社会立法和社会政策的八个问题

文/ 郑秉文

社会立法和社会政策的八个问题

文/ 郑秉文

郑秉文：中国社科院世界社会保障中心主任

一、社会法立法的时机要恰当

比如2008年生效的劳动合同法规定用人单位只要签订两次合同以后就会变成一个永久的合同，这样，企业的压力非常大，存在巨大的市场主体的道德风险，反而不利于保护劳动者的利益。因此尽量采取别的办法，其中最普遍的是劳务派遣，目前全国劳务派遣大概有7000万人，是全部城镇就业人口的1/10左右，这么大规模的劳务派遣、比重如此高，纠纷非常多，而且会对外派人员的心理产生重要影响，对人力资本的投入、技术培训也会产生重要的影响。宝洁公司的劳务派遣改外包事件，就被指欺压劳工。有关部门也就劳务派遣治理了很多次，并出台了条例，但效果不佳，根本的原因还是因为劳动力市场的变化，劳动法的出台导致雇主防卫的心理变化非常大，长期来看，实际上是不利于就业的。从根本上来讲，立法如果超越了历史发展阶段，是不利于对劳工利益的保护的。

二、初级阶段社会立法宜粗不宜细

如社会保险法。2 011年生效的社会保险法，有如下几个问题。（1）当时拿不准，违背国际惯例，不利于今后改革的。例如，“个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承”。（2）将当时历史条件下的特定做法作为永久规定。“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家有关规定予以保障”。（3）有些是做不到的。例如，规定“统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督”。

三、涉及社会权利的社会立法、社会政策要稳妥推进

如城镇企业职工基本养老保险待遇已连续11年上调10%，今年下降到6.5%。实际上，如果把它变成一种正常的机制也很容易。2005 年38号文明确应该建立一个正常的调节机制。调整应科学化，与CPI、GDP、社会平均工资等系数挂钩、关联。再如城乡居民社会保障政策规定55元/月，2015年上调到70元，但事实上，在各地实践中，几乎已经没有55元的做法，真正上调到70元的也不是很多。政策制定部门应该考虑如何面对这些问题，解决这些问题。

四、公共服务的提供和社会政策的制定要防止成为部门博弈的场所

提供公共服务和制定社会政策时，要引入第三方投票来决定。比如社会保险费的征缴。由社会保险部门征缴的省份和地区有15个，由地税部门征缴的（加上直辖市）有19个，各占一半。从征缴的量来看也是一半一半，社保部门征缴的大约占54%，地税征缴的占46%。这个问题在20世纪90年代形成，一直延续至今。1999年社会保险费征缴条例出台时，就是由于这两个部门利益的原因没有得以解决，2011年社会保险法出台时也没有解决。随着时间的推移，利益不断固化，后面会越来越难以解决。中央经济工作会议决定，要归并精简五险一金，这个矛盾就很尖锐了。再如新农合，应该由谁来管，也存在问题。2013年曾讨论过新农合的管理体制问题，但到现在也没有解决，这个问题在基层一线非常尖锐。

五、部分公共服务的提供系统坚持管办分离

比如社会保险经办服务体系应该发展壮大，成为一个相对独立的建制。这种认识，有关部门以前不是很强烈，现在越来越重视，全国18万从业人员每年200亿元的财政投入，部门仍不愿意放出去。再如住房公积金，住房公积金一共缴存4万亿元，缴存余额是1.2万亿元，利息低，存在很多问题，应改革其管理体制，提高资金运营效率，建立政策性住房金融机构，为老百姓减少一些损失。

六、社会政策要发挥托底作用

社会政策要托底，既要到位，又不能越位。中央经济工作会议明确宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实，社会政策要托底，要守住民生底线。有底线意识，体现出两层含义：太高了不行，太低了没有守住民生底线也不行，现在的政策走冒的可能性较大，如最低工资、低保等，必须有科学测算的意识。

七、社会政策是供给侧结构性改革的重要领域

比如社会保险费已经降了三次，2015年3月降低了失业保险，2015 年6月降低了工伤和生育保险，2016 年4月规定失业保险总费率由现行的2%阶段性降至1%-1.5%，个人费率不超过0.5%。降费是表面，关键是要通过降费进行改革。比如失业保险，受益人越来越少，而失业保险金却不断上涨。美国在2008年和2009年金融危机时，失业保险金都支出去了，这是正常的，而我国不管有没有经济危机，面临多大的经济下行压力，失业保险金还是不停地上涨。实际上还是要改革制度，让这个制度把失业的人群都覆盖进来，让它有支出。这个制度不改革，可能会发生南欧或大陆法系国家中的很多问题。南欧没有失业保险制度，工人失业靠赔偿金制度，所以企业不敢雇人，雇人后又辞不掉，这样中小企业的压力非常大，有的甚至破产了。如果失业保险制度不改革，只是不停地降费，最后这个制度象征性的没有了，但失业依然存在，如果社会力量强大，最后取而代之的就是赔偿金制度，这样，社会保险这种大数法则就失去了优势。

八、社会政策要强调财权事权相匹配

社会政策要强调财权和事权相匹配的原则。比如社会保险中的五项保险的统筹层次长期不能达到规定的、理想的统筹层次，究其原因，非常重要的一个原因就是财权事权不匹配。除养老保险是全国统筹外，其他四险是省级统筹，但实际上都没有实现，而且在较长时间内都难以有实现的动力，其重要原因就是财权和事权长期不相匹配。如社会保险法第五条规定，县级以上人民政府将社会保险纳入国民经济和社会发展规划，国家多渠道筹集社会保险金。这意味着县级以上人民政府都要给社会保险金以必要的经费支持。县、地、省、中央四级政府都要负责，都有经费支持义务，而事权是中央的，财权四级政府分担，显然四级政府没有意愿分担。而中央政府不愿意提高统筹层次，是希望让基层政府共担财权责任。因此，社会保险制度处于“碎片化”状态。如2011年“正常缴费”收入12058亿元加上利息446亿元，合计仅为12504亿元，而当年的养老金支出是12765亿元，存在缺口261亿元；但由于当年有“非正常缴费”2119亿元，财政补贴2272亿元，所有这些相加再减去12765亿元养老金支出之后，“结余”高达4130亿元。“非正常缴费”收入每年占缴费收入的10%左右，这对地方政府来说就是道德风险，地方政府往往通过临时措施来解决，可能将风险推向了未来。