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学习十三五发展规划纲要推动社会法立法向前发展

2016-08-30文/滕

中国机构编制 2016年7期
关键词:公共服务诚信委员会

文/滕 炜

学习十三五发展规划纲要
推动社会法立法向前发展

文/滕 炜

滕 炜:全国人大法工委社会法室原主任、巡视员

十三五发展规划纲要是未来五年国家发展的纲领性文件。纲要“提高民生保障水平”中的许多内容涉及到社会法的立法工作,公共服务、就业优先、社会保障、一些社会群体权益保障等,其它篇中也提出一些社会立法的任务,加强和创新社会治理中的社区服务、社会组织、社会自我调节等。与十二五规划相比,十三五规划增加了一些新内容,比如在加强和创新社会治理一篇中,提到增强社会自我调节功能,加强行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会规范建设,充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为等方面的积极作用;还提到完善社会信用体系,加快推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等重点领域信用建设,推进信用信息共享,健全激励惩戒机制,提高全社会诚信水平。这些内容在过去一些文件中不同程度也有提到,但这次在国家建设发展规划中比较全面地提出,很有意义。总体看,规划对社会建设方面的内容更具体更详细了,对今后立法工作,不管是国家层面立法,还是地方立法,都有指导意义。

社会法的立法,2016年也有一个良好开始。2015年年底人大常委会通过了反家庭暴力法,已于2016 年3月1日实施。2016年3月又通过了慈善法。这两部法,填补了社会法领域中的空白,立法意义很大。

关于社会领域立法,需要进一步关注如下几个问题。

第一,进一步加强对社会法的法理研究、理论研究。社会法的概念是近几年才提出来的,传统的法律部门还没有明确的分类。随着改革开放和社会服务的发展,立法和社会建设的重视,逐步开始提出这个概念,但是法理研究上刚刚开始。社会法的概念不能局限于工作现实和考虑。由于立法机构成立的时间不长,立法也主要是在大家有共识的范围内进行,范围较小。如果从法的理论上研究,不能受限,虽然工作上无法包含,但法理上还是要不断发展。尤其是十三五规划中社会治理方面增加了一些新内容,比如增强社会自我调节功能、加强行业规范、社会组织管理、章程、村规民约、社区公约等这些社会规范的建设。要充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为方面的积极作用,目前我们的立法还未涉及,但这属于社会建设很重要的一个方面。村民委员会、居民委员会组织法目前是属于国家法而非社会法;十三五规划中提到完善社会信用体系建设,包括政务诚信、商务诚信、社会公信等,这都是新的提法,需要加强理论研究。

第二,立法过程呼唤公众参与。慈善法的立法模式应该很好的总结,特别是如何重视社会的参与。社会法涉及的人很多,立法要最大限度地考虑社会参与。有些法就是专家立法,行业性和专业性较强,但社会法不同,涉及的人较多。2012年修改劳动合同法时,涉及到劳务派遣的条款,征集到55万条意见,是迄今为止人大立法征求意见最多的。所以立法要广泛参与,多听各方意见。

第三,充分发挥人大专门委员会的作用。从人大内部来讲,各个专业委员会都有提案权,但法律同时规定,由法律委员会统一审核,这在实际工作中就造成了立法基本上由法律委员会来主导,专门委员会发挥的作用不大。因此,要进一步发挥专门委员会的作用。有些部门起草的法律,可以直接交给相对应的委员会,如财经委、教科文卫委等,立法法已经明确各个委员会拥有立法提案权,这些部门涉及的面比较广,基本上能涵盖国务院的部门。行政法规的制定必须要经过法制办。

第四,明确社会组织的概念,正确看待社会组织及其发展。社会组织是一个大概念,涵盖面比较大。目前国内的法规,主要是由《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个法规来调整,这三个条例规范的社会组织都是在民政部登记的,据统计有60多万个。但是没有在民政部登记的社会组织数量远远大于登记的,但究竟有多少、具体干什么,底数并不清楚,事实上,他们发挥的积极作用很多。但也存在不同认识,强调他们消极一面的比较多,要充分调研,掌握社会组织的基本情况,正确认识社会组织的发展。

第五,社会领域立法基本框架。社会法体系中应有以下几个方面的法律作为支柱性法律:一是劳动保护(包括就业保护)方面,主要是劳动法、劳动合同法、安全生产法;二是社会保障方面,主要是社会保险法、社会救助法,慈善法;三是社会组织方面,主要是社会组织法,志愿者法;四是基本公共服务方面,主要是义务教育法和提供公共医疗卫生服务方面的法律等。目前,在基本公共服务方面的法律,习惯上还没有列入社会法行列,这值得进一步研究。社会建设中一个很重要的内容就是政府提供基本公共服务,通过立法规范将基本公共服务列入社会法范畴,是有意义的。以上几部法律,应是构成社会法体系的基础性法律,也可以说是支柱性法律,目前有的已经立法,有的尚未立法。除这些基础性法律之外,还有一些方面,如对妇女、未成年人、残疾人、老年人等一些社会群体专门保护的法律,以及其他一些关系社会治理方面的法律,共同构成法律体系中的社会法。由于社会法概念的提出,在我国法律体系中时间不长,其内涵外延不成熟,因此需要加强研究。比如现有法律部门范围的划分,村民委员会组织法和居民委员会组织法并不在社会法范围以内,但这两个法调整的内容是基层群众自治组织,归类于社会法更为合理。

总之,社会法立法是社会建设中的一个重要方面,是社会建设法治保障的基础,加强社会法法理研究,对于推进中国特色社会主义建设和完善法律体系,都有很重要的意义。

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