走向新的多边主义

布鲁斯·詹克思（Bruce Jenks） 霍密·卡拉斯（Homi Kharas）张关林/译

走向新的多边主义

布鲁斯·詹克思（Bruce Jenks） 霍密·卡拉斯（Homi Kharas）
张关林/译

节选自瑞典战略发展和北欧合作部与外交部研究报告 2016年

概 述

本报告归纳了一种“新多边主义”崛起的重要特征。关于在日益复杂的环境中，如何以最佳方式利用多边发展体制（MDS）的问题，报告提出了一些切实可行的建议。

MDS是二战后指导发展合作的一套制度和规范。它以下面一些基本原则为基础：不伤害他人，与发展中国家搞好团结，分摊全球公共物品投资的负担。MDS使用的工具十分广泛，但对其成效的测试，归根结底是在解决个别国家首选应对的特定问题时，它能否推动集体应对。

想要有成效，就必须选择多边主义，因为多边主义是政府可用的最有效手段。多边主义不应该成为一种放弃领导的方式。它必须是实施领导的方式。新多边主义要站稳脚跟，就需要有一种有力的方式，使得多数成员国都选择多边主义作为工具。

MDS与时俱进，还在继续发展。一开始，它由少数思想一致的具有共同愿景和原则的国家组成，其用意是分摊发展合作的财务负担，有效实施支持项目。但在近20年，出现了强大的力量来重塑这个体系。这些力量包括经济规模的变化，增长型国家的涌现，发展中国家的日益分化，以及认识到必须大量投入全球公共物品，才能收获全球化的好处并降低其成本。如今，MDS还在继续发展，以满足容纳新兴大国和非国家行为者（企业、公民社会等）的需要，同时满足扩大集体应对之责任的需要。

2015年9月联合国193个成员国批准的可持续发展项目“2030议程”，为MDS体制在未来几年的发展提供了重要的信号。“2030议程”是真正多边主义的，它强调了每一国具有“目标和结果”框架的重要性，这样可以根据此框架来透明地评估进展。但它也揭示了目前MDS的缺陷。“2030议程”的范围和愿景是全球性的，而MDS迄今为止的组织架构依然把全球划分为发达国家和发展中国家。“2030议程”志向远大，需要有大规模的方案，而MDS如今还是各自为政，以项目为导向。“2030议程”主张有横跨发展、和平、环境和人道主义等领域的统一方案，而MDS则囿于成规。“2030议程”要求除政府之外的广大行为者也做出贡献，而MDS在本质上依然是政府间的交往。“2030议程”要求动员内部和外部、公共和民间的一切资源，而MDS则主要着眼于成员国的援助和预算贡献。最后，“2030议程”认识到投资于公共物品的重要性，并开始界定实施投资的其他方法，从而揭示了体系目前的差距所在。

如果MDS经过发展能很好地实施“2030议程”的话，那是因为一些重要机构也在发展，尤其是联合国发展体系（UNDS），世界银行和国际金融机构（IFIs），以及二十国集团等地区和全球性社群的发展。

关于联合国发展体系未来的定位和作用，似乎有很明确的共识：联合国最重要的任务之一涉及其标准议程。在快速变化的世界中，作为全球化诸多过程之基础的一系列标准框架，需要进行修缮，也许需要改造，但肯定是要加强的。“可持续发展目标”（SDG）框架本身就是这一功能的最重要例子。

采纳“可持续发展目标”框架，需要大大加强联合国发展体系的能力，以便提供统一的程序性支持，而不是提供各自为政的部门项目。在许多中等收入国家，官方发展援助（ODA）作用的相对减弱，需要展开建设性对话，讨论如何使联合国发展体系在这些国家的影响最大化，这对在这些国家部署联合国发展体系的其他工具会产生什么影响。

2015年后发展议程的一个重要成分，涉及到联合国应对新出现的全球公共物品的能力，即涉及到联合国在气候变化和全球保健监督等领域投入的能力。这些投入的特征之一，是它们首次需要几乎所有国家参与的集体应对，这样才有可能成功找到和实施解决方案。对集体应对的需要，带来了对融资、监督、合作等等一系列新的组织需求。

