农村“三变”改革中集体经济动力机制研究——以六盘水市为例

（ 贵州大学 管理学院，贵州 贵阳 550025 ）

一、引言

20世纪八十年代，家庭联产承包责任制改革克服了人民公社时期一大二公的弊端，充分调动农村家庭成员的主动性和积极性。随着市场经济的迅速发展，当前农村依靠单家独户的小规模生产方式现状与社会化大生产的需要产生矛盾，所以迫切需要进行生产方式和经营方式的变革。十九大报告提出乡村振兴战略，其中明确指出：“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，此论述是对当前继续发展集体经济的肯定，农业农村发展需依托于集体经济发展，而农村集体产权制度改革又是释放发展活力，壮大集体经济的前提。

2014年，六盘水市创新性地提出农村“三变”改革，通过盘活闲置资源并促城乡资源要素双向流动，打破了落后山区发展瓶颈，其正契合乡村振兴战略实施计划。自“三变”改革推行以来，不断在贵州省乃至全国铺开，并于2017年被纳入中央一号文件，对六盘水市“三变”改革取得的成效予以肯定。目前，政学界也开始聚焦于对农村“三变”改革的研究，但大多文献主要聚焦于改革的主要内容、内涵解析以及成效肯定等方面。在已有研究成果中，关于“三变”改革中集体经济动力机制方面的研究几乎空白，仅有中央农办载于农民日报的调研报告中提到“三变”改革的驱动机制，即集体资源撬动政府资源、政府资源调动社会资源[1]，但报告未进一步深入分析动力机制的形成逻辑。在这样的背景下，本文通过对“三变”改革的研究，厘清集体经济动力主体间相互影响和相互作用的过程，辩证剖析集体经济动力机制所呈现的特征，对各地特别是落后山区长效性发展尤为重要。

二、六盘水市农村“三变”改革的缘起与发展

（一）“三权”促“三变”

传统的农村集体产权制度确定土地资源与集体资产属于全体村民共有，但并未明确村民作为集体成员拥有的份额及相应的权利与义务，长此以来，农村集体产权制度暴露出产权主体缺位、产权虚置、产权权能残缺等制度障碍，制约着农村的改革与发展。1978年家庭联产承包责任制肇始，直到近年“三权分置”改革的明确认可，才实现了由农地所有权与承包经营权的分离进一步向所有权、承包权、经营权三权分置的推进，这种农村集体产权的演变是改革实践中的成果，适应了现阶段我国农村生产力发展的内在要求。

2014年，六盘水市提出在农村地区实施“三变”改革，通过将农村土地等资源确权认证，在实行农村集体资源的所有权、承包权、经营权三权分置的基础上，即通过对农村各类产权进行确权、赋权、易权，进行土地流转和股份制改革，促进“三变”。六盘水市农村“三变”改革不是一场无中生有的变革，而是家庭联产承包责任制的继续和深化，是家庭联产承包责任制变为家庭承包联产股份制的渐进变革，其充分保障和促进农业规模化、集约化经营，促进农业农村的现代化。六盘水市坚定不移地进行探索和完善，引发农村地区又一次深刻变革，为我国农村深化改革、发展农村产业、创新乡村经济社会治理、发展农村生产力作出新贡献，为实现农业农村现代化、壮大集体经济、增加农民收入提供新的路径和制度保证。

（二）农村“三变”改革与股份合作制改革的异同

为进一步了解贵州省农村“三变”改革，下面从背景、特征、内涵、基本范式、目标诉求、动力机制六个方面，将其与沿海地区所发展起来的农村股份合作制改革进行比较分析（见表1）。

