建立健全公共信用修复机制

杭州、南京、宁波、无锡四城市信息中心联合课题组

建立健全公共信用修复机制

杭州、南京、宁波、无锡四城市信息中心联合课题组

国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会信用体系建设的指导意见》明确提出，要“建立健全信用修复机制”。落实上述工作，首先要厘清政府部门能够主导哪些信用修复。所以，我们提出了公共信用修复的概念。

公共信用修复的内涵

公共信用修复是指在行政管理和公共服务领域，信用主体针对已被认定的失信行为，按照有关部门制定的规则、制度和流程，采取承诺、改正、补偿等措施，维护和改善自身信用状况的过程。它将传统的单向式和封闭性管理模式转变为开放式管理和公众广泛参与的公共治理模式，是降低社会治理成本的一种有效手段。广义的信用修复包括了信用信息修复和信用行为修复两个方面，鉴于信用信息修复已相对成熟，本研究主要就信用行为修复展开系统研究。

公共信用修复主要涉及到明确的参与主体、健全的制度体系、畅通的实施渠道、完善的监管体系四个要素层面。参与主体，包括信用主体、监管主体和实施主体，其中信用主体是信用关系的当事人，是信用关系的承载者和信用活动的主体，具有修复权；监管主体是对信用修复工作进行管理和监督政府部门。制度体系，应包含国家层面的立法和地方层面的法律法规两相配套的体系。实施渠道，应确保信用主体能对负面信用信息进行及时补救，畅通失信行为信息征集渠道，公开信用修复评估标准和修复流程，落实信用修复承诺机制。监管体系，要建立信用修复守信承诺制度、修复行为认定机制和信用修复过程中的失信行为惩戒机制等一系列制度规范；要建立监管机构，并配置专职人员，如有必要还可设置内部监察部门，负责廉政效能检查；要构建形式多元、规范有序的异议上报处置渠道，保障失信主体对自身信用修复的知情权，设立信用修复社会监督机制。

公共信用修复的认定

从定性角度看，失信行为是否可修复，应当取决于信用主体的主观修复意愿、行为本身的社会危害程度、行为发生的客观原因和对失信行为的认知程度四个方面。

信用主体的主观修复意愿。除法律法规规定已失效的失信行为记录以外，失信行为是否可被修复，由信用主体的主观修复意愿所决定，其他任何机构或个人都无权对该失信行为进行修复。所以，失信行为是否可修复的前提是信用主体的自主申请。

失信行为本身的危害程度。判别失信行为是否可被修复，应当从其对社会危害程度和影响范围等因素考虑，可将失信行为划为较轻、一般、较重和严重失信四个等级。其中，违反法律法规的失信行为按照其严重程度从低到高分别划分为一般失信、较重失信和严重失信三个等级；将社会上一些不文明、不诚信但尚未构成违法违规的行为列为较轻失信等级。列入较轻或一般两个等级的失信行为，可以被修复。

失信行为发生的客观原因。一是属于“主观过错”而造成失信结果的行为；二是属于“非主观过错”而发生，且已实际造成失信结果的行为。从失信行为是否可被修复的角度考虑，第一种情形的失信行为，其信用主体对该行为造成的后果有充分的预知，修复措施应当具有较强的针对性；第二种情形的失信行为，其信用主体对该行为造成的后果认识不足，修复措施应当以教育和警示为主。

信用主体对失信行为的主观认知程度。信用修复还需要对未来失信行为发生的预期进行约束和判断。信用主体需要通过信用修复承诺的方式，对计划被修复的失信行为有清醒的认知，对失信行为造成的社会危害和影响范围有清楚的认识，使得未来同类型失信行为发生的概率能够因为其主观认知而有所降低。行政管理和公共服务领域失信行为是否被修复，应由程序到位、结果到位两个方面作为决定因素，将承诺到位作为有益补充。

公共信用修复的流程设计

结合我国社会信用体系建设的实际情况和发展阶段，公共信用修复机制可以采取公共行为的纠错式信用修复（信用主体按照有关法律法规规定在一定的时间内，对在行政管理和公共服务领域已实际发生的失信行为进行事后纠正）和补偿式信用修复（由政府部门根据自身行政管理需要，在某一特定时期内，允许信用主体通过参加公益活动、参与社区劳动等行为，减轻或抵消其因不当公共行为造成的负面影响，仅针对失信程度较轻、社会负面影响较低的公共行为）两种模式。现阶段，应当坚持“纠错式修复为主导，补偿式修复相配套”的原则，把纠错式修复作为主要手段，并通过加强研究和宣传，逐步试点推进补偿式修复措施。