最后，影响一些不发达国家（LDC）的困难，以及一些棘手的冲突和人道主义状况，要求联合国发展体系全面审视其在一些被选国家中的成效。

MDB在与成员国的政策对话中具有特殊的相对优势，部分原因是它们的非政治性质。正如《金融时报》（Financial Times）所说，“如果世界银行作用消退，其结果就是未来各国通过双边援助来争夺影响，不会去关心穷人的需求。”政策依然是各国实施“2030议程”的唯一最重要的工具，但如果改革与金融投入相结合的话，改革是最有效的。实施“千年发展目标”带来的重要启示，就是必须在多边发展银行主动参与的、但依然在寻求干预的所有领域，着眼于可持续性、制度以及民营部门在发展中的作用。

多边发展银行也许是利用民间资本撬动官方资金来产生“可持续发展目标”所需资源流的最佳希望。如今普遍认为，虽然很难精确地估计完成可持续发展目标所需的投资量，但大大提高目前的投资是必须的。普遍认为需要“从数十亿增加到数万亿”。但问题是，数万亿资金不可能来自发达国家的官方发展援助预算，也不可能纯粹来自民间资源。

多边发展银行具有提供大杠杆的能力。例如，世界银行集团以25%的权益-贷款比进行运作。可通过利用风险管理工具（如抵押担保或第一损失结构）来进一步杠杆化。多年来，主要股东们认为，财政上负责任的中等收入国家可直接获得民间资本，他们认为多边发展银行的主要着眼点应该是照顾缺乏这类选择的最穷国家。如今，这个立场似乎已经过时，因为中等收入国家很需要为基础设施进行低成本的长期债务融资，而且越来越多的证据表明，公私融资的结合可能是降低风险的有效途径。

多边发展体制（MDS）必须得到政治领导的长期支持。从这个观点出发，二十国集团就是在管控全球发展方面具有重要职能的群体，它一开始从全球经济的危机管理出发，然后正式解决2010年二十国集团首尔峰会之后的发展问题。二十国集团并不准备取代联合国制定规范的地位，或去治理现有的多边制度。相反，二十国集团试图给予现在的全球活动以政治身份。每年一度的二十国领导人峰会为重要议程问题提供了一个“着力”点，这是对多边发展体制现有的审议和复查过程的补充。例如，二十国集团在食品安全、基础设施融资和金融普及上比较成功地推动了集体行动。

联合国与多边发展银行、二十国集团和经合组织等群体之间缺乏有效的工作关系，是MDS未来进一步发展的主要困难。如果二十国集团要实施的目标没有在联合国这样的国际立法论坛上决定好了的话，二十国集团将一事无成。相反，如果没有主要成员国的政治支持及其对如今的全球问题实施国家领导的意愿和决心的话，联合国也将寸步难行。多边发展银行固然有自己的愿景和目标，但也应该负起责任，对可持续发展目标输送够用的款项。

MDS与地区机构和合作形式之间的关系也存在紧张与模糊性。这个关系可以是密切的互补，有时候是当局的代表（维和），也可以是竞争性的，而且可能会破坏全球多边原则（地区贸易协议）。

目前的MDS是四个各不相同的结构的组合。第一个反映机构之间的劳动分工。第二个表明MDS的基础是集体原则。第三个表明MDS的组织职能是发挥杠杆的支点。第四个表明MDS包容各国要求更多诸边主义（plurilateralism）的现实。虽然四个模式可能会存在下去，但新多边主义的形成将由主导模式决定。这个设计应该保证多边主义由于能以有效方式执行所需功能，仍将继续是大多数国家的首选工具。形式必须服从职能。

目前，在已知职能与融资工具之间，存在着明显而顽固的不对应。在联合国发展体系中，金融动力往往与政策重点背道而驰。必须围绕这四类职能（每个职能都有不同的融资模式支持）展开广泛的协商。与这些职能相关的是：（1）规范和标准设置行为；（2）提供全球公共物品；（3）在受冲突影响的和冲突后的地区进行人道主义运作和干预；（4）传统的减贫项目。

