，中国农村的改革开放要远远滞后于城市，当城市几乎一切包括公共设施都商品化、资本化、市场化的时候，农村基本还是“三级所有、队为基础”的封闭模式，承包地、宅基地、林地等难以抵押，难以转让，难以资本化和市场化。

值得称道的是，党的十八大以来，中央加大了农村改革开放力度，在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”同时，浙江等地围绕农村产权和承包地、宅基地、林地等的确权、抵押、市场交易等，开展了一系列试点，取得了明显成效。下一步，应尽快推动中央具体政策的落地和试点经验的推广。

加快农村改革开放力度，关键是打通农村承包地、宅基地、林地以及农村产权资本化和市场化的通道，赋予农民更多财产权利。一是落实好人民银行新近出台的“两个办法”。2016年3月人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。这“两个办法”从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。二是建立健全农村承包土地流转交易市场。由于农村土地千差万别，必须按照级差地租原理，探索农地转包、出租、互换、拍卖、转让、入股等多种形式。这里的关键是遵循市场规律，尊重双方意愿，维护双方权益。如允许农村集体土地进入非农用地市场，鼓励农民以承包地入股、随地务工、盈利分红，实现“一地三吃”等。三是建立健全农村宅基地流转交易市场，尤其是加快盘活农村闲置房屋。几十年的农村人口外流，留下了一大批闲置房。这在农村不值钱，然而在逆城市化的今天，又成为城里人的“香馍馍”。加快农村闲置房屋的流转，实质是一次城乡要素流动的改革，是盘活农村闲置资源，推进美丽乡村建设和增强农村集体经济、增加农民财产收入的重要途径。最近，桐庐将分布在全县14个乡镇(街道)124个行政村的322个自然村可开发利用的1743处闲置房，向城里人公开招租，根据不同村庄闲置房屋的类型和不同条件，推出了出租、出让、合作、居农共建等多种闲置房的处置利用模式，一般为20年。这是一个很好的探索，值得推广。四是建立健全农村产权流转交易市场。农村的林权、水域滩涂养殖权以及水利工程产权、农副产品仓单、集体资产所有权、股权等农民手上能拿出的产权，都可以用于银行抵押贷款和市场交易。

当然，更为重要的是，要建立健全城乡统一开放的产权市场，实现城乡人口、资源等自由流通。现在农村产权市场还是封闭的，流转交易有诸多严格限制。城乡间有一道无形大坝，造成城里水位高，农村水位低。如果仅仅打开城门，欢迎农民进城，城里不仅容纳不下，还会造成越来越严重的城市病。不如拆除篱笆，拆除大坝，打开城门与开放乡村并举，取消各种政策限制，让农民自愿进城务工、买房、定居，让市民自愿下乡租地、造房、生活，经过30年左右的城乡人口和资源的相互流动，大体就可以实现城乡水位的基本均衡，达到如今欧美国家的城乡比较协调的状态。

图/金川

▲随着“大城市病”的日趋严重，随着中小城市、小城镇和农村基础设施的日趋完善，随着城市居民经济条件和生活理念的提升，逃离北、上、广、深、杭等一线城市，人口向郊区、向中小城市甚至向农村流动的逆城市化，也会成为一种趋势

解决“大城市病”，关键在增强三四五线城市产业和人口的集聚能力，因地制宜规划建设特色小镇

我不认同有专家提出的“人口向大城市集聚的趋势是不可逆转的”观点。人口向大城市集聚，是一种阶段性现象，是人们因大城市占有的资源多、创造的机会多而产生的一种理性选择。而随着“大城市病”的日趋严重，随着中小城市、小城镇和农村基础设施的日趋完善，随着城市居民经济条件和生活理念的提升，逃离北、上、广、深、杭等一线城市，人口向郊区、向中小城市甚至向农村流动的逆城市化，也会成为一种趋势。

可以说，中国未来城市化的活力和出路，不在几个一二线大城市，而在区域性、县域性、镇域性的三四五线城市是否具有生机和活力，是否能把当地的人口集聚、产业升级、社会治理、文化传承等带起来，使居住在中小城市的居民同样能享受到大城市的就业机会和社会保障。

解决“大城市病”,增强三四五线城市产业和人口的集聚能力，必须从两方面着手。一方面，下决心疏解一二线大城市的部分产业、企业、科技、教育、医疗、文化、金融等高端资源向三四五线城市转移，并通过“机器换人”“积分制”等办法，加快产业转型升级和城市功能提升，倒逼农民工返乡创业就业。另一方面，加快三四五线城市的基础设施建设，优化发展环境，增强城市功能，提高聚合能力。说实话，中小城市若有好的就业、教育、医疗等条件，谁愿意背井离乡去省城、去北京？这里，应学习借鉴北京市疏解非首都功能的经验和做法，即把一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能，以及部分行政性、事业性服务机构，向郊区和周边中小城市转移，带动中小城市协调发展。

