“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正

梁　艺



“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正

梁艺*

目次

一、问题的提出

二、“滥诉”概念辨明

三、公报案例“陆红霞案”解析：“越界”的审判权

四、权利（力）冲突背后：异化的信息公开

五、制度矫正的必要性

六、结语

“滥诉”在行政法学界是一个鲜少被提出的概念，“陆红霞案”中法官对于“滥诉”规制的主要依据为民事诉讼法中的诚实信用原则。考察民诉中的“滥诉”理论，界定滥用诉权存在“四要件说”与“两要件说”，前者对应侵权责任规制路径，后者则对应诚实信用原则。在承认公法诉权说的理论前提下，行政诉讼法作为民事诉讼法的特别法，两者具有参照适用的可能性。然而，本案法院在事实认定与法律适用时均存在处理失当之处，相较于滥用诉权，本案或许亦有滥用审判权之嫌。在权利与权力冲突背后，信息公开制度呈现出某种扭曲的“异化”状态，承受为信访分流压力的同时，囿于“特殊需要”条款的误读，正发生着与卷宗阅览竞合的趋势。构建公文管理规则以强化主动公开、设置依申请公开的专业引导机制、重新检讨主管机构设置可以达到制度矫正的效果。

滥用诉权信息公开制度异化

一、问题的提出

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）施行至今已七年有余，信息公开行政诉讼案件数量的逐年增加有目共睹。〔1〕详细数据，可参见北京大学公众参与研究与支持中心：《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》，来源：http://www. aiweibang.com/yuedu/24607256.html，2015年8月25日访问。案件数量激增的背后是矛盾的快速集中，征收拆迁就是典型的领域。“在征地拆迁行政案件中，当事人为获取证据或解决起诉期限问题而提起大量信息公开诉讼。这些案件原告的诉讼动机大多是要通过行政诉讼解决安置补偿问题。”〔2〕周瑞春等：《关于行政诉讼案件司法审查情况调研报告》，来源：http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/10/id/1466876. shtml，2015年8月25日访问。有司法工作者撰文认为：“（当事人）为达到政府信息公开以外的其他目的，反复提起类似甚至与自身没有利害关系的公开申请，在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下，反复提起多起政府信息公开诉讼，导致滥诉。”〔3〕任夏青：《当前政府信息公开行政案件探究》，来源：http://www.shezfy.com/view.html?id=11703，2015年8月25日访问。这种观点在最近的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆红霞案”）的司法文书中得到集中体现和系统阐述。〔4〕参见江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第21号行政裁定书。随后，《最高人民法院公报》也刊载了这一案例。〔5〕《最高人民法院公报》2015年第11期。

2015年2月27日，江苏省南通市港闸区人民法院审理了陆红霞及其父亲分别提起的共计8起信息公开案件，均裁定驳回起诉；并随后召开新闻发布会通报这批案件，指出该裁判系“率先在全国对政府信息公开滥诉行为予以规制”。〔6〕蓝天彬：《南通一父女94次申请政府信息公开，法院裁定其“滥用诉权”》，来源：http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1307610，2015年3月5日访问。作为原告的陆红霞则在宣判后向媒体明确表达了对港闸法院裁判的不满，并表示一定会上诉。〔7〕蓝天彬：《对话“犟人”陆红霞：看到平时不知道的文件，就跟发大财一样》，来源：http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1307627，2015年3月5日访问。后二审法院于2015年7月6日驳回其上诉，维持原裁定。一审裁定书中载明法院认定滥诉的主要理由为：“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。”〔8〕江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第21号行政裁定书。滥用诉权，通常较为多见是在民事诉讼法的语境中展开讨论；鉴于我国行政法特殊的发展历程，“行政诉权”一向是被呼吁亟待保障的一项权利。本案作为一起信息公开诉讼案件，更有“知情权”牵涉其中。港闸法院此举无疑触碰到当下的制度痛点。在一片争议声中，〔9〕参见丁国锋：《法院：滥用获取政府信息权行为不予支持》，载《法制日报》2015年3月3日第8版。有必要厘清以下问题：第一，信息公开诉讼中的“滥用诉权”概念如果能够成立的话，其构成要件是什么？第二，本案中的法官在判定滥诉行为时遵循怎样的法律论证逻辑，这一判定及其逻辑是否妥当？第三，“滥诉”之争出现在信息公开诉讼中是否反映了某种制度初衷的背离，这种背离能否通过适当的方式进行矫正？本文将尝试回答上述问题。

二、“滥诉”概念辨明

“陆红霞案”的案情并不复杂：2013年11月26日，陆红霞向南通市发改委申请公开“长平路西延绿化工程的立项批文”。同年11月28日，该市发改委作出《政府信息公开申请答复书》，提供了《市发改委关于长平路西延工程的批复》。但陆红霞认为其申请公开的是“长平路西延绿化工程”，市发改委公开的却是“长平路西延工程”，答复不准确，缺乏针对性，故提起行政诉讼。市发改委则辩称，公开的批复包括长平路西延工程道路、桥涵、管线、绿化及附属设施等建设内容，陆红霞申请公开的绿化工程批复包含在内；并指出，陆红霞及其家人存在明显的滥用政府信息公开申请权的行为，违背了《条例》的目的和宗旨，其行为不具有正当性，请求驳回陆红霞的诉讼请求。

法院在裁定书中载明其依职权向市人民政府法制办公室、市中级人民法院、如东县人民法院调查后认定的事实：（1）2013年至2015年1月期间，陆红霞及其父亲、伯母三人以生活需要为由，向十余家行政机关如南通市人民政府、南通市城乡建设局等提起至少94次政府信息公开申请；（2）申请公开信息内容包括政府财政预算报告、所拥有公车的数量及城北大道工程征地的供地方案等二十余种；（3）陆红霞及其伯母分别向市政府、区政府提起相同的涉及财政预决算报告的信息公开申请，陆红霞的父亲及伯母分别向4家以上行政机关如市政府、市发改委、区审计局等申请公开相同的涉及城北大道拆迁工程的政府信息；（4）陆红霞及其父亲、伯母三人在接到信息公开答复后向复议机关提起至少39次行政复议；（5）陆红霞及其父亲、伯母三人在复议后，以信息公开答复“字号错误形式违法、未注明救济权利程序违法”为由提起行政诉讼至少36次。以上事实经法院整理，此类信息公开申请行为的主要特征被归纳为：（1）申请次数众多；（2）家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复；（3）申请公开的内容包罗万象；（4）部分申请目的明显不符合《条例》的规定。

