日本非营利组织：法制建设与改革动向

●俞祖成

日本非营利组织：法制建设与改革动向

●俞祖成

近年来，学界对发达国家的非营利组织（Non-Profit Organization，以下简称NPO）制度进行了大量的研究。已有研究对欧美发达国家关注较多，相对而言，对邻国日本的研究显得不足。而且有关日本NPO的研究缺乏系统性和整体性视野，研究结果对中国社会组织发展的借鉴性不强。本文从“法制建设”和“改革动向”两个维度出发，对日本NPO的整体发展情况进行分析，以期对国内相关研究和改革有借鉴。

一、日本NPO的分类：市民视角与制度视角

作为“区别于政府组织与企业组织的第三部门组织”的指代词，日本相继出现了公益法人、广义公益法人、市民活动团体、志愿者团体、NPO等多种称谓。但最终被日本社会普遍接受与广泛使用的是“NPO”。概括而言，目前日本市民对NPO的理解方式有三种：（1）根据《特定非营利活动促进法》（统称《NPO法》）成立的“特定非营利活动法人”（通称NPO法人）；（2）包括NPO法人在内的“市民活动团体”；（3）所有不以营利为目的的民间团体。其中第三种是最普遍的理解方式，即不管其是否注册为法人，只要是市民自主设立、独立于政府和企业且不以营利为目的的民间组织即可被称为NPO①。如图1所示。

另外，根据“是否具有法人资格”的标准，可将日本NPO划分为“非法人型NPO”和“法人型NPO”。其中“非法人型NPO”是指根据日本国宪法第21条规定的结社自由权，市民在未经政府批准的情况下自由组建的不具有法人资格的任意团体。这些任意团体通常以“市民活动团体”或“志愿者团体”等形式开展活动，在税法等法律上又被称为“无权利能力社团/财团”（権力能力なき社団●財団）或“无人格社团/财团”（人格なき社団●財団）。在遵守法律的前提下，任意团体不但无须接受来自政府部门的监管或干涉，而且还能享受一定的税收优惠。与之相对应，“法人型NPO”是指根据相关法律履行注册手续并在法务省法务局履行登记手续的非营利组织。如图2所示。

图1　日本NPO的三种理解方式

二、日本NPO的法制建设：“加拉帕戈斯现象”

根据日本学者雨森孝悦的观点，在日本，法人型NPO至少包括NPO法人、公益社团/财团法人（通称“公益法人”）、一般社团/财团法人（通称“一般法人”）、社会福祉法人、宗教法人、医疗法人、学校法人、更生保护法人、管理组合法人（含团地管理组合法人）、许可地缘团体以及消费生活协同组合。这些法人的法律依据、成立目的、主管部门以及法人数量等内容，具体见表1。

需要强调的是，上述法人型NPO包含公益型法人、互益型法人以及私益型法人，其公益程度越高，所享受的税收优惠待遇就越优厚。此外，根据法人型NPO所享受的不同税收待遇，日本采取宽严相济的法人登记标准，包括登记备案、认证、认可以及公益认定。但不管采取何种登记标准，其法人成立要件都必须通过法律条文加以明确，以此尽可能地限制政府部门的自由裁量权。

图2　日本NPO的主要类型

根据表1的内容不难发现，日本N PO的法制建设高度分化和精细化。日本学者出口正之将这一独具日本特色的现象称为“加拉帕戈斯现象”（Galapagosization）。所谓“加拉帕戈斯现象”，本意是指发生在孤立的加拉帕戈斯群岛（南美岛屿）上扭曲怪异的进化状况，后被转用为日本商业用语，特指在孤立的日本市场环境下，日本商品或技术独自进行“最适化”，进而逐渐丧失与外部环境进行互动的能力，最终不敌那些来自外国的适应性高且价格低廉的商品或技术并陷入被淘汰的危险境地。而在出口正之的语境中，日本法人型NPO的“加拉帕戈斯现象”主要包括以下几点：第一，根据不同社会领域的需求，分别设立不同的非营利法人；第二，出现相互交叉和相互渗透的一般性非营利法人（一般法人与NPO法人）；第三，不同的非营利法人采取不同的会计制度；第四，不同类型的非营利法人，其税收减免资格的认定基准也不尽相同②。

