“混合所有制高校”治理新模式初探——以苏州工业园区职业技术学院为例

文/董圣足 阙明坤 潘 奇

“混合所有制高校”治理新模式初探
——以苏州工业园区职业技术学院为例

文/董圣足 阙明坤 潘 奇

董圣足 ：上海市教科院民办教育研究所所长

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。落实到高等教育领域，就是要推进高等学校治理体系和治理能力现代化。其中，构建决策、执行和监督“三位一体”、既相互制约又相互协调的大学内部治理结构，是现代大学制度建设的重中之重。在我国，无论是公办高校还是民办高校，其治理结构都存在不少问题。在公立高校，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的制度安排本身是好的，但由于管办评难以真正分离，事实上相当一部分公办高校在内部治理上存在着办学自主权不充分、行政化色彩过浓和决策民主化程度偏低等共性问题。在单纯的民办高校，虽具有决策机制灵活、运行效率较高等优势，但却不同程度存在着资本雇佣劳动、内部人控制和老板说了算等现象，不仅内部治理结构不完善，校长的教育教学权缺少保障，而且由于监督机制缺失，办学风险也很大。

既然两类高校治理结构及其运行机制都存在这样或那样的问题，那么，是否有一种模式可以在吸收两类高校治理优势的同时，避免两类高校治理的弊端呢？在其他国家，许多著名大学均实行多主体共同治理模式，通过由校外人士广泛参与的理事会或董事会这一决策平台，使广大利益相关者可以直接参与大学内部治理，从而较好地实现了“善治”。近期，国务院适时提出在职业教育领域探索“股份制”、“混合所有制”办学，也为上述问题的解决提供了新的视角和途径。而在“混合所有制”办学探索和治理新模式实践上，苏州工业园区职业技术学院（以下简称“苏州职院”）是治理改革的典型，因此对其产权变革历程、治理结构设置以及日常运行体制的研究，具有重要意义。

二、苏州职院混合所有制办学及产权变革历程

1997年12月，在新加坡总理吴作栋的提议下，为满足中新合作苏州工业园区外资企业对高级技术工人的需求，苏州工业园区管理委员会（以下简称“园区管委会”）仿照新加坡南洋理工学院办学模式，成立了苏州工业园区职业技术学院。苏州职院在发展过程中，产权结构经过多次裂变，先后经历了公办股份制、民营化和股权混合化多个阶段。

1.公办股份制（1997年12月-1999年12月）

苏州职院成立时的开办资金为8000万元，其中，园区管委会以年度事业经费拨款、基建投入折算“股份”，占比为97.50%；苏州市教育局、苏州市劳动和社会保障局各出资100万元，各自占1.25%。原有的72亩办学用地由中新苏州工业园区开发有限公司划拨（以下简称“苏开公司”）①，学院性质明确属公办股份制。

2.公私共同持股（1999年12月-2003年4月）

1999年受东南亚金融危机影响，苏开公司股份比例调整为中方65%，新方35%。由于政府财政性拨款不足，影响了学院基建工程建设，学院举办者尝试引进民间资本。这时，大型民营企业——苏州光华教育投资公司（以下简称“光华公司”）以代建学院三期工程（造价约5200万元）的方式收购了苏州职院65%的股份，成为学院第一大股东。学院的股权结构调整为光华公司65%，园区管委会32.50%，教育局1.25%，劳动局1.25%。②

3.民资一股独大（2003年4月-2005年8月）

2003年，园区管委会提出凡民间资本愿意进入的，政府就坚决退出，决定进一步转让学院股份。经过协商，园区管委会以投资价格加上同期银行利息，将所持的学院32.50%的股份转让给光华公司，完成了第二次转股，从而使得光华公司成为绝对控股的第一大股东，学院产权结构也变成了民资“一股独大”。

4.股权多元化（2 0 0 5年8月-2007年8月）

这一阶段，苏州职院股权结构又发生了一系列变化，不断走向多元化。首先，光华公司收购上市公司吉林轻工，并将所持学院32.50%的股份转入该上市公司③，降低了自身股比；其次，光华公司以原价800万元向学院管理层和骨干教师转让了10%的股权④；再次，苏州职院吸收合并了苏州工业园区育才学校（以下简称“育才学校”），育才学校原投资方苏州沸点教育咨询管理公司（以下简称“沸点公司”）成为学院新股东，折算股比为9%；最后，光华公司又向上海翔宇教育集团（以下简称“翔宇集团”）以溢价方式作价人民币5380万元，转让其持有的学院39.825%的股权。至此，翔宇集团取代光华公司成为苏州职院第一大股东。⑤