综合以上特征，法院认定陆红霞的起诉：（1）明显缺乏诉的利益；（2）不具有正当性，将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段；（3）违背诚实信用原则，理由高度雷同或在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼；（4）诉权行使不具必要性，明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡。法院据此评价：陆红霞提起的相关诉讼不具备权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。

随后，担任本案审判长的高鸿法官在《人民司法》发文重申：信息公开滥诉行为的客观表征即为申请主体群体化、申请数量多且重复、申请内容复杂化、申请动机多样化以及滥用救济程序；并强调知情权行使的目的必须符合立法本意并具有善意，行使权利的方式必须符合正当的要求，行使权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利；最后认定滥诉行为应当考量的因素包括是否缺乏诉的利益、诉讼目的是否正当、是否有悖诚信。〔10〕参见高鸿：《政府信息知情权的滥用及其规制》，载《人民司法（案例）》2015年第10期。文中观点与裁定书的裁判理由是相吻合的。统观之，滥用诉权是法院驳回陆红霞起诉的核心理由。

然而，《行政诉讼法》及相关司法解释均无关于滥用行政诉权的明确规定。法院的裁判依据是最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）第44第1款第11项之兜底条款：“起诉不具备其他法定要件的”，并根据《若干解释》第97条参照条款将《民事诉讼法》第13条规定的诚实信用原则作为裁判依据之一。〔11〕《若干解释》第97条：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《民事诉讼法》第13条：民事诉讼应当遵循诚实信用原则。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。由此可见，民事诉讼中运用诚实信用原则对滥用诉权行为进行规制，应是本案裁定的重要理论基础。那么，考察民事、行政两大诉讼中滥用诉权的关联与差异，并探明其参照适用的可能性则是解析本案之必要前提。

（一）滥用民事诉权的构成要件

基于事物的两面性，保障权利的行使也同时意味着限制权利的滥用。这一理念在我国宪法规范中有着明确的表达：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”〔12〕《宪法》第51条。一般民事诉讼法教科书将诉权定义为：“当事人请求人民法院行使审判权，依法保护其民事权益的权利；是国家赋予当事人进行诉讼的一项权利。”〔13〕董少谋主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社2007年版，第51页。不同的学者在表述上或许有所差异，但诉权的核心为请求司法救济的权利应无争议。然而，对于滥用诉权的构成要件，学理上似乎还未取得一致。

关于如何限制滥用诉权，在民事诉讼理论研究中主要有两种观点，分别是建构侵权责任与引入诚实信用原则。前者基于对英美法相关规则的引介，主张应当借鉴外国法经验，建立相应的责任制度以追究滥用权利者的法律责任。〔14〕参见徐爱国：《英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任》，载《法学家》2000年第2期。后者观点主张者占多数。随着我国在2012年修法将诚实信用原则引入《民事诉讼法》，针对该原则如何规制滥诉的讨论愈发深入，如诚实信用原则的适用应以规则化为前提、〔15〕参见翁晓斌：《民事诉讼诚信原则的规则化研究》，载《清华法学》2014年第2期。审判权也应受到诚实信用原则的制约、〔16〕参见王琦：《民事诉讼诚实信用原则的司法适用》，载《中国法学》2014年第4期。法院在适用诚信原则时的依职权探知应予克制〔17〕参见任重：《民事诉讼诚实信用原则的实施——德国的认知与实践》，载《法学家》2014年第4期。等。此外，也有观点强调通过正当程序〔18〕参见张海滨：《滥用诉权及其法律规制研究》，载《厦门大学法律评论》第8辑。与法官释明权〔19〕参见王连国：《诉讼权利的滥用与规制》，载《上海政法学院学报》2012年第5期。规制诉权的滥用。

与以上两种限制滥诉的基础理论相对应，滥用诉权的构成要件可分为“四要件说”与“两要件说”。前者主张滥用诉权是指当事人出于故意或重大过失，缺乏合理根据，违反诉讼目的而行使法律所赋予的各项诉讼权利，纠缠法院和相对方当事人，从而造成不必要的人力和财力的浪费的行为，并将滥用诉权的构成要件归纳为：存在主观过错、实施了滥诉行为、致相对人民事权益损害、损害与滥诉行为存在着明显的因果关系。〔20〕参见郭卫华：《滥用诉权之侵权责任》，载《法学研究》1998年第6期。后者主张滥用诉权的构成要件仅包括主观上的故意、实施了滥用诉权行为；并强调损害结果与因果关系并非滥用诉权的构成要件，而是与之共同构成滥用诉权侵权损害赔偿责任的构成要件。〔21〕参见邵明：《滥用民事诉权及其规制》，载《政法论坛》2011年第6期。

由此，界定滥用诉权的四要件说与通过侵权责任规制滥诉行为的对应关系是显而易见的，权益损害与因果关系的加入使滥诉行为符合一般侵权行为的构成；而主张引入诚信原则的学者，更倾向于强调对滥诉行为本身的规制而采“两要件说”。考虑到我国已将诚信原则写入《民事诉讼法》，笔者倾向于认为，与该原则对应的“两要件说”与现有的法律规范体系更相契合。

（二）趋于谨慎保守的滥用行政诉权

行政法学界对于行政诉权的讨论集中在如何行之有效地建构诉权体系，并予以相应的保障。学者鲜有专门提出防止滥用行政诉权的观点，诉权理论在行政法体系中的出现多是基于强化行政诉权保护的需要，〔22〕参见赵正群：《行政之诉与诉权》，载《法学研究》1995年第6期。对这一概念的研究更多地转化成了扩大受案范围与放宽原告资格的讨论。〔23〕参见喜子：《反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角》，载《中国法学》2004年第1期；高家伟：《论行政诉权》，载《政法论坛》1998年第1期。直至2014年修改《行政诉讼法》之时，如何破解“立案难、审理难、执行难”仍旧是改革呼吁的目标。单就最高人民法院专门印发通知要求依法保护行政诉讼当事人诉权而言，〔24〕法发（2009）54号。提出行政滥诉确实可能有与司法政策背道而驰的感觉。然而，这类案例毕竟已经出现，而且最高人民法院将其作为公报案例发布，因此有必要认真对待并给予学理上的回应。