三、日本NPO的改革动向：以社团/财团法人制度为中心

日本NPO的发展已经历一个多世纪。在这个漫长的发展过程中，日本政府展开了多次针对NPO的制度改革。日本学者出口正之认为，战后日本NPO制度的改革可以分为两个阶段：有关学校法人等广义公益法人制度和NPO法人制度的创设（第一阶段）以及始于2000年的公益法人制度改革（第二阶段）③。本文重点对第二阶段的NPO制度改革——公益法人制度改革的背景及其主要内容进行分析。

（一）日本社团/财团法人制度的缘起及改革

1896年，明治政府颁布日本近代史上的首部民法。其第34条中作出如下规定：“凡与祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业相关且不以营利为目的的社团或财团，必须经由政府主管部门（主务官厅）的许可，方能注册为社团法人或财团法人”，由此创设出日本历史上首个有关NPO的法人制度——公益法人制度。然而，囿于日本传统文化中根深蒂固的“官本位”思想的影响，以及为了将国民的精力集结在以富国强兵为目标的近代国家建设活动上（而非将之消耗在结社活动中），明治政府在公益法人的设立制度上采取仅次于特许主义的“许可主义”，同时没有对设立许可基准进行明文规定，而有意将之授权给各政府主管部门自由裁量，试图以此严格控制公益法人的设立与发展，同时将那些获准成立的公益法人变成“行政业务代行型法人”，从而开启日本长达100余年的“公益法人规制冰河期”。

表1　日本法人型NPO的法制建设及其概要

客观地说，在日本民法制定以来的100多年间，根据民法成立的公益法人（社团/财团法人）在日本近现代过程中发挥了重要作用。然而，在规制严厉的许可制度下，公益法人的法人注册与公益性判定融为一体，从而逐渐引发一系列的弊端，包括：（1）法人注册极其困难；（2）公益性判定基准不明确；（3）营利性（私益性）法人和共益性法人混杂其中；（4）不少公益法人在享受税收减免待遇的同时，接受大量的财政补助金和政府购买服务费；（5）不少公益法人沦为安排退休官员再就业的准政府组织；（6）不断出现有关公益法人行贿、渎职以及贪污的问题。

为了彻底革除上述制度弊端，日本政府于2000年制定《行政改革大纲》，时隔100余年首次提出彻底改革公益法人制度的意向。2004年，日本政府出台《今后的行政改革之方针》，据此确立公益法人制度改革的基本框架。根据这个改革框架，日本政府于2006年5月出台“公益法人制度改革关联三法案”，即《关于一般社团法人和一般财团法人之法律》（以下简称《一般法人法》）、《关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律》（以下简称《公益认定法》）、《关于一般社团法人和一般财团法人之法律以及关于公益社团法人和公益财团法人的认定等法律的实施所需配套法律之整备等的法律》（以下简称《整备法》）。紧接着，日本政府于2007年4月组建“内阁府公益认定等委员会”，以此向首相提供有关公益认定等业务的咨询。2008年4月，内阁府公益认定等委员会颁布《有关公益认定等的操作指南》，并重新修订《公益法人会计基准》。

较之旧制度，2008年开始实施的新公益法人制度具有以下几个特征：第一，将法人注册与公益性判定（税收减免资格的认定）进行制度性分离；第二，法人注册采取登记备案制度，废除主管部门的许可制度；第三，公益性判定（即税收减免资格的认定）不再交由主管部门或国税厅负责，而是授权给由民间有识之士组成的合议制机构；第四，通过法律或政令（行政法规）等法规将公益认定基准等规则明文化，以此提高制度操作的透明度；第五，实现监管理念从“事先规制”转向“事后监管”。详见图3。

（二）一般社团/财团法人的制度

1.制度特征。一般社团/财团法人（以下统称“一般法人”）的制度特征在于法人享有极高的自由度。首先，法人的注册手续非常简易，同时法人的事业目的和事业内容没有任何法律限制。换言之，在不违反其他法律的前提下，一般法人可以从事任何不以营利为目的事业。为此，有日本学者将一般法人称为“全天候型法人”。当然，与营利法人不同，法律禁止一般法人进行利润（剩余金）分配。不过，这种“利润分配禁止”属于非完全性“利润分配禁止”，其原因在于：法律虽然禁止一般社团法人向其会员进行分股或分红，但却未禁止其将利润或剩余财产分配给组织干部或会员之外的个人或组织。此外，法律允许一般法人通过权力机关（一般社团法人的会员大会或一般财团法人的评议员会）的决议将组织剩余财产分配给会员或组织创立者。其次，尽可能地将政府部门的介入和干涉限制在最小范围内，同时通过详尽缜密的法律规定，尽可能地促使一般法人建立完善的内部治理机制，以此强化法人运营的自律性和自主性。