表1 农村“三变”改革与农村股份合作制改革比较分析

通过对两者进行比较分析，笔者发现两者的异同之处。其一，背景不同。贵州省农村“三变”改革是在中国经济进入新常态后，贫困山区面临资源枯竭以至于陷入发展桎梏产生的。而沿海地区的农村股份制改革是上世纪80年代沿海地区城镇经济高速发展后，为解决农村城市化过程中所存在的问题而产生。其二，特征不同。两者实际上通过联产联业都实现了劳动与资本的有机结合，农民都具有劳动者和所有者的双重身份。但农村“三变”改革更强调通过产业联体、股份联心调动农民的生产积极性。其三，内涵不同。农村“三变”改革与农村股份合作制改革都是继家庭联产承包责任制之后的制度创新，皆在农村公有制经济的组织形式及其内部制度进行重新构造。但前者更倾向产权和生产关系的变革，而后者则更聚焦于将劳动与资本相结合。其四，基本范式不同。两者都是在不改变集体资产所有权的前提下，同时在清产核资、资产评估、产权界定等基础上将集体资产全部或部分折股量化到人，形成一种新的产权制度和运行机制。但“三变”改革的基本范式中强调了登记备案、颁证两项，形成更为正规的范式。其五，目标诉求不同。前者旨在破解“三农”发展难题，加快落后山区农村贫困人口脱贫致富的步伐。而后者亟待解决城镇经济高速发展，农村对接融入城市发展问题。其六，动力机制不同。前者是通过集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源的“双轮驱动”机制。后者是在商品经济活跃条件下，各个经济主体在对经济利益的追求过程中形成的促进机制，即市场冲动型的动力机制。

（三）“线”到“面”的深化发展

从2014年六盘水市的自主探索，到2016年在全省选择21个县试点、到2017年全面铺开，实现了农村“三变”改革从“局部试点”到“全面铺开”的深化。在这个过程中，贵州省 9个市（州）立足当地农村发展现实，创新性地推进农村“三变”改革，涌现出各有侧重点的“三变”模式，比如安顺市的“塘约道路”、黔东南的“五融五帮”、毕节市的“‘五联’促‘三变’”模式、铜仁市开展民心党建+“三社融合”促“三变”+春晖社模式、贵阳市着力推进“三变+”改革模式等。不过，这些差异化的农村“三变”模式，有一个共同的内核：推动村集体经济“脱壳”，并发展壮大。

三、农村“三变”改革与集体经济的逻辑关联

集体经济作为农村“三变”改革与农户增收的中介，贫困山区农户特别是贫困户没有能力靠自身脱贫，更难以融入城市发展，脱贫增收只能依靠集体经济的效果（见图 1）。在农村“三变”改革前，农业税在全国已经被取消，此时村集体仅仅是农民的土地承包经营权的收发者，实际上是有名无实。在农村“三变”改革后，村集体开始被赋权以合作社形式进行自主经营集体资产，或以股东的形式代表村民入股企业，村民从中分享集体企业和集体股份的红利，获得资产性收入。并且，各地以发展“美丽乡村，四在农家”的休闲旅游观光为主，集体组织将所成立的农家乐、超市等承包给农户个体经营，集体从中收取承包费并对入股农民进行分红，而对承包户而言则增加自己的家庭经营性收入。另外，农民可以在合作社或企业内就近就业，获得工资性收入。

农村“三变”改革中通过资源变资产，村集体将林权、水权、土地经营权等入股合作社或企业。资金变股金，将集体资金、财政资金入股企业或合作社，壮大集体经济。综上，可如此理解两者关系，农村“三变”改革的目标是发展壮大农村集体经济，最终实现农民增收、脱贫致富。农村集体经济的壮大需要“三变”改革这一制度创新来实现，农村集体经济发展的载体是农村“三变”改革。

