学习十三五发展规划纲要推动社会法立法向前发展

文/滕 炜

学习十三五发展规划纲要
推动社会法立法向前发展

文/滕 炜

滕 炜：全国人大法工委社会法室原主任、巡视员

十三五发展规划纲要是未来五年国家发展的纲领性文件。纲要“提高民生保障水平”中的许多内容涉及到社会法的立法工作，公共服务、就业优先、社会保障、一些社会群体权益保障等，其它篇中也提出一些社会立法的任务，加强和创新社会治理中的社区服务、社会组织、社会自我调节等。与十二五规划相比，十三五规划增加了一些新内容，比如在加强和创新社会治理一篇中，提到增强社会自我调节功能，加强行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为等方面的积极作用；还提到完善社会信用体系，加快推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信等重点领域信用建设，推进信用信息共享，健全激励惩戒机制，提高全社会诚信水平。这些内容在过去一些文件中不同程度也有提到，但这次在国家建设发展规划中比较全面地提出，很有意义。总体看，规划对社会建设方面的内容更具体更详细了，对今后立法工作，不管是国家层面立法，还是地方立法，都有指导意义。

社会法的立法，2016年也有一个良好开始。2015年年底人大常委会通过了反家庭暴力法，已于2016 年3月1日实施。2016年3月又通过了慈善法。这两部法，填补了社会法领域中的空白，立法意义很大。

关于社会领域立法，需要进一步关注如下几个问题。

第一，进一步加强对社会法的法理研究、理论研究。社会法的概念是近几年才提出来的，传统的法律部门还没有明确的分类。随着改革开放和社会服务的发展，立法和社会建设的重视，逐步开始提出这个概念，但是法理研究上刚刚开始。社会法的概念不能局限于工作现实和考虑。由于立法机构成立的时间不长，立法也主要是在大家有共识的范围内进行，范围较小。如果从法的理论上研究，不能受限，虽然工作上无法包含，但法理上还是要不断发展。尤其是十三五规划中社会治理方面增加了一些新内容，比如增强社会自我调节功能、加强行业规范、社会组织管理、章程、村规民约、社区公约等这些社会规范的建设。要充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为方面的积极作用，目前我们的立法还未涉及，但这属于社会建设很重要的一个方面。村民委员会、居民委员会组织法目前是属于国家法而非社会法；十三五规划中提到完善社会信用体系建设，包括政务诚信、商务诚信、社会公信等，这都是新的提法，需要加强理论研究。

第二，立法过程呼唤公众参与。慈善法的立法模式应该很好的总结，特别是如何重视社会的参与。社会法涉及的人很多，立法要最大限度地考虑社会参与。有些法就是专家立法，行业性和专业性较强，但社会法不同，涉及的人较多。2012年修改劳动合同法时，涉及到劳务派遣的条款，征集到55万条意见，是迄今为止人大立法征求意见最多的。所以立法要广泛参与，多听各方意见。

第三，充分发挥人大专门委员会的作用。从人大内部来讲，各个专业委员会都有提案权，但法律同时规定，由法律委员会统一审核，这在实际工作中就造成了立法基本上由法律委员会来主导，专门委员会发挥的作用不大。因此，要进一步发挥专门委员会的作用。有些部门起草的法律，可以直接交给相对应的委员会，如财经委、教科文卫委等，立法法已经明确各个委员会拥有立法提案权，这些部门涉及的面比较广，基本上能涵盖国务院的部门。行政法规的制定必须要经过法制办。

第四，明确社会组织的概念，正确看待社会组织及其发展。社会组织是一个大概念，涵盖面比较大。目前国内的法规，主要是由《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个法规来调整，这三个条例规范的社会组织都是在民政部登记的，据统计有60多万个。但是没有在民政部登记的社会组织数量远远大于登记的，但究竟有多少、具体干什么，底数并不清楚，事实上，他们发挥的积极作用很多。但也存在不同认识，强调他们消极一面的比较多，要充分调研，掌握社会组织的基本情况，正确认识社会组织的发展。

第五，社会领域立法基本框架。社会法体系中应有以下几个方面的法律作为支柱性法律：一是劳动保护（包括就业保护）方面，主要是劳动法、劳动合同法、安全生产法；二是社会保障方面，主要是社会保险法、社会救助法，慈善法；三是社会组织方面，主要是社会组织法，志愿者法；四是基本公共服务方面，主要是义务教育法和提供公共医疗卫生服务方面的法律等。目前，在基本公共服务方面的法律，习惯上还没有列入社会法行列，这值得进一步研究。社会建设中一个很重要的内容就是政府提供基本公共服务，通过立法规范将基本公共服务列入社会法范畴，是有意义的。以上几部法律，应是构成社会法体系的基础性法律，也可以说是支柱性法律，目前有的已经立法，有的尚未立法。除这些基础性法律之外，还有一些方面，如对妇女、未成年人、残疾人、老年人等一些社会群体专门保护的法律，以及其他一些关系社会治理方面的法律，共同构成法律体系中的社会法。由于社会法概念的提出，在我国法律体系中时间不长，其内涵外延不成熟，因此需要加强研究。比如现有法律部门范围的划分，村民委员会组织法和居民委员会组织法并不在社会法范围以内，但这两个法调整的内容是基层群众自治组织，归类于社会法更为合理。

总之，社会法立法是社会建设中的一个重要方面，是社会建设法治保障的基础，加强社会法法理研究，对于推进中国特色社会主义建设和完善法律体系，都有很重要的意义。