图3　日本公益法人制度的改革框架

2.注册手续。在日本，设立一般社团法人仅需2名会员（个人或法人均可）。另外，市民（单个人或多个人均可）只需提供不低于300万日元（约18万人民币）的原始基金即可成立一般财团法人。设立这两类法人均无需政府部门的同意。法人的发起人（或创始人）只需将事先制定好的组织章程进行公证并提交至法务省法务局进行法人登记后即可获得法人资格。

3.内部治理机制。根据法律规定，一般社团法人必须设置作为最高决策机构的会员大会，同时必须设置1名以上的理事。不过，法律并未规定一般社团法人负有设置理事会和监事的法定义务。据此，一般社团法人的内部治理机制可分为五种类型：（1）会员大会+理事；（2）会员大会+理事+监事；（3）会员大会+理事+监事+会计监查人；（4）会员大会+理事+理事会+监事；（5）会员大会+理事+理事会+监事+会计监查人。需要补充说明的是，利润完全非分配型一般社团法人（即税法上规定的“非营利型法人”）必须设置理事会（3名以上理事）和监事。此外，负债总额超过200亿日元的一般社团法人（即大规模一般社团法人）必须设置监事和会计监查人（注册会计师或监查法人）。另外，一般社团法人可以通过章程的特别规定，设立独具日本特色的“基金”。所谓“基金”，是指一般社团法人为了筹集组织成立所需的启动资金而向个人或组织筹集而来的社会资金。这些社会资金不同于募捐资金，必须将之归还给出资人。

较之一般社团法人，作为财产集合体的一般财团法人不存在会员④，所以无法设立“会员大会”。不过，根据法律规定，一般财团法人负有设置理事、理事会以及监事的法定义务。另外，为了制衡和监督理事，一般财团法人还必须设置独具日本特色的“评议员”和“评议员会”。评议员拥有诸如选任理事以及更变组织章程等重大事项的决策权。此外，负债总额超过200亿日元的一般财团法人（即大规模一般财团法人）还须设置会计监查人。简言之，可供一般财团法人选择的内部治理机制仅有两种，即“类型1：评议员+评议员会+理事+理事会+监事”和“类型2：评议员+评议员会+理事+理事会+监事+会计监查人”。

4.监管体制。由于一般法人的注册手续与营利法人无异，无需政府部门的同意，因此其成立后也无需接受政府部门的监管，主要依靠自律原则开展活动。当然，根据法务大臣或相关利害人的申述，法院有权禁止市民成立那些有碍于公益秩序的一般法人，同时有权解散那些涉嫌违法的一般法人。此外，为了防止制度滥用，隶属法务省法务局的法人登记官有权对“休眠法人”（即那些长期未开展实质性活动的一般法人）强制实行“视为解散登记”。

5.税收优惠。由于一般法人在事业目的和事业内容方面拥有最大限度的自由，因此，基本无法享受税收减免优惠。那些满足税法规定的“彻底贯彻非营利性的法人之要件”或“以共益性活动为目的的法人之要件”的一般法人可被视为“非营利型法人”，从而享受诸如会费收入免税等若干税收优惠。而除此之外的一般法人（即税法上规定的“普通法人”）则与营利法人相同，其所有收入均被课税。

（三）公益社团/财团法人的制度

1.公益认定基准。所谓公益社团/财团法人（以下统称“公益法人”），是指那些满足公益认定基准并获得公益认定资格，从而享受全方位的税收减免优惠的一般法人。根据《公益认定法》第5条的规定，公益认定基准多达18项，其核心内容可概括如下：（1）以实施“公益目的事业”为主要目的；（2）具备实施公益目的事业所需会计基础和技术能力；（3）禁止在事业实施过程中向与法人存在关联关系的人员（包括会员、评议员、理事、监事以及职员等人员）提供特殊利益；（4）禁止在事业实施过程中通过捐赠等方式向营利团体或以谋求特定个人或特定团体之利益为宗旨的团体提供特殊利益；（5）公益目的事业收入不超过实施该事业所需合理费用；（6）公益目的事业所占比率超过50%；（7）闲置资产不超过法定限度额；（8）不设置有关会员资格和会员表决权的歧视性规定或不合理规定。需要补充的是，公益认定基准所提及的“公益目的事业”，是指《公益认定法》第2条第4项的附表所列举且有助于增进不特定多数人利益的公益事业⑤。