纠错式信用修复流程，主要涵盖修复申请和信用承诺、信用修复审查、信用修复和公示、信用修复结果调查、信用修复结果公告5步程序。其中“信用修复审查”环节，针对两种不同的情况应该有不同的工作流程，具体流程如下：（一）实施主体对信用修复申请材料进行形式审查，不符合申请条件的，驳回申请并说明理由。对于公共失信行为修复，信用主体只提交信用修复自身材料、信用承诺书，但未提交行政司法部门的书面信用修复证明的，公共信用信息服务机构则驳回信用修复申请。（二）标注待修复的失信行为。将需要信息提供主体协查的待修复行为信息发送到相关单位协查；不需要协查的待修复行为则明确标注。

补偿式信用修复流程，主要涵盖发布修复行为目录、修复申请和信用承诺、审核确认和任务分发、组织实施、监督实施和修复确认、修复公示和注销6步程序。其中“监督实施和修复确认”环节，信用主体在收到并确认告知书后，在规定时间内，到指定地点实施修复行为。

公共信用修复的监管体系

信用修复具有重塑信用的作用，只有建立良好的制度，形成合理的管理体系，依法、依规开展监管，才能使得信用修复机制充分有效运行。

信用修复的监管原则，一是健全制度，依法监管；二是内外结合，审慎适度；三是分类管理，公平对待；四是公正透明，创新手段。

信用修复的架构体系，需采用外部监管与内部监管相结合的方式。外部修复监管机制要确定实施主体和监管对象，根据它们之间的关系采用不同的监管手段：信用管理局的监管对象为修复实施机构、失信信息提供主体、修复主体。失信信息提供主体的监管对象为修复主体，接受信用管理局对其的工作考核及修复异议、投诉协调，其上级主管部门接受社会大众的异议投诉，监管其信用修复有关工作。修复主体接受失信信息提供主体和信用管理局的联合管理审查，可向信用管理局、上级主管部门进行结果异议、工作投诉等。社会大众可向信用管理局发出修复结果异议，具有向信用管理局、上级主管部门投诉的权力。监管体系架构图如下设置：

内部修复监管机制则主要是信用管理局、失信和修复信息提供主体内部建立严格的监管制度，设置相关机构，明确落实责任。信用管理局下属信用中心，负责落实部分监管措施和提供支撑；建立专门的监察部门，负责效能廉政等方面监察；设置异议和投诉受理部门，接受社会大众和修复主体的异议、投诉。失信信息提供主体内设监察部门，严控信用修复工作流程，进行规范、效能、廉政等方面监察。修复信息提供主体建立严格的修复行为认定、证明开具制度，完善有关机制。

图信用修复外部监管关系图

完善公共信用修复机制

加强对信用修复的法律保障。建议适时出台《在行政管理和公共服务领域推进信用修复机制的指导意见》，按照“先行先试、逐步推广”的原则，允许行业和地区能够根据自身信用体系建设推进情况先行先试，尤其是要鼓励创建全国社会信用体系建设示范的城市能够开展公共信用修复实践探索。地方层面可以选择一些领域先行试点，出台特定领域信用修复的实施意见，规范公共信用修复的方式和流程。建议在商业金融领域优先引导相关机构开展信用修复。同时，广泛征求民意，筛选出百姓认同的信用修复对照关系，制定《失信行为的信用修复指导目录》。

健全工作开展的组织机构保障。首先要明确工作组织保障，建议公共信用修复由信用办主导，公共信用信息平台的管理机构作为修复的实施主体；商业信用修复由信用协会发挥行业协会作用，推动行业自律，加强行业监督。同时要强化对政府部门信用修复工作的考核监督，约束相关部门和机构加强配合，确保修复工作顺利实施。此外，还要加强信用修复宣传力度，通过媒体、宣讲会等各种平台，积极向社会公众宣传信用修复相关知识，提高群众对自身信用知情权、修复权及监督权方面的认识。

强化对信用修复认定的研究。在对失信行为的程度界定上，以及是否可修复的认定和修复举措实施上，引入专业部门的设计，权衡利益关联方的博弈，广泛征求社会各界的认可。本着“先易后难、先粗后细、逐步完善”的原则，组织力量对行业领域现有的法律规章进行梳理，对照行政权力，将行政处罚条款进行逐一分析研究，设计量化指标，并对失信行为赋值。充分利用大数据的模拟和效果验证，在制度设计前提供佐证和依据，在制度实施中进行效果后评价，并不断的调整、补充和完善，以达到制度设计的最佳效果。