所以，如果暂且不要求具备学理上体系化的论述，梳理行政法学者在其他主题中旁涉“滥用诉权”的相关观点，可以发现对于界定与防止滥用行政诉权呈现出较为谨慎保守的学理趋势。对于滥用行政诉权的强调最为集中的领域，是行政公益诉讼等较为新型的诉讼类型。鉴于其时此类诉讼尚未法定化，多从限制原告资格与强化举证责任层面防止行政诉讼调整范围的剧烈扩张。〔25〕例如，王彦、廖斌：《论公益行政诉讼制度的构建》，载《现代法学》2002年第6期；颜运秋：《公益诉讼：国家所有权保护和救济的新途径》，载《环球法律评论》2008年第3期。

论及对于滥用行政诉权的具体限制问题，虽然诚实信用原则是一个不可回避的基本理念，但是行政法学者似乎更愿意落实到具体的法律规范中，从而实现防止滥用诉权的效果。例如，有学者提出《若干解释》第36条第1款“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”的规定，即是针对当事人随意撤诉并反复提起诉讼的滥用诉权行为的限制；〔26〕参见黄学贤：《行政诉讼撤诉若干问题探讨》，载《法学》2010年第10期。也有论者提出，应充分利用《若干解释》中关于中止诉讼的规定区分具体案件情况，避免原告滥用诉权。〔27〕参见夏渭云等：《房屋拆迁类行政案件的调查与分析》，载《人民司法（应用）》2012年第19期。

总体而言，学界对于滥用行政诉权虽然有零星的论述可供参照，但仍然缺乏体系化的讨论。

（三）参照适用的可能性

本案法官运用民事诉讼中的诚实信用原则规制行政诉讼中的滥诉行为，是建立在滥用民事诉权及其规制理论参照适用在行政诉讼法中的可能性之上。秉持尊重司法的态度，至少有以下论点可用以支持给出肯定倾向的答案：

1.作为特别法的《行政诉讼法》

我国行政诉讼脱胎于民事诉讼。在制定《行政诉讼法》之前，1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”而根据当时的《人民法院组织法》（1979年），行政审判庭也尚未设立。在1989年制定《行政诉讼法》之前，行政案件的审理都遵循民事诉讼的相关规定。在某种程度上，《行政诉讼法》是作为《民事诉讼法》的特别法而存在的。这种印记被保留至今，《若干解释》第97条还有着体现：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。这样，将《民事诉讼法》第13条中的“诚实信用原则”引入行政诉讼，有着历史与规范这两个角度的依据。

2.诉权的公法权利说

诉权的性质归属上经历了从私法诉权说到公法诉权说的转变。“公法诉权说从公法立场来阐述诉权内涵和性质，主张法院和当事人在民事诉讼中发生的法律关系不是私法性质的关系，而是当事人对国家发生的公法性质的关系，引起这种公法关系的发生依据是当事人对国家的公法上的请求权即诉权，是一种公法上的权利。诉权不是依附于民事实体权利，而是独立于民事实体权利之外”。〔28〕江伟等：《民事诉权研究》，台湾韦伯文化国际出版有限公司2004年版，第11页。虽然公法诉权说后来又派生出抽象诉权说、具体诉权说等变种，但诉权作为公法权利的性质应是学界通说。〔29〕参见田平安主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社2008年版，第117页。民事诉权和行政诉权都属于诉权，滥用诉权理论在民事诉讼法领域的率先兴起，并不意味着民事诉讼法对这一概念的独占，或许只是对共有性质的提前发掘而已。

3.新《行政诉讼法》的修订

在新修订的《行政诉讼法》（2014年）中，《民事诉讼法》的补充适用功能得到了进一步的明确和细化，新法第101条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”“适用”这一关键词，比起《若干解释》中的“可以参照”，也更为直接。那么，本案法院对于“诚实信用原则”的适用可否归入新法第101条的涵盖范围中？换言之，“中止诉讼”、“终结诉讼”是否包括“驳回起诉”？港闸法院最终将陆红霞的起诉视为违反诚实信用原则的滥诉行为，适用《若干解释》第44条驳回起诉，根据《民事诉讼法》第154条之规定，驳回起诉与中止或者终结诉讼应为均适用裁定的并列事项，〔30〕《民事诉讼法》第154条规定：“裁定适用于下列范围：（三）驳回起诉；……（六）中止或者终结诉讼”。从这点来看，适用“诚实信用原则”驳回起诉仍是法官参照适用的范畴。“参照”即意味着赋予法官在适用时有着相当的裁量权，根据案件的具体情形决定适用与否。〔31〕参见谢晖：《应当参照否议》，载《现代法学》2014年第2期。总之，无论旧法或新法，行政诉讼均不排除在本法规定缺位时对《民事诉讼法》的适用。

（四）最低限度的共识

在承认参照适用可能性的前提下，需要谨记这种适用并非毫无限制。换言之，民事诉权理论在行政诉讼中可以适用，但不是照搬套用。〔32〕参见王振清：《谈谈行政诉讼中的诉与诉权》，载《行政法学研究》1996年第4期。民事滥诉主观恶意与客观行为的实施等要件如何在信息公开行政诉讼中加以建构和认定，诚实信用原则如何具体适用，都需结合行政诉讼区别于民事诉讼的特点，做相应取舍或变型。需要着重指出的是，诉权概念在民事诉讼与行政诉讼中有重要区别，行政诉权具有作为一种公益诉权的特质，〔33〕高家伟：《论行政诉权》，载《政法论坛》1998年第1期。而这种公益性在信息公开行政诉讼中则更趋鲜明。就《条例》的立法目的而言，“提高政府工作的透明度，促进依法行政”系题中之义；民众通过申请公开政府信息，促进行政权更多地靠近透明、开放的那一面。实践中这类带有“公益”性质的申请公开不在少数，如申请公开劳教试点信息、〔34〕袁国礼等：《律师将申请劳教试点信息公开》，载《京华时报》2013年1月9日第A05版。垃圾填埋场环境影响评估报告、〔35〕刘颖、邵凡凡：《垃圾填埋场环评报告不公开是因涉密？》，载《南方都市报》2014年11月04日第AA06版。国务院部委各副部长职能分工等。〔36〕郭少峰、张媛：《女生诉3部委晒副部长分工》，载《新京报》2011年9月15日第A01版。