由此看来，浙江在规划建设“杭州、宁波、温州、金-义”等四大都市区的过程中，应把重点放在组团城区，甚至放在临近市县（区）。如杭州可考虑疏解主城区的一些高端资源到周边的临安、建德、桐庐、绍兴、德清、海盐等地，以减轻主城区的压力。同时，浙江应大力规划建设好县城、特大镇、小城镇、特色小镇，使之成为功能健全的中小城市，成为吸纳当地和周边地区产业和人口的集聚中心，进而带动中小城市的房地产动销起来，为三四五线城市房地产“去库存”打开一条出路。

这里，特别强调一下特色小镇。特色小镇是集特色产业、特色文化、特色环境、特色设计、特色建筑、特色风情等为一体的空间形态，具有连接城市与农村、历史与现代、经济与社会、发展与环境、安居与乐业的鲜明特点，在欧美发达国家十分普遍。浙江借鉴这一模式，依托块状经济发达、中小城市星罗棋布、生态环境良好、文化特色鲜明等优势，做出加快特色小镇规划建设的战略决策，完全是顺势应时之举。这对浙江加快创业创新、推动经济转型升级、促进新型城市化建设、构建“生产、生活、生态”和“产业、文化、旅游”为一体的城镇空间，意义十分重大。中央在“十三五”规划《建议》中明确提出“加快培育中小城市和特色小城镇”，随后国家在“十三五”规划《纲要》中又明确提出“加快发展中小城市和特色镇”。此前，云南（2011年6月）、海南（2014年4月）等省也做出加快推进特色小镇建设的决策和部署。

可以说，加快规划建设特色小镇，完全符合中国国情和各地实际。如果各省市参照浙江等地的经验做法，按照“政府引导、企业主体、社会共建、市场运作”的思路，因地制宜规划建设100个左右的特色小镇，作为传统产业转型升级和新兴产业培植的空间载体，每个特色小镇大致投资50亿元、吸纳1万人创业就业，全国即可规划建设3000个左右的特色小镇，进而带动十几万亿的有效投资，吸纳3000余万人的创业就业，并使一大批从拥堵的一二线城市返乡的农民工有落脚之地。这样，就可以大大推进中国的经济转型升级和新型城市化进程。

暂缓撤县设市，调整相关政策，让“郡县治天下安”的治国大制传承下去

郡县制起源于春秋后期，秦代是最早实行“郡县制”的朝代，形成中央、郡、县三级管理体制，郡守和县令科考选拔，最后由皇帝任免。司马迁《史记》写道：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”2200多年来，虽经世代变迁，区划演变，但郡县制基本延续下来，固有“郡县治天下安”之说。

新中国成立以来，按宪法规定行政区域划分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇），后来又形成地级市一层，加上中央一层，为五层行政体制，但主体仍旧是省县即郡县。初步研究，改革开放初期的1980年，全国尚有1998个县，后来随着以“撤县设市设区”为主的区划调整，县的数量逐渐减少，2002年减少到1649个，2012年减少到1636个。2014年以来“撤县设市设区”进一步加快，全国有200多个县提出“撤县设市设区”的申请。根据民政部“全国行政区划信息查询平台”公布的信息，2014年国务院批复了28例撤县设区的申请；2015年截至8月1日，国务院又批复了17例。如果照此下去，不要太长的时间，中国的县将永久消失。

提出“撤县设市设区”的理由，无非是为了加快推进城市化，增强其规划、编制、财政等权限，提高知名度，便于招商引资、加快发展等。把县的设置与加快城市化和加快发展对立起来，这无论在理论上还是实践上都不成立，也没有任何根据。在美、日等先行城市化国家，根本不存在通过调整行政区来推动城市化发展的问题。据悉，美国有573个城市、3042个县，美国的县远远多于中国，也没有轻易改变。当然，美国的县大小差别很大，人口最多加州洛杉矶县有近一千万人口，人口最小的德州Loving县只有67个人。日本的行政区划由一都、一道、二府、43县构成，县相当于中国的省，一般县大市小，保持长期稳定。欧洲有些国家如丹麦等国，也实行类似中国的郡县行政区划。

可见，中国加快推进城市化，不应在“撤县设市设区”上做文章，而应着眼于改革，着眼于政策调整。如加强省域统筹规划，统一编制市县空间规划；实行省、市、县合理的财政体制和行政编制，按管理人口多少确定财政额度和行政编制；增强县域中心城市的集聚和辐射能力，使县域成为统筹城乡一体化发展、推进城市化的主力；赋予“郡县治天下安”新的时代内涵，让“郡县治天下安”的治国大制永世传承下去。