图1 农村“三变”改革和集体经济间的逻辑关联

四、农村“三变”改革中集体经济动力结构

六盘水市农村“三变”改革能取得不俗的成效，其本质是各主体间复杂的互动关系（见图2）。第一，政府搭建规范合规的投融资平台，完善基础设施建设，大力发展产业业态，再引入融资企业和经营主体，并加大对入驻企业的扶持力度。而企业则通过投资发展产业，获取政府的认可，以期后续支持。另外，政府也通过整合集体资源直接培育龙头企业，打造农村发展的产业平台。第二，政府引导成立各种合作社，合作社引领农户入股参与发展产业，并且将财政资金作为农民股入股，以此壮大村集体经济，农民收益得到增加。或者农户以土地等资源流转到企业，并在企业务工，获取流转费与薪酬。第三，政府作为桥梁，促使合作社与企业达成合作，企业为合作社所生产的农产品提供交易平台，为农民与市场相接提供载体，另外，合作社或村委会将集体资源入股企业，获取分红，壮大集体经济。

农村“三变”改革实际上就是通过发挥政府主导作用和龙头企业、农民合作社的带动作用，构建以农民为主体的产业发展平台。“三变”改革的核心是股份制改革，以此盘活农村自然资源、存量资产和人力资本，以股权为纽带整合农村、政府和社会的各种资源要素注入农村产业发展平台，形成以产业为抓手的强大聚力合力，提高集体经济组织程度，发挥规模优势，壮大集体经济。

“三变”改革中集体经济发展的动力主体有政府、企业、合作社、农民，其中政府与企业是集体经济的外生动力主体，而合作社与农民是集体经济的内生动力主体，内外动力形成合力共同促进了集体经济的壮大。同时，政府又是内生主体与外生主体的双面胶，起着黏合的作用。集体发展的需求，政府的主动对接，企业的被动引导，形成以集体资源撬动政府资源，政府资源调动社会资源的双轮驱动机制。

图2 农村“三变”改革中集体经济动力主体互动关系

五、“三变”改革中集体经济动力机制特征

当前，六盘水市农村“三变”改革还在进一步深化，其目的在于探索和寻找适宜当地农村集体经济发展的有效实现形式，从而使农村集体经济能持续健康发展壮大。在持续深化推进“三变”改革的过程中，从动力源主体视角来看集体经济发展的动力机制呈以下特征。

（一）政府推动力强

六盘水市“三变”改革中，政府从政策、财政资金等多方面给予集体经济大力支持，“三变”改革能取得显著成效，政府的强推动力不可置否。其强推动力主要表现为政治导向作用、整合资源作用、协调服务作用三个方面。

1．政治导向作用

“三变”改革强调以党建为引领，通过发展集体经济，迎合农民脱贫的诉求。“三变”改革的核心基础在于农村集体产权制度的深化改革，即确权、赋权、易权，通过整合优化土地、资源、劳动力、文化等资源，提高要素配置效应，以期壮大村集体经济。而产权的改革政府政治导向是关键，政府才能对农村实行政治领导和思想引导，规范各主体行为，进一步释放农村发展活力，政府的政治导向作用在“三变”改革中其他任何主体都不可替代。

2．整合资源作用

政府既要主动对接农村资源，强化基础设施建设，又需搭建投融资平台，打造投资价值洼地，引导社会资本投入。政府不但将财政项目资金与帮扶资金作为集体资金入股合作社或公司，而且政府加大投资建设基础配套项目，补齐农村发展短板。另外，积极引入工商资本的投入，使农村打造产业支撑的平台具备先决条件。“三变”改革的“股份制”发展优势，在于积极整合和合理配置各类闲置和社会公共资源，凝聚村组民众和各社会主体的力量，促进各种资源得到充分利用。政府将集体资源与社会资本捆绑一起，建立紧密的利益联结关系，增添农村发展活力。

3．协调服务作用

在推行“三变”改革过程中，实际上政府还具有协调服务的作用。政府在协调合作社、企业、农民三者的联结发展中发挥着至关重要作用，政府协调内容包括拓展农村服务领域和服务内容，完善服务主体和服务方式以及健全服务制度和服务规范。政府主导的股份制的协调服务作用保障各方利益分配的公平性，化解农村各类矛盾，对于维护农村的稳定团结有着积极的作用。