有鉴于此，正当行使获取信息权与滥用诉权之间应当如何划分界限，在总体倾向上似乎采取较宽容的态度为宜。综合上述考量以及两大诉讼领域对滥用诉权的学理探讨，取得以下最低限度的共识或许有助于对“陆红霞案”形成更为正确的认识：（1）滥用行政诉权的构成要件包括主观恶意与滥诉行为，而主观恶意是指提起诉讼系为了追求不正当目的，例如提起涉及商业秘密的信息公开诉讼，意图侵害第三人权益等；（2）对滥用行政诉权的行为可以参照适用《民事诉讼法》第13条对诚实信用的要求进行规制，但应当以穷尽现有规范为前提，对于没有相应规范依据的尽量不认定为滥用诉权。

二、公报案例“陆红霞案”解析：“越界”的审判权

根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《信息公开审理规定》）第1条第1款第2项的规定，“认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式”，依法提起行政诉讼，人民法院应当受理。陆红霞主张市发改委公开的批复与其要求公开的内容相比缺乏针对性，答复不准确；在规范上有着诉权依据。港闸法院认为陆红霞并未“依法”行使权利，但在缺乏法律规范明确规定的情况下，以上述诉权理论作为前提，法院的滥诉认定是否超越了审判权的裁量空间？这值得进行更进一步的讨论。

（一）事实认定标准不一

如前所述，主观故意与客观上实施了滥诉行为是滥用诉权的要件构成。那么法院对于陆红霞滥用诉权的事实认定是否合理呢？实际上，港闸法院以滥诉为由驳回申请信息公开的起诉并非首次为之。通过对中国裁判文书网的检索，至少在2014年的一则案例中，已经出现了对信息公开滥用诉权的认定，即陈爱民与南通市公安局崇川分局政府信息公开案。〔37〕江苏省南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第247号行政裁定书。

在此案中，陈爱民向公安110指挥中心报案称其在市区一间门面房和卫生间被人拆除，造成财产损失12万元。报警后2月25日至9月30日期间陈爱民就同一事由先后15次向公安分局申请公开接处警登记表、受案回执、民警姓名、警号、出警记录仪的内容等信息；期间，陈爱民因公安分局对其报警不予立案提起不履行法定职责行政诉讼；后再提起2次信息公开诉讼，要求公开上述信息。法院综合上述事实认定：（1）陈爱民不服公安机关的刑事立案不作为， 应当向检察机关提出申请和控告， 而不应通过政府信息公开的行政程序和行政诉讼程序获得救济；（2）在一定时间内反复就同一事由提起信息公开申请及诉讼，经行政机关与法院释明后仍然继续以上行为；（3）在已经获得“接警登记表”的前提下，仍旧提起诉讼。故以上行为之目的显然不符合《条例》的保护对象，且已经造成司法、行政资源的大量浪费；最终以《若干解释》第44条第1款第1项：“请求事项不属于行政审判权限范围”之规定，驳回陈爱民的起诉。以“陈爱民案”与“陆红霞案”相对照，显示出来的趋势是令人担忧的，即港闸法院在这两起案件中的行为事实认定标准并不统一，且在“陆红霞案”中表现出降低标准使滥用诉权概念扩大化的态度。以下摘录两份裁定书中载明的事实部分与“法院认为”部分以作对比：

陆红霞案（2015）　陈爱民案（2014）主观故意（1）多次以文号错误、程序违法提起复议诉讼（1）不予刑事立案不属司法救济范围（2）行政机关与法院已履行释明义务（3）已经获得接警登记表仍提起公开诉讼滥诉行为（1）多次申请（2）申请人为本人及其亲属（3）申请内容涉及广泛（1）多次申请（2）申请人为本人（3）申请内容为同一事项裁定结论（1）缺乏诉的利益（2）起诉不具正当性（3）违背诚实信用原则（4）公共资源浪费（1）非理性动机的申请（2）适用一事不再理（3）违背诚实信用原则（4）公共资源浪费

1.确认主观故意

在诚实信用原则的规制下，滥用诉权的重要体现包括不具备诉权保护的真实需要，提起诉讼目的是为了获得不正当利益。〔38〕参见任重：《民事诉讼诚实信用原则的实施——德国的认知与实践》，载《法学家》2014年第4期。在“陈爱民案”中，法院确认其起诉之前提系针对公安分局不履行法定职责的行政不作为之诉，并结合其余事实判定原告申请信息公开的目的是表达其对被告接警不立案的不满，根据《若干解释》的规定确定该行为之目的无法通过行政诉讼来实现。暂且不论此种目的是否属于对不正当利益的追求，至少法院对主观故意的确认有相应的事实与规范依据予以支持。但在本案中，法院确认陆红霞意在“向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”，却更多的是一种缺乏论证的臆测，在事实部分仅有针对“文号与程序违法”提起诉讼作为佐证；与之相应，引入“诉的利益”理论是否合适便并不那么肯定了。

2.判定滥诉行为

行为实施主体由起诉人延伸至其家属。当然，滥诉行为可以不单由原告一方完成，例如原告与被告恶意串通以诉讼侵害第三人的合法权益也属于滥诉，〔39〕参见邵明：《滥用民事诉权及其规制》，载《政法论坛》2011年第6期。但这种情形显然与本案不符。陆红霞与其父、伯母各自享有独立的信息公开申请权与诉讼权利，如此扩大主体范围缺乏合理说明。更重要的是，这一范围的放缩使法院的事实认定呈现不受控制的状态，在本案中可以是近亲属，在其他案件中会否扩大至同村村民？特别是当法院面对涉及集体拆迁的案件压力，这种假设不无可能。

申请事项不限于同一事由。在“陈爱民案”中，原告申请信息公开的事项全部以公安分局的接警处理为核心，反复向同一机关提出信息公开申请。而这种行为在国务院办公厅关于施行《条例》若干问题的意见中也可见其否定态度：“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。”〔40〕国办发（2008）36号。但在本案中，法院却特别强调陆红霞的申请“内容包罗万象”的确令人匪夷所思；换言之，较为“热心”的信息公开申请与滥用申请权之间并不成立直接的对等关系。

（二）法律适用有失偏颇

除了在事实认定上法院呈现出短时间内的“跃进”式发展，本案法官的法律适用也存有不妥之处。裁定书中除了载明不作实体审理驳回起诉之外，另有一段颇值推敲的表述：“陆红霞今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，陆红霞须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果”。上述论断带有鲜明的惩罚性意味。其对于“特殊需要”条款的适用意见应当再加斟酌。