经过上述一系列眼花缭乱的股权交易和变更，苏州职院中的国有股份从创办时的100%骤降到2007年的2.5%，而民间资本所占股比超过了90%。同样，学院股权结构的不断调整，也带来了内部治理结构和运行方式的深刻变化。

三、苏州职院内部治理结构

不同于一般公办高校的组织架构和其他非营利法人治理结构，苏州职院随着股权结构的不断“混合化”和多元化，其在内部治理制度的安排上也别具一格，富有个性特色。其最突出的特点是，在尊重高等学校一般规律的基础上，有效地借鉴了现代企业制度的合理内核，成功实现了“举办权”、“决策权”、“管理权”、“监督权”等权能的适度分离与相互制衡。

（一）股东会：主要负责学院投资和重大建设

股权结构是公司治理结构的基础，股权结构安排会直接影响公司的价值和绩效。理论和实践都已表明，“一股独大”必然会导致大股东干预公司的运行与管理；股权相对分散，则有利于形成强有力的管理层。历经多次股权变革，苏州职院现有的股权结构已呈现比较分散和相对均衡的状态，这对学院实施稳健的法人治理具有重要意义。根据股权多元化后的状况，2007年8月苏州职院对学院章程作了修订，正式成立了股东会。股东会由出资各方按出资比例协商委派了7名股东代表组成，其中翔宇集团2名，光华公司2名，沸点公司1名，学院持股代表2名，苏州市教育局、苏州市劳动和社会保障局轮流委派监事1名。

学院章程规定，股东会是学院最高权力机构，主要行使如下职权：（1）制订和修改学院章程；（2）决定学院的办学方针和投资计划；（3）提名并确定学院股东会正副理事长、学院董事会正副董事长；（4）选举产生由股东代表出任的监事；（5）审议批准董事会工作报告、监事会工作报告；（6）审议批准学院的年度财务预算方案、决算方案；（7）审议决定学院股东受益方案和弥补亏损的方案；（8）对学院增加或者减少注册资本作出决议；（9）对股东向股东以外的人转让出资作出决议；（10）对学院合并、分立、解散和清算等事项作出决议。从中可见，股东会主要负责学院投资和重大建设事宜。章程还规定，股东会分为定期会议和临时会议，定期会议每学期召开一次，临时会议由1/3以上的股东或监事提议即可召开。股东会表决时，实行股东代表一人一票制。这样一种制度设计，从根本上杜绝了“一股独大”和个人说了算的问题。

（二）董事会：负责学院日常运行重大决策

董事会制度是现代企业法人治理结构的核心环节，也是现代大学制度建设的主体内容。苏州职院自建校之日起，就借鉴新加坡南洋理工学院的模式建立了董事会。董事会规模较大，不设固定人数，根据事业发展需要每年进行增补。目前，董事会由27位各方面代表人士组成，其中，有主要股东单位的负责人，如翔宇集团、光华公司、沸点咨询；参与办学的政府方面委派的代表，如苏州市教育局、苏州市劳动和社会保障局；有国内外教育界合作代表，如东南大学、苏州大学、澳大利亚的悉尼科技大学；有合作办学的外资企业代表，如中新苏州工业园区开发有限公司、德国的费斯托（中国）有限公司、美国的飞索半导体（中国）有限公司等。在这些董事单位中，企业占69%，高校占24%，政府占7%。董事会现设董事长1名、副董事长3名。目前，根据事业发展需要，学院董事会拟设立事业发展委员会、经费筹措委员会、绩效考核委员会等专门工作机构。董事会闭会期间，由董事会秘书处负责与各位董事进行日常联络。

依据有关法律法规，学院章程规定了董事会职权主要有：（1）聘任和解聘院长、副院长；（2）制定学院的规章制度；（3）制订学院中长期发展规划，审议和批准学院年度工作计划；（4）审议学院的分立、合并、变更、终止；（5）审议学院重大投资与合作事项；（6）审核有关股权变更等重大事项。董事会会议每年召开一次，由董事长主持。通常每次会议分为两个阶段：第一阶段举行新董事加入或者董事单位捐赠仪式；第二阶段重点审议学院上年度工作总结与下年度工作计划以及财务预决算报告。根据需要，董事会会议除了学院院长、副院长参加外，也会邀请各系部主任列席，直接倾听董事们的意见建议。为了增加决策的透明度和民主性，学院董事会甚至曾经尝试向媒体开放。

综上，苏州职院董事会成员有两个显著特点：一是企业代表占多数；二是外方代表占比高，这和学院所处区位以及办学宗旨是一致的。学院董事会的组成结构及运作机制，融合了政府、企业和学校三种资源，从政策、经费、专业等方面为学院发展提供强大支持，对学院优化发展战略起到了建设性作用。