融资协商围绕着谁该出资、出资给哪个机构、要干些什么展开。规范设置的负担分摊必须包括新兴经济体。联合国是协商各国出资的自然场所，因为规范设置需要有合法性，而联合国依然是全球最有代表性的机构。

分别来看，一系列全球公共物品都需要融资，如使联合国已经设置好的规范进行可操作化的责任，而这些责任的负担分摊，可以因各国背景和内外利益的不同而不同。

在减灾和在持续冲突地区的人道主义运作的情况也是如此。地区的、历史的和文化的联系，加上各国的能力，都会影响负担分摊的性质。

对于传统的减贫项目，必须扩大范围，增加杠杆，尤其在中低收入国家。就是说要以新的方式、以不同的跨国配置模式来使用授予的资源，并可能以新的能动员民间资金的风险分摊工具的形式来使用捐赠。

最后，MDS应该以一种能为各国政府提供政治掩护的方式，来主动制定预防和集体风险分摊的理据。

如何进行必要的调整来培育一种新的重振活力的多边发展体系呢？2015年下半年，MDS目睹了一系列异乎寻常的发展，这些发展对MDS未来的方向提出了重要挑战。这些发展包括采纳“2030议程”，采纳“巴黎气候协议”，深入考察国际社会对埃博拉爆发的反应，联合国关于维和与和平建设前景的主要报告，为世界人道主义峰会所做的准备，新的重要的国际金融制度的出台，以及事实上对多哈贸易框架的放弃。

尤其是“2030议程”和“巴黎气候宣言”的采纳，使我们看到出现了一种多边主义新概念，它日益立足于建立能激励各国采取负责行为、动员全社会（包括企业、公民社会、大学和科学界）的国际规范和报告框架。这样至少部分地认识到这样一个现实，即解决当前挑战所需的大量集体应对措施，不再属于各国政府单方面的权限。

关于新多边主义变化的理论，本身在发生变化。MDS不能简单地通过“官方发展援助”的保证来动员政府行动和公共投资，还必须做更多的事。它必须通过确立全球规范，来制定各国都能接受的政府行为标准，它也必须传递影响民营企业投资的可靠的市场信号。它必须提供透明的信息来驾驭公民社会、大学和科学界的施力方向，有时候这一点比以条约为基础的可量化的责任更重要。例如，各国已经从京都的条约责任转移到对自愿进入巴黎21届缔约方会议的国家承诺条款进行监督和报告。

如果有选择地、战略性地使用多边主义，而不是用作遇事应对的权益，那么多边主义就会非常强大。它应该仅用于解决需要利用新的MDS能给予的工具来解决的问题——全球化世界的公共责任以及实现责任的投入，与全球目标一致的商业气候，以及透明的公民参与过程。

MDS是各国政府用来兑现承诺的备选工具。MDS可能是、也可能不是最佳的战略选择，这取决于可用的选项、要解决的挑战以及设想出的解决方案。在脆弱的、冲突不断的国家，MDS可能会有效地传递人道主义服务。人们认为MDS在建立规范、满足全球公共物品需求（如在知识和数据的重要领域）方面具有重要作用。MDS的支持监督和报告的能力，它为基于证据的政策和学术的发声能量，应该是成员国最关注的特性。

在中低收入国家，多边发展银行在推动公共金融资源走向规模化上起重要作用，有时候为此提供了合作的平台。

但在有些情况下，多边方式会导致僵局，这时就应该代之以地区的或双边的方式。欧洲经济问题可以让欧洲来解决。许多国家没有看到围绕全球标准来协调项目是一个有效手段。例如，大多数国家喜欢用自己的标准来界定贫困，而不用每天1.9美元的全球标准。同样，在教育课程、食品安全、职业服务认证等方面，依然在用国家的标准。如果成员国能明确了解MDS的职能和核心目的的话，它们就会开始为MDS的长期健康进行投入，并积极影响MDS的设计。成员国对多边机构的投入并不局限于融资，虽然融资是很重要的。而更重要的是提供一种治理结构，这种结构能让这些机构采取主动措施，召集伙伴，团结各方，为产生集体应对而孕育动力。这就需要每个机构具有政治空间、高质量融资和战略能力。

原文标题：Toward a New Multilateralism