1.将说明义务升格为举证责任

根据《条例》第13条的规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，向行政机关申请获取政府信息。《信息公开审理规定》第5条第6款的规定，“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明”，这种“特殊需要”的成立仅要求“说明”即可，意味着原告只需要口头表达逻辑通顺，且能够达到一般合理的程度则视为成立，与举证责任不可等量齐观。就以同在《信息公开审理规定》第5条的第3款为例，该条款规定：“被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明”，显然，《信息公开审理规定》是在不同的意义程度上使用“说明”与“举证”的表述的。港闸法院采用“举证说明”、“不利后果”的表达，显然将此种说明义务升格为举证责任。举证责任由提证责任和说服责任构成，负有说服责任的当事人必须提供证据以使法官达到相当的确信程度，否则要承担“没有说服的风险”；而提证责任也称作推进责任，是指一方当事人必须就特定争议点提出充足证据。〔41〕参见沈岿：《行政诉讼举证责任个性化研究之初步》，载《中外法学》2000年第4期。显然，相较于“作出说明”，法院已然实质上增加了行政相对人的程序负担。

2.不当限制原告资格

除了信息公开申请时特殊需要的举证责任外，法院还指出当原告再次提起行政诉讼时，对“特殊需要”进行严格审查。然而，最高人民法院早在《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告资格的答复》中表达了观点：“申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件。”〔42〕（2010）行他字第193号。另外，最高人民法院印发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的通知已明确指出：“不得在法律规定之外另行规定限制当事人起诉的其他条件。要正确处理起诉权和胜诉权的关系，不能以当事人的诉讼请求明显不成立而限制或者剥夺当事人的诉讼权利。”〔43〕法发（2009）54号。显然，港闸法院裁定和公报案例的主旨与最高人民法院保护诉权的立意是相悖的。

港闸法院在事实认定与法律适用中都留有存疑之处，这不禁令人想起主张诚实信用原则的规制对象不仅包括当事人也及于法官的学者观点：诚实信用原则要求法官在审理和裁判案件时应当诚实善良、公正合理，不得滥用事实认定权和法律适用权。〔44〕参见王琦：《民事诉讼诚实信用原则的司法适用》，载《中国法学》2014年第4期。放在本案当中则更值得警醒：违反诚实信用原则的究竟是“滥用诉权”的当事人抑或“滥用审判权”的法院？信息公开诉讼案件原告的诉求往往包含了一定的“公益”成分，如何有节制地规范权利不正当行使的行为，大概还需要更多的思考，〔45〕参见陈亮、刘强：《纠缠于正诉激励与滥诉预防之间——美国环境公民诉讼中“败诉方负担”规则之考察》，载《法律适用》2007年第8期。贸然给当事人扣上“滥用诉权”的帽子，或许是审判权有所越界了。令人遗憾而忧虑的是，《最高人民法院公报》在编写裁判摘要时，也没有对这种“越界”有所警觉。

三、权利（力）冲突背后：异化的信息公开

港闸法院显得“躁进”的法律论证，令人不无疑虑。法院认定当事人滥用诉权，但法院也受到在缺乏法律依据的情况下滥作裁定的批评。〔46〕参见王帝：《一法院裁定拆迁户“滥诉”被指缺乏法律依据》，载《中国青年报》2015年3月13日第5版。如果要进一步地理解“陆红霞案”背后权利与权力的冲突，就需要将目光投向更远之处。

显然，主审法官并不是不清楚在目前的规范体系中并没有明确关于信息公开滥用诉权的规定。《民事诉讼法》第112条对于“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的”行为的规制，《若干解释》第36条对于撤诉后“一事不再理”的规定，都无法作为本案的适用依据。“万般无奈”之下，法院选择直接引入《民事诉讼法》中的诚实信用原则。其中因由，或许是法院认为，这样频繁而集中的信息公开申请背后，确实有着司法救济无法解决的问题。

其实，陆红霞并不是第一个通过多次信息公开表达诉求的相对人，如一对父子因为举报相邻企业污染问题，向环保即相关行政机关申请政府信息公开总量达1436件，提起行政复议215件、行政诉讼24件；〔47〕参见丁国锋：《法院：滥用获取政府信息权行为不予支持》，载《法制日报》2015年3月3日第8版。而且在可预见的长时间内相信也不会是最后一个。这类相对人背后往往有着复杂的行为动机和事实背景，影响范围有时也是群体性的。就以陆红霞为例，其因不满南通市信访机关对其拆迁安置补偿问题的信访处理，分别于2013年4月25日、2013年5月20日到北京中南海周边及天安门地区滞留、上访， 先后被北京市西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局大队予以训诫处理；后由南通市驻北京信访工作组及陆红霞所属地方政府将其送回。〔48〕江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行终字第206号行政判决书。实践中类似陆红霞的信访人员转而通过信息公开“维权”的情况绝不在少数，随着这类事件的增加，信息公开制度好像渐渐被异化成了一种“另类信访”。

（一）施加压力型维权

根据《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向行政机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，其首要制度功能是保持各级人民政府同人民群众的密切联系。〔49〕《信访条例》第1、2条。信访作为“汇集民意”的信息上达渠道，也是一种补充正常司法救济、通过行政方式来解决纠纷的辅助性手段。〔50〕参见于建嵘：《中国信访制度批判》，载《中国改革》2005年第2期。但是，这种辅助性的补充手段俨然要替代司法机关成为权益纷争的核心领域。统计显示，2012年全国法院审理行政一审案件受案约12.9万件，这个数据与全国人大法工委副主任信春鹰在2015年最高人民法院内部行政诉讼法培训中提到的“行政诉讼案件每年只有10万到12万件”相吻合，但2012年全国法院处理告诉申诉来信来访约80万人次，远远超过提起行政诉讼数量。〔51〕参见《中国法律年鉴（2013年）》，法律年鉴出版社2013年版，第1211-1212页。这仅是向法院提起信访申诉的数据报告。两项数据间的差值，或许有一部分是个人选择，也有可能是因为无法进入司法程序，提起诉讼未被受理，但是也有可能是《条例》实行之后，信息公开制度的建立为一些信访人员提供了向行政机关“施加压力”的制度装置之故。而且，通过申请，还可以获得公开争议事项的相关信息，如涉及土地规划的征地批复、造成工伤的安全事故调查报告等，作为进一步维权的证据材料。就《条例》的立法目的而言，“发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”也并未排斥这种申请因素，只不过这类信访人员数量较多，提起的申请次数也不在少数，从而让信息公开诉讼化身成又一信访集中区。