加强城乡地名文化的管理和保护，让中华优秀传统地名文化永续传承

在大规模“撤县设市设区”、乡镇合并，以及城市高楼大厦建设过程中，许多地方为吸引眼球，贪大求洋求怪，一味追求商业价值，用一些稀奇古怪的新地名，取代具有数百年乃至上千年文化积淀的老地名，造成地名文化的混乱，造成游子找不到回家的记忆，造成中华文明的破碎和断层。如上世纪80年代初安徽为打响黄山品牌，发展旅游业，改徽州为黄山，结果隔断了近千年的徽州文化，使安徽无出处，使汤显祖的“一生痴绝处,无梦到徽州”成为绝唱。再如2010年北京市区划调整时，把拥有半个多世纪的崇文区、宣武区撤掉，分别并入东城西、西城区，结果老百姓意见很大，认为丢掉了北京古城的文化，讽刺为“不崇文尚武，只认东西”。

浙江也有类似问题。据杭州市地名委员会办公室的统计资料，从1984年到2005年，杭州仅上城区就消失里弄360余条，其中大部分消失在20世纪90年代的旧城改造中。翻看这些消失名单，大多为清朝、民国时期留存下来的老地名，甚至有些宋朝时就已存在了。与此同时，却涌现出许多诸如罗马公寓、苏伊士小镇等洋地名。当前，浙江正在规划建设的“特色小镇”，也应注意与原有历史小镇相衔接，否则极易冲淡千百年传承下来的历史文化古镇，如嘉善的“巧克力甜蜜小镇”如何与所在地的“大云镇”衔接，就是一个值得研究的问题，不能取了新地名，遗弃老地名。

地名文化是人类社会重要非物质文化，承载着一个地方的历史地理与文脉。党和国家领导人高度重视地名文化工作，最近习近平总书记强调：“要规范地名管理，传承、保护和弘扬优秀传统地名文化”；李克强总理明确要求：“要切实搞好第二次全国地名普查工作，进一步加强地名管理”。2014年1月，国务院下发了《关于开展第二次全国地名普查的通知》。针对党和国家的新要求，针对地名文化乱象丛生的问题，加强地名文化保护管理的科学化、规范化与法制化日趋紧迫，刻不容缓。

加强城乡地名文化保护和管理要着力抓好三件事。一是将地名文化纳入科学规划体系。尽快将《地名规划》纳入各地规划体系，加强地名文化的科学研究与地名规划的编制与实施工作。二是明确职能部门和变更程序。强化各级民政部门对地名文化保护管理的职责，制定一整套严格的地名审批程序，规范地名的命名、审批及变更，强化查处与纠错力度，推进地名文化保护管理及地名变更的规范化。三是强化地名文化的法制化。在进一步完善《浙江省地名管理办法》的基础上，加强浙江省地名文化管理的立法工作，尽快将地名文化保护与建设纳入法制化轨道，切实做到地名管理有法可依、有法必依、违法必究。

一张蓝图画到底，不能一任领导一张图、一个领导一个地标性建筑

加强领导，说干就干，集中力量办大事，是我们的优越性。当然，这要建立在科学领导、按规律办事的基础上，否则搞拍脑袋决策，就会造成难以恢复的巨大损失。

改革开放以来，各级政府在加快推进工业化、城市化进程中，十分重视城市的引领和带动作用，把城市建设作为加大投资、招商引资、带动经济增长的重要引擎，甚至作为经营城市、增加财政收入的重要渠道。同时也应看到，由于思想认识、规划水平、体制机制、政绩考核等多方面原因，一些领导无视城市发展规律，总想在自己的任期内有自己的蓝图、自己的战略、自己的工程、自己的标志性建筑，导致一任领导一张图，想修路就修路，想改道就改道，造成许多古城、古建筑、古街巷、古村落的消失，造成许多新建道路、建筑的短命，造成许多城市功能残缺、品味不高。因此，新常态下推进城市转型发展，要求各级政府和领导必须坚持遵守“四个规”。

遵守规律。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。2015年中央城市工作会议在六条具体要求中，第一条就要求要尊重城市发展规律，强调必须认识、尊重、顺应城市发展规律。城市发展规律，可分为城市经济发展规律、城市社会发展规律、城市人文发展规律、城市空间分布规律、城市生态资源平衡规律等，把握好城市的内外部联系，城市变化的内在动力，以及城市效率或者说城市竞争力形成的基本动因，“三思而后行”。

遵守规章。要把城市发展纳入依法治国的轨道，建立完善城市规划、建设、管理的法律、条例和规章，依法规划、建设和治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。

遵守规划。规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的整体设计和行动方案。要提高规划的科学性、法规性和硬约束性，尤其是要打破部门利益掣肘，落实好习近平总书记多次强调的“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。

遵守规矩。城市建设、招商引资牵扯的每个规划、每条道路、每块地、每个项目等，背后都有巨大的经济利益。过去一些领导热衷于批条子、打招呼甚至直接干预，结果因此而倒下。因此，各级领导一定要严格遵守党纪、国法、规章，凡涉及城市的规划、建设、管理、招商等利益问题，都必须按照公正、公开、公平的原则，广泛听取专家和社会公众的意见，严格按程序办。

作者为原浙江省委政策研究室副主任、研究员