（二）市场配置力度弱

通过“三变”改革，六盘水市实现了局部规模经营，农村市场被激活。通过引入企业等外部力量进入农村，农村资源配置的市场化得到提高。“三变”改革试点实现农业生产的社会化、市场化以及规模化，一定程度解决了小农和市场之间的矛盾。但总体来讲，“三变”改革中市场配置力度仍然不强，其主要由以下几个原因而致。

1．主体意愿低

企业主体意愿的高低，是市场配置的关键。在“三变”改革中，政府通过相关政策引进企业进入农村市场，并给予一定的扶持，增强了龙头企业进入农村市场的意愿。但在内外因素的影响下，实际企业下乡的意愿仍待加强。其一，作为市场经济中的经济主体，企业本就是追求利润最大化的“经济人”。而农村市场往往具有高事前投资、高不确定性和低可能利润的特点，这与企业的诉求有一定冲突，大多企业保持远而敬之的态度。其二，部分企业虽有社会责任感，加入到农村市场，但因农村投资大、融资体系不完善以及农民配合度不高等问题，使得已入驻农村市场的企业积极性也下降。

2．工商资本抑制

资本缺乏本是农村、农业发展短板，但贵州省“三变”改革引导城市资本下乡投向“三农”，为工商资本投资农业、建设农村带来契机，催生了农村市场内部活力。但需要正视的是，工商资本进入农村市场仍受约束。其一，六盘水市工商资本进入农村时都面临基础设施薄弱的短板。其二，前期大量的资金投入，工商资本易陷入资金不足和后续资金匮乏的后果。其三，工商资本在农村从事正常的农业经营尤其是集约化经营，必须有大量的劳动力投入，但现实情况是，农村中劳动力资源存量相对较高的那部分劳动力却大多流向非农产业[9]。其四，农业生产技术服务跟不上，下乡资本在经营初期由于没有农业技术获取渠道和在各环节的应用情况也不清楚，所以使得相关农业科研和提供农业技术服务的职能部门的有效合作和无缝对接难以实现，另外，专人不专职的农业技术人才难以做到有效地进行技术指导。

3．内源性市场抑制

“三变”改革促进城乡各要素在农村、城市的“双向流动”，促进各要素的跨村、自主流动，为农村增添发展活力。要素活跃流动背后是参与主体的多元化，以及多方力量于农村市场的涌入。如此，加快城镇化的同时也使得农村资源被城市汲取，进一步加快农村的凋敝。另外，集体经济的内部自主性及积极性也受到抑制，内源性市场变得低迷。在市场经济条件下，政府、市场引导多主体参与农村发展的同时，必须予以重视内源性市场的发展。发展集体经济需合理对待外来力量，不能一味地依赖，政府应加大本土动力源的扶持，发挥内源性市场应有的导向作用。

（三）合作社与农民内生发展动力不均衡

自“三变”改革以来，六盘水市的集体经济发展态势良好，消除了一定比例的“空壳村”。与此同时，需认识到的是，作为集体经济载体的合作社与农民间存在内生发展动力不均衡的问题。农民的内生发展动力约束。调查发现，目前，农村最缺乏的是优秀人才，以致缺乏先进发展理念以及持续“造血”功能。另外，“三变”改革中农民对集体资产管理参与度较低，获得感也不高，农民对收益的预期受到影响。

合作社的内生发展动力受约束，一是合作社负责人管理水平有限，使得合作社内部管理不规范。二是自筹资金有限、财政资金不足等问题，造成合作社发展受阻。目前，六盘水市“空壳社”的数量仍然较多，部分合作社外强中干。在主体缺乏动力基础的情况下，农村内生发展动力不均衡，集体经济的发展受到制约。