（二）“特殊需要”的悖论

信息公开制度的基本功能是提供现有的政府信息，本质上并不对任何具体事项作实体性的处理，也不因相对人的申请而承担特别的制作义务。对行政机关而言，其能够作出的选择就是公开或者不公开，即判断信息内容本身是否存在例外豁免的情形。但在我国信息公开制度中，还存在着备受争议的“特殊需要”条款。

根据《条例》第13条的规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要”向行政机关提起信息公开申请，国务院办公厅在关于施行《条例》若干问题的意见中进一步规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”〔52〕国办发（2008）36号。也就是说，除了以上针对信息内容的“对事”的审查，还要有针对申请目的之“对人”的考察。

那么实务中如何审查申请目的，以判定特殊需要的存在呢？合肥市中级人民法院曾经作出这样一则判决：“原告申请公开某居委会自今为止所有被征土地的征地批复、征地公告、安置途径公告、农转用批复、用途变更批复，被告对其给出了部分公开；法院判定已经履行信息公开的法定职责，因原告所属相应土地已被征收，对所承包的集体土地不再享有承包经营权，其要求公开用地明细表、位置图等信息与其自身的生产、生活无关，驳回诉讼请求。”〔53〕安徽省合肥市中级人民法院（2014）合行终字第86号行政判决书。也就是说，本案原告因征收丧失该土地的承包经营权，要求公开用地明细不符合特殊需要的要求；显然，特殊需要看似是对“目的”限制，但事实上存在实务部门将其视作“权利”限制——没有具体的权利关联，就没有特殊的申请需要。

在另一些案件中，法院认为无法举证说明特殊需要的信息公开申请被拒绝的，行政诉讼不予受理，因为根据《若干解释》第1条第2款第6项这类拒绝公开属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。〔54〕江苏省高级人民法院（2014）苏行诉终字第103号行政裁定书。可以说，现在的“特殊需要”条款将信息公开与权利纷争紧密地结合起来，一方面淡化了信息提供的客观功能，另一方面反而将原本可以“置身事外”的信息公开与实体权益纠纷“搅和”在一起。换言之，信息公开制度的根本目的应当是保护知情权，至于相对人如何运用信息实现自身的其他权利诉求是制度运作的间接功能，现在却有些本末倒置了。

（三）与卷宗阅览的竞合趋势

除了承受着为信访分流的压力，信息公开制度还发生着与卷宗阅览竞合的趋势。这主要是因为法律规范的不完善与有关实务部门的误读。所谓卷宗阅览权，又称阅卷权，是指在行使或者保护自己合法权益的必要范围之内，行政程序参加人有权阅览在程序中制作的案卷。〔55〕参见[德]哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第468页。例如，《行政复议法》第23条第2款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”虽然同为获取某种资讯材料的手段，信息公开与卷宗阅览之间的一项重要差异即为权利主体不同：以台湾地区为例，申请公开行政资讯既无须说明理由（不问其动机为何），亦不以维护自身权益为必要；而卷宗阅览请求权仅限于行政程序中当事人或利害关系人，且阅览之范围以为主张或维护其法律上利益有必要者为限。〔56〕参见汤德宗：《论资讯公开与卷宗阅览》，载汤德宗、刘淑范主编：《2005行政管制与行政争讼》，台湾“中央研究院”法律学研究所筹备处2006年版，第147页。而目前的现实是，“特殊需要”条款既可以限制目的（动机），又可以限制权利（利益）；再加上信访纠纷介入的常态化，信息公开俨然成为了行政过程的延伸；而一般性的面向公众的知情权也逐渐隐没在特别性的针对当事人的卷宗阅览权中。

四、制度矫正的必要性

异化的信息公开呈现出一种申请人资格受限、实体纠纷集中的样态，本致力于增进双方理解提升政府公信力的制度，反而在逐渐增多的“利益拉锯”间消磨了彼此的信任：申请人认为行政机关滥用裁量应公开而不公开，实务机关却强调申请人不应滥诉申请权、诉权。在现有规范无法改变的前提下，港闸法院的做法显然无法获得赞同。但是，如何在已有的框架内进行改善，让信息公开制度实现其应有的功能，则值得进一步探究。

已有政协委员提出了修改《条例》的建议，主要包括：（1）提升位阶成为《政府信息公开法》；（2）明确保障“知情权”的立法宗旨；（3）扩大政府信息公开责任主体的范围；（4）增加便于公众获取信息的公开方式等。〔57〕蒋洪：《制定〈政府信息公开法〉十分紧迫》，来源：http://www.thepaper.cn/www/resource/jsp/newsDetail_forward_1310828，2015年3月14日访问。这些建议可以作为今后改革的努力方向，但是如果不去正视实践中已经出现的问题，不对现有的信息公开制度具体运作框架、机构、规则加以矫正，那么，恐怕无法改善信息公开“举步维艰”的现状。真正滞碍制度功能实现的，或许恰恰是某些不被注意的技术细节。

（一）公文管理与主动公开

本案中，陆红霞申请公开的“政府财政预算报告”、“公车数量”等根据国务院办公厅信息公开重点工作意见属于应当主动公开的内容。〔58〕国办发（2013）73号。而与之类似的诸多依申请公开的源头在于主动公开不够充分或不够便利，导致相对人无法自主检索获取信息；强化主动公开的深度与广度，一定程度上适当减少申请公开的数量，也能回避对于“特殊需要”的无谓纠缠。虽然“加强主动公开”已经成为每年都会出现在国务院办公厅相关文件中的口号式目标，如《2014年政府信息公开工作要点》中写道：“各地区、各部门要把政府信息主动公开工作作为推进依法行政的重要手段，不断扩大公开范围，细化公开内容。”〔59〕国办发（2014）12号。但问题是，究竟应当怎样主动公开？采取怎样的方式公开更有实效？不断增加的数据平台例如政务微博、微信平台究竟是否定位到了不同类信息的准确受众？这些问题却从来没有在官方文件当中给出指导性的意见。而只需稍微尝试通过各地方政府门口网站进行检索就会发现，目前的主动公开方式显然是极其“粗放型”的。