2.公益认定机关。在两个或两个以上的都道府县区域内（省级区域内）设有事务所（办公室），或者在两个或两个以上的都道府县区域内开展实质性活动，抑或开展与国家事业紧密相关的公益目的事业的一般法人（即“全国性一般法人”），其公益认定机关（行政厅）为内阁总理大臣（首相），而除此之外的一般法人，即地方性一般法人的公益认定机关为该法人事务所所在都道府县的知事（行政首长）。不过，为了确保公益认定的公平性、公正性以及透明性，公益认定机关（即首相或知事）在进行公益认定之前，必须咨询独立于政府部门的第三方机构。这些第三方机构一般采取合议制，包括中央层面的“内阁府公益认定等委员会”和地方层面的“公益认定等合议制机构”（例如东京都的“东京都公益认定等委员会”、北海道的“北海道公益认定等审议会”、京都府的“京都府公益认定等审议会”、滋贺县的“滋贺县公益认定等委员会”）。作为第三方机构的公益认定等合议制机构拥有有关公益认定等业务的实质性权限，而作为行政主管部门的首相或知事是对第三方机构的公益认定结果进行认可。

3.内部治理机制。根据相关法律规定，公益社团法人的内部治理机制类型共有两种，即“类型1：会员总会+理事+理事会+监事”和“类型2：会员总会+理事+理事会+监事+会计监查人”。与之相似，公益财团法人选择的内部治理机制类型也只有两种，即“类型1：评议员+评议员会+理事+理事会+监事”和“类型2：评议员+评议员会+理事+理事会+监事+会计监查人”。其中，损益计算表所列收益总额超过1000亿日元、损益计算表所列费用额和损失额之总和超过1000亿日元、借贷对照表所列负债总额超过50亿日元的公益法人（即所谓的大规模公益法人），必须设置会计监查人。

4.监管体制。在法律授权下，作为第三方机构的公益认定等合议制机构有权通过公益认定机关（首相或知事），要求公益法人提交报告或直接进入法人事务所进行现场检查，以确保公益法人严格遵守公益认定基准。另外，如果有足够充分的理由，公益认定等合议制机构还有权通过公益认定机关向公益法人发出劝告，要求其采取相应措施。如果公益法人不听从劝告，公益认定等合议制机构有权通过公益认定机关发出改善命令，甚至直接撤销该法人的公益认定资格。不过，公益认定等合议制机构在做出劝告、改善命令以及撤销公益认定资格的决定之后，应及时将相关信息公之于众。

5.税收优惠。一般而言，公益法人除了收益事业所得收入（营利性收入）之外的所有收入均可享受免税待遇。不过，《公益认定法》规定的收益事业并不等同于《法人税法实施令》所规定的34项收益事业。换言之，公益法人所实施的事业一旦被认定为《公益认定法》所列举的公益目的事业，那么既是属于《法人税法实施令》所规定的收益事业，也可以享受免税待遇。此外，公益法人即使实施需要正常纳税的收益事业（即属于《法人税法实施令》所规定的收益事业且不属于该法人的公益目的事业之事业），如果将该事业所得收入用于公益目的事业支出，那么被转移支出的那部分收入（最高可达到100%）可被视为“公益目的事业财产”，从而享受免税待遇。此外，公益法人还能享受捐赠免税等各种税收优惠。

①需要注意的是，在这些NPO中，凡是开展国际性活动的组织一般被称为NGO（Non-Governmental Organizations，非政府组织）。换言之，在日本，NPO侧重指那些以解决国内社会问题为使命的民间组织，而NGO（又称为“国际协力NGO”）则指那些致力于解决国际性或全球性问题的民间组织。

②③岡本仁宏編著『市民社会セクターの可能性』関西学院大学出版社，2015年，159-160頁，157頁。

④根据法律规定，一般财团法人有权设立“赞助会员制度”。

⑤关于“公益目的事业”的具体内容，详见俞祖成：“慈善活动范畴认定的展望”，《中国社会科学报》，2016-05-18。

（作者系日本同志社大学综合政策科学研究科专任教员）