六、促长效集体经济动力机制形成的思考

“三变”改革以集体资源撬动政府资源、政府资源调动社会化资源的双轮驱动机制，农村闲置资源被盘活，农村发展融资增加。内外动力形成合力，集体经济得到壮大，农民收益大幅增加。但通过对“三变”改革的研究，笔者认为在“三变”改革中若欲形成集体经济长效的动力机制，还需在转变政府职能、分类扶持企业、加强本土动力源的重点扶持、健全农业服务体系等方面作出努力。

（一）转变政府职能

“三变”改革中政府这一股力量是不可或缺的，其应长期为市场、合作社提供运行的制度基础，引导市场、合作社的发展，形成“三位一体”的发展机制。当前，六盘水市农村市场和合作社主体仍较弱小，所以政府必须重视对市场、合作社的培育和发展，防范因为其能力不足而导致市场失灵、持续空壳社以及反空壳社的问题。但随着市场经济在“三变”改革中作用的增强，以及合作社的自我发展能力不断强化，政府应从农村经济主体的内部性主导干预活动中退出来，向适当的内部性干预和获取一定外部支持相结合的形式进行转变。为防止政府的行政导向对市场、合作社自主性的侵蚀，政府应该逐渐从“全能型”向“职能型”转变。

（二）重点扶持本土动力源

通过典型培育，积极培养“能人”带动型专业合作社。在已有的专业合作社中，选择发展较规范、机构基本健全、服务能力较强的合作社，如盘州市舍烹村银湖种养殖专业合作社，通过这样的典型示范，带动其他合作社的规范发展。对于示范农民专业合作社，不仅要在资金补助、贷款贴息等硬件方面加大扶持力度，同时应根据相关法律法规加强对其内部管理的软件指导，使它们逐步成为产业优势明显、带动能力较强、运行机制健全的规范化合作社，充分发挥其示范效用，并通过网络媒体宣传、参观学习等方式，进而推动其他合作社的规范发展。

积极培育当地“能人”。一是选举有先进理念的合作社负责人，比如当地村干部、退休干部、乡贤等，并对通过培训提高合作社管理人员的政策和业务水平，大力强化专业合作组织管理人员培训，重点培训其经营管理、市场营销等方面的知识，增强其带动效应和示范效应。二是大力开展合作社普通成员的培训，加强对其合作知识、生产技能等方面的教育，使他们既掌握一定的生产技术，培训项目根据社员的知识层次进行，而不一味追求培训力度。另外，要充分利用当前农民讲习所，定期或不定期地开展培训，培育农户民主合作的理念，积极培养现代农民。

（三）分类扶持下乡企业

在重点扶持龙头企业和大型农业生产基地等的基础上，通过搭建平台推动示范主体与农民通过各种形式建立有效的利益联结机制，从而实现以大带小、以强带弱的联动发展。为吸引企业下乡发展，可在以下几个方面进行改革。在税收方面，实行相应的减免政策，特别是对于村集体发展的产业项目或新兴农业企业，在符合国家税法规定的减免额度外，可根据情况进一步的减免。在财政资金投入方面，除每年安排专项资金发展农村集体经济外，应重点扶持集体经济收入低下和无收入的村集体开发经济项目。在金融信贷方面，应积极推进涉农金融结构服务链条的延伸，创新小额信贷方式，通过由政府作担保，对于农村集体经济实力弱的村在一定时间内给予一定额度的无息贷款作为启动资金。

（四）健全农业社会化服务体系

“三变”改革中集体经济要壮大，离不开健全的农业社会化服务体系。现阶段六盘水市各类农业社会化服务体系尚不能满足广大农民的需求，公共服务能力还不够强，农业公益性服务有待于进一步提高。完善基层农技推广体系建设，重点发展农业科技推广机构，农村市场信息机构，有效解决农业技术推广“最后一公里”问题和信息不对称的问题。同时，加强农业技术公益性服务，全面开展“万名农技专家下基层”活动，增派科技特派员下乡。在人员选派上，不按职称选派而按照各地区的具体人才需求选派。各地区政府在技术上推行跨区域合作，形成优势互补、相互促进的模式。