以浙江省政府门户网站（http://www.zhejiang.gov.cn）为例，通过首页政府信息检索功能，以“粮食补贴”为关键词进行检索，〔60〕检索结果：http://s.zj.gov.cn/wse/wseresult.jsp?columnid=vT[S100103&datasource=search:ad782f67-c008 -49b3-aqq4-9c0091417415&pageno=1，检索日期2015年3月14日。所得结果至少反映出以下几个方面的问题。（1）未区分新闻报道与政府信息。如“全省粮食财会业务培训班在杭州举行”、“xxx总农艺师赴金华调研春耕备耕工作”、“xxx副厅长率厅首席专家赴富阳开展科技咨询服务活动”这些信息占据检索结果首页。当然，门户网站需要承担一定宣传政府活动的功能，但既然将检索入口设置为“政府信息检索”，是否应当对检索指向的数据库有所区分？（2）公文公开形式缺乏有效性。在检索结果中进一步分辨还是可以找到“省政府下发关于抓好2014年粮食产销工作的通知”，〔61〕浙政办发（2014）32号。其中载有与粮食补贴直接相关的内容，如“对全年稻麦种植面积20亩以上的种粮大户继续按稻麦实际种植面积给予每亩30元的直接补贴”。但是这一文件的公开形式为网页文字，并非正式公文（扫描件）；这种公开形式对于申请人而言几乎是无效的。就实践经验来看，绝大多数的相对人并不止于通过网站了解相关内容即可，至少要求获得正式公文的复印件，所以即便在网站上检索到目标信息还是需要通过申请程序来取得。而比较幸运的是，这一公文在网页上可以显示发文字号“浙政办发（2014）32号”，使得申请时的便利性大大增加。然而，在此之外，有许多正式文件是没有字号的，这样的信息公开申请则容易遭遇行政机关“无法检索到政府信息”的情形。另外，通过《中国政府透明度指数报告（2013）》显示，大部分的政府门户网站存在不配置检索目录或仅提供一级目录的情况，对公文缺乏细致的分类管理。〔62〕中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组：《中国政府透明度指数报告（2013）——以政府网站信息公开为视角》，来源：http://guoqing.china.com.cn/2014-12/09/content_34270050_3.htm，2015年3月15日访问。

概言之，缺乏对公文的系统管理是目前信息公开的一大阻碍，无论在主动公开还是申请公开领域都是如此；“政府信息不存在”的背后往往是“政府信息找不到”。在规范体系中仅有的《党政机关公文处理工作条例》，适用范围限于15种特定情形，缺乏活用空间，导致除此之外的文书难免陷入无据可查的状态。事实上，公文管理和信息公开好比车之双轮，适当的行政文书管理制度对于信息公开的目的实现不可或缺，〔63〕[日]宇賀克也：《新•情報公開法の逐条解說》，有斐閣2010年第5版，第15-16页。然而，前者的重要性似乎还未真正重视。如何建构适当的规则引导行政工作人员对公文正确归类、编码、排序同时形成快速高效的索引机制，是信息公开制度真正可持续的重要条件。

（二）专业引导下的申请公开

信息公开的制度立意是一项开放的、亲民的信息获取渠道，但再开放的制度也并非毫无门槛，事实上如何提起正确的信息公开申请是需要专业知识引导的。广东全省法院2014年受理一审政府信息公开类行政诉讼案件共379件，申请人胜诉的仅占了12%；高败诉率背后的一个重要原因就是错误理解了信息公开的对象（主体），广东省高级人民法院行政庭副庭长徐曾沧曾对此进行了恰如其分的表述：“到药店买鲜花，肯定买不到”。〔64〕参见索有为等：《广东政府信息公开诉讼案申请人胜诉率仅一成二》，来源： http://www.chinanews.com/fz/2015/01-22/6996431.shtml，2015年3月14日访问。所谓“药店买花”，是现下信息公开制度中的许多重要规则没有被公众正确理解产生的现象。

1.信息公开与信息咨询

根据《条例》第2条的规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”也就是说，相对人申请信息公开，应当是行政机关现有保存的文件材料等形式的信息。而信息咨询的典型表现形式是以提问的方式要求行政机关即时进行具体的法律检索、适用、判断并特别制作答复，如相对人的信息公开申请内容为“请求安徽省人民政府确认宣政秘（2007）179号《关于同意收回宣城市北门危旧房改造范围内国有土地使用权的批复》是否属于具体行政行为，是否可以提起行政诉讼”，〔65〕安徽省高级人民法院（2014）皖行终字第103号行政裁定书。这种询问某行政行为定性的申请要求，显然不属于《条例》信息公开的对象。类似的，在陆红霞案中，其也曾提起“城北大道拆迁工程是否由南通市港闸区人民政府出资、南通市港闸区城市建设开发总公司是否由南通市港闸区人民政府出资成立”这类实质为信息咨询的公开申请。《条例》的本意在于不加二次处理地提供真实、准确的政府信息，至于如何理解、运用不属于其应当涵射的范围。

2.对上级机关的盲目偏好

以信息公开涉诉最多的“征收征用、土地资源”为例，〔66〕参见余凌云：《政府信息公开的若干问题——基于315起案件的分析》，载《中外法学》2014年第4期。一些相对人在申请公开例如征地批复这类信息时，偏好向上级机关获取，例如在县土地管理局和省国土资源厅之间选择后者；按理根据《土地管理法》第45条的规定，征地批复一般是由省级人民政府批准，但具体的操作中却存在征地信息逐级加工、统一上报的问题。相对人以某房屋、某块农田的位置为据，要求公开其被征收的批复，但征地批复并不是针对个人逐一作出；而是经由乡镇汇总、市级汇总上报到省级部门，最终征地批复的作出是针对整片的土地区块。例如河北省国土资源厅的这一批复：“晋州市人民政府：你市2014年第九批次建设用地的申请及有关资料收悉，经研究，批复如下： 一、同意转用、征收集体农用地6.6155公顷，其中：耕地1.9485公顷，园地4.4737公顷，农村道路0.0155公顷，设施农用地0.1778公顷。按照呈报的土地开发用途使用……”〔67〕冀政转征函（2014）970号。有时还存在同一项目征地，多次分批批准的情形；那么某一村民的宅基地究竟定位在哪一件批复当中，越基层的国土部门才越能了解。而现在接到申请的省级部门，也只能通过去函的方式向基层部门询问，来回不仅耗时且有的下级机关也可能基于各种理由推脱。在国土资源部办公厅近期下发的《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》中也能看到试图改善这一问题的尝试：“依据土地管理法律法规规定，市、县政府组织用地报批和征地实施，征地补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生。市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，对做好征地信息公开工作起到关键作用。”〔68〕国土资厅发（2014）29号。

