社会立法的进展与前瞻

文/彭高建

社会立法的进展与前瞻

文/彭高建

彭高建 ：国务院法制办社会管理法制司副司长

一、中央对社会立法的要求

党的十八届三中全会的要求，（1）推进社会事业改革创新，深化教育领域综合改革、健全促进就业创业体制机制、形成合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持续的社会保障制度、深化医药卫生体制改革；（2）创新社会治理体制，改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系。党的十八届四中全会要求，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设；依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展；制定社区矫正法等。

二、近期已完成的社会立法

包括慈善法、中医药法、安全生产法、反家庭暴力法、全国社会保障基金条例、社会救助暂行办法和居住证暂行条例等，修订了人口与计划生育法。

三、拟抓紧的社会立法

1.社会保障。包括社会保险：修订失业保险条例；社会救助：制定刑事被害人救助法；社会福利：制定儿童福利条例。

2.教育、卫生、食品安全。包括修订职业教育法，制定基本医疗卫生法，修订食品安全法、药品管理法、红十字会法。

3.特殊群体保护。包括制定残疾预防和残疾人康复条例、修订残疾人教育条例、制定农村扶贫开发条例。

4.社会组织。包括制定行业协会商会法，修订社会团体登记管理条例、基金会登记管理条例、民办非企业单位登记管理条例。

5.社会治理。包括制定社区矫正法、志愿服务条例。

四、推进社会立法的几点建议

立法要关注科学立法、民主立法的路径。科学立法，就是要遵循经济社会发展客观规律和法律体系的内在规律，敢于和善于在矛盾焦点上“砍一刀”，使立法回归理性和常识，解决实际问题。民主立法，就是要充分发扬民主，认真听取各方面意见，取得社会“最大公约数”。

1.立足中国国情

（1）城乡差距和地区差距长期存在。比如居住证暂行条例，难以马上解决城镇居民和农村居民的“身份差异”和“区别对待”问题；养老保险和医疗保险等立法需有利于促进城乡协调发展，不为今后制度并轨造成障碍。（2）处理好中央和地方关系。一方面，要给地方一定自主权，如最低工资标准；另一方面，要注意维护国家法制统一，如社会保险费征缴体制、城乡居民医疗保险管理经办体制、婚假假期等。

2.关注制度的可持续性

立法要经得起实践、人民和历史的检验，需处理好当前与长远的关系，关注制度的可持续性。在社会保障领域，公民个人与国家政府都可能存在近视、短视的问题。社会立法，要有“功不必在我”的担当勇气，重在建立一套科学、管用的制度规矩。对看准的，尤其是法定的目标和定型的制度，不要朝令夕改，不为今后发展“埋地雷”、“留钉子”。

社会保障政策具有刚性特征，社会保障水平只能提高或维持，除非有替代方案，一般不能降低。因此，社会保障制度建设需按照从无到有、从易到难、从窄到宽、从低到高的顺序，逐步推进。比如，养老保险涉及代际调剂，养老保险缴费与待遇的确定和调整要以精算为基础，才能保证制度的可持续性。五险变四险、降低社会保险费率，都需做好科学的测算、全国的统筹和长远的规划，不能“按下葫芦起了瓢”。

3.处理好政府与社会、政府与公民的关系

（1）社会立法要尊重社会力量的主体地位，发展壮大社会力量，充分发挥社会自治功能。如社会组织类立法，行业协会商会立法等，要克服部门利益、减少行政干预。（2）坚持以人为本，坚持公平公正理念，尤其要向社会弱势群体倾斜。比如，和谐劳动关系构建，要注重对劳动者权益的保护。在经济下行压力加大的情况下，也不能以牺牲劳动者的合法权益为代价。再如，是否修订劳动合同法，需进行认真调查研究，做好利弊分析。

4.充分听取民意

社会立法要加强调查研究、进行科学论证，使立法回归理性和常识。比如，机动车闯黄灯、除夕是否为法定假日、2.5天休假等问题。要有序引导公民参与社会立法，多听取民众意见，有时还需进行法律政策社会影响预评估。再如，禁止电动车上路、机动车单双号限行、退休年龄延迟等问题。

5.增强法的执行力

社会法是硬法（强制力）还是软法（包含道德约束）？有的法实施不够理想，如《职工带薪年休假条例》。社会法涉及公民基本权利、政府职责，需要明确具体的条件、程序。如养老保险、医疗保险等社会保险待遇在不同地域、不同职业之间的转移接续。社会法需明确权利救济渠道，实现社会保险权利的可诉性。社会法的法律责任设定要切实可行，如资格罚、单位和个人征信体系建立等。