（三）职业院长：独立负责学院教育教学管理

高校董事会的功能和作用主要在于负责学校的重大决策活动，而决策的贯彻、执行，则是以校长为中心的学校执行机构的任务。国外高校治理经验表明，现代大学在实行“教授治学”的基础上，还必须有一位具有较高社会声望和独到办学理念的职业校长来治校，统辖全校事务，独立进行教育教学和管理。由于体制的障碍，目前在公办高校还很难实现校长的完全职业化，而一般有投资主体的民办高校，也往往多是举办者深度控制学校内部管理，所以也不太容易建立起董事会与职业校长之间的良好委托代理关系。而苏州职院作为一所办学主体多元化的混合所有制职业院校，则在制度层面上较好地解决了这个问题，实现了院长的职业化、专门化。

苏州职院董事会打破了公办高校传统的校长选任方式，从学院自身发展定位和实际需求出发，面向社会海选职业院长，最终高薪聘请了具有历史学博士和管理学博士双博士学位的苏州大学社会学院原院长助理、苏南发展研究院原副院长单强教授担任院长，并授权单强“自由组阁”，组建了一个年富力强、结构合理的学校行政管理领导班子。按照学院章程规定，以院长为首的学校行政班子，具有完全独立的教育教学和行政管理权。近年来，在院长的带领下，苏州职院始终秉承“用明天的科技，培养今天的学员，为未来服务”的办学宗旨，紧密结合苏南区域经济社会特点，大胆创新人才培养模式，依托教学做一体化的“教学工厂”，为外资企业培养了大批的高素质技能型人才。

此外，苏州职院董事会有效借鉴企业的做法，通过“员工持股”方式较好地解决了学校高层的激励问题，使得举办者与办学者的目标达成了一致，充分调动了学校经营班子的积极性，最大程度地降低了由于信息不对称所导致的代理成本，从而从根本上保证了学院的长治久安。

（四）监事会：为学院健康运行提供制度保障

我国现有教育法律尚未对高校内部监督机构的设置作出专门的规定，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要在民办学校中探索建立监事制度，但还只是倡导性的，并未作强制性规定。为保障学校健康运行和良性循环，苏州职院举办者（股东会）在借鉴现代企业法人治理经验，并参考日本和台湾地区私立高校法人治理结构中分别设立监事会和监察人等做法的基础上，探索成立了专门的监督机构——学院监事会，与董事会、执行机构形成互不从属、彼此制衡又相互协调的“三驾马车”，从而架构起了富有特色的完整法人治理结构。

按照学院章程规定，监事会由5人组成，参与办学的政府机构负责人、资深教育专家、律师、企业代表和学院工会委员各1人，并设主席1名，主持监事会日常工作。章程明确规定，投资人、董事、院长及财务负责人不得兼任学院监事。监事任期与理事（或董事）任期相同，任期届满，可连选连任。

监事会的主要职权有：（1）检查学院财务；（2）对学院董事、院长违反法律、法规或章程的行为进行监督；（3）当学院董事、院长的行为损害本单位的利益时，要求其予以纠正；（4）监事可以列席董事会会议。监事会会议实行1人1票制，监事会决议须经全体监事多数票决通过，方为有效。

四、结语

苏州职院在“混合所有制办学”及治理新模式探索上取得了宝贵的经验，其所构造的新型高校内部治理结构，经实践证明是可行的、有效的。这样一种高校内部治理制度安排所造就的“生产关系”，不仅适应和契合探索者自身的生产力水平，实实在在地推动了学校的改革发展，而且对于进一步深化我国高校办学体制和不同所有制高校内部管理体制改革，都具有借鉴意义。

当然，作为一种新生事物，苏州职院在探索混合所有制办学及治理新模式上要走的路还很长，需要完善的地方也不少。譬如，在缺少上位法依据的情况下，如何进一步厘清“股东会”与“董事会”之间的权责边界，杜绝职能交叉和错位；再如，在多元资本介入办学的情况下，如何防止营利目标对于教育公益属性可能造成的损害，更好地平衡举办者、办学者、教育者和受教育者等不同利益主体之间的权利关系等。这些问题，在未来的探索中将会引起各方面的关注和重视，并通过探索寻找解决路径。

①早前，在中新苏州工业园区开发有限公司中，中方财团持35%的股份，新方财团持65%的股份。

②③④⑤单强：“高职院校的治理： 股东会、董事会与校长”，《高校教育管理》，2012年第4期。

（作者单位：上海市教科院民办教育研究所；无锡太湖学院）