在误解信息对象或主体的情况下，行政机关的答复也只能是“不属于政府信息”或者“政府信息不存在”等“准拒绝”答复。放任这种情况的增加只会让信息公开实务呈现申请失败、诉讼败诉的比例增加，实质上减损了政府信息公开制度在客观评价上的实效性。事实上，如果能够建立相应的专业引导环节，例如可以参考现有法院的“立案庭”、台湾地区法院的“诉讼程序咨询”服务等，作为进入正式程序前的缓冲机制；为申请人释明正确的申请内容表达方式、更为适宜的责任主体，一方面可以辅助相对人正确理解《条例》，同时减少不当申请的提出也为后续工作降低成本；最后作为强化说理的方式从而达到增加行政行为接受度的目的。

（三）关于主管部门设置的检讨

以上可见，信息公开制度的施行与推进并不是《条例》“单打独斗”能够完成的，系统的公文管理制度与申请公开的前置引导作为配套制度也应到纳入全局的考量当中；“徒法不足以自行”的忠告显然还未过时。随之而来的问题是，目前的信息公开主管部门设置能够胜任这一改善任务吗？根据《条例》第3条：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”一般来说，各行政机关的办公（厅）室是信息公开主管部门。但似乎这个理所当然的答案背后，缺少应有的规划考量。

当然，提出这样的质疑并不意味着主管部门目前的设置一定不正确，而是让办公（厅）室承担这一职能的实效性是否缺乏必要的论证？这个问题并不能简单地得出最优的回答，只是在现阶段制度反思的过程中，笔者尝试着提出可能的检讨路径，而这一主管机关今后是否维持、替换甚或创设，在缺乏更深入的实证研究之前都是不能妄下定论的。

1.宪法框架中的职能分配

依照《国务院组织法》第7条，国务院办公厅由秘书长领导，秘书长主要负责处理国务院的日常工作。所谓“日常工作”主要包括：会议准备工作、协助起草公文、督促检查指示贯彻落实情况、值班工作、办理领导交班事项等；还有就是在《条例》施行之后新增的“指导、监督全国政府信息公开工作”。〔69〕《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》国办发（2008）60号。地方各级人民政府也设办公厅（室），〔70〕《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第65条。其职能也是除以上类似部门外增加“负责信息公开工作”。〔71〕参见《广东省人民政府办公厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》粤府办（2009）104号。由此可见，原本办公厅（室）的主要职能是对内的协助角色，保证组织内部的通畅运作；而信息公开职能是否与之具有可类比性？作为一项直接指向申请人的对外职责，信息公开所涉及的内容更包括环境评价、企业登记改制、宅基地权属等专业性较强的领域，〔72〕参见余凌云：《政府信息公开的若干问题——基于315起案件的分析》，载《中外法学》2014年第4期。。将办公厅（室）设置为主管负责机构，是否有违背宪法框架中的权力分配之嫌，还应再行讨论。

2.权责统一下的制度改造

除了权力依据存疑之外，实践中由办公厅（室）负责信息公开工作也存在着权责不统一的情况。处理涉及专门领域的信息公开，办公厅（室）必须征询相应业务部门的意见，〔73〕国办发（2008）36号。出于行政机关内部的协调统一，通常会尊重业务部门的意见；但最终涉及复议、诉讼的，仍是由办公厅工作人员答辩应诉。问题是，在这中间环节里，业务部门的公开意见通常是较为保守的，引用“工作秘密”条款予以拒绝的情况不在少数，〔74〕如《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》国统字（1998）236号等类似规定。因为即便相对人不服，也无需承担复议、诉讼责任。更进一步，办公厅（室）作为内部协调机构，能够调用的行政资源在各个地方政府中有所差异，无论针对前述公文管理制度的构建，或者创设“申请公开指导小组”这类专业引导机构，恐怕可能出现“捉襟见肘”的窘境。

信息公开是否需要设置主管机构，如果需要，是另设全新的专职部门还是指定既存部门兼办？这实为需要慎重考量的先决问题。〔75〕参见法治斌：《资讯公开与司法审查——行政法专论》，台湾正典出版文化有限公司2003年版，第20页。相较于信息豁免公开的范围、信息公开的知情权基础这些问题，其重要性也是不言而喻的。无论今后是否仍由办公厅（室）负责信息公开，或交由各个具体业务主管部门，抑或成立专门的“信息公开委员会”，〔76〕参见周汉华：《起草〈政府信息公开条例〉（专家建议稿）的基本考虑》，载《法学研究》2002年第6期。都不应当是草率为之的结果，从规范依据与保障功能实现的角度给予更多制度设计的关注，或许能够让信息公开迈进全新的发展阶段。

六、结语

“陆红霞案”的发生是极其有价值与代表性的，个人权益与公共利益（资源）的冲突在一份裁定书中展现得淋漓尽致。更值得深思的是，信息公开“滥诉”现象的出现，无论从当事人行为模式的分析，还是从法院通过判决展现的价值取向考察，最终都指向政府信息公开制度在整体架构上缺乏准备。

也正是由于这些潜伏于制度本身的原因，可以肯定“陆红霞案”绝不会仅仅是滚滚浪潮中偶然出现的一朵浪花而已，它所秉持的观点将在可预见的范围内被相关案件参照延续。已经得到印证的是，山东省济南市历下区人民法院在2015年4月8日作出的类似裁定：“起诉人姜某某仅凭个人主观意愿不断提出申请的做法，背离了《条例》的立法本意和目的，其所提起的相关诉讼明显缺乏诉的利益，违背了诉权行使的必要性，失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用政府信息公开权和诉权行为。”〔77〕山东省济南市历下区人民法院（2015）历立行初字第21号行政裁定书。“陆红霞案”被《最高人民法院公报》发布，其必将产生更为深远的影响力。在缺少普适规则的当下，法院如何在适当的范围内厘定判断信息公开滥诉的规则，是一件极其考验法官智慧的事。本文能做的只能是提示一种必要的审慎，并尝试通过制度源头的审视与改进来减轻司法实践的负担。

陷入“利益纠缠”的信息公开，无论是行政机关或者法院都试图竭力摆脱。然而，镶嵌在整个依法行政框架中的信息公开是无法独善其身的。争议行政行为本身是否真正做到于法有据、于理合情是决定后续信息公开是否陷入权利拉锯的核心问题。信息公开通过适当的矫正与整合成为现代行政中的间接的、替代性的纠纷解决机制，则是更值得我们期待的。

（责任编辑：陈越峰）

*梁艺，浙江大学光华法学院博士研究生。