秦汉郡县制浅析

●张 锐

◇本刊述评

秦汉郡县制浅析

●张 锐

秦汉是我国郡县制国家全面形成和确立的时期。在中国这片广大的区域内建立起稳定的中央集权制大一统国家，源于多种因素的复杂作用。全面分析其形成和确立过程，对于理解中国特色政治和行政制度具有重要意义。

一、郡县制的形成

春秋时期，秦、齐、晋、楚等国依靠军事实力兼并周边小国，逐步壮大。对于新占领地区，列国不同程度地采取了两种办法：一种是沿用西周时期的封建制，将之分封给贵族卿士或有功之臣；另一种是设置国君直辖的郡县，国君派随时可以撤换的官吏代表自己去治理。前一种办法贵族力量容易壮大，出现“礼乐征伐自大夫出”；后一种办法则利于抑制贵族力量，促进中央集权。战国时期，列国仍不同程度地使用着这两种办法，如战国四君子皆为分封之君，吕不韦封文信侯，亦为封君。甚至秦王政八年还将河西太原郡更为毐国，分封太后宠臣嫪毐。但是商鞅变法后，秦更多实行郡县制，其它六国更多实行封建制。因郡县制利于中央集权，早实行、多实行郡县制的秦国，更有效地集中了力量，在列国纷争中取得了最终胜利。所以，郡县制不仅是变法的结果，也是国家制度竞争中优胜劣汰自然选择的结果。

郡比县出现晚一些，郡县之间原本不存在内在联系，因所处地理位置不同、功能不同而并存。春秋时期，诸侯国向外扩张之初设置的县，一般离国都不远。随着向外扩张，国家疆域变大，这些县转而成为内地，并发展成人口稠密的地区。而新占领的外围边境地区要进行军事防御，多以武官兼领行政，因此，设置有别于县的“郡”，长官称守或太守，有镇守之意。这些地区一般地域广阔，但因是边地，地位在县之下。其后，强国疆域进一步扩大，原来的边郡也转为内地，这样又转而影响郡和县的政治地位。

郡统县制度形成于战国，战争应是重要原因。《史记●春申君列传》：“考烈王元年，以黄歇为相，封为春申君，赐淮北地十二县。后十五岁，黄歇言之楚王曰：‘淮北地边齐，其事急，请以为郡便。’因并献淮北十二县”，显是边地设郡统县有利于集中力量备战。楚顷襄王二十三年“复西取秦所拔我江旁十五邑以为郡，距秦”（《史记●楚世家》）也是此意。战国后期，随着合纵、连横斗争的深入，列国间攻防转换变化无常，为了应对战争，各国纷纷在与强国交界处设郡，例如上党是魏、赵、韩三国的交界处，山地险要，韩、赵都在上党设郡。魏在失去西河、上郡后，又在河东设郡，为的是防秦。韩在三川设郡，楚在汉中设郡，也为防秦。秦国则陆续兼并各国土地，每得新地，必定设郡，以利攻防。

战争年代，军事优先于行政。与春秋时期各国疆界极其模糊不同，战国中后期各国在疆界上修长城，派重兵把守。这些长城大概与20世纪30年代法国在法德边境修筑的“马奇诺防线”功能相当。郡守负守土之责，就必须了解和掌握全郡行政、财政情况，以掌握兵源和军需供给，权力范围必然向非军事领域扩展。这是郡统县的重要原因。秦统一后，郡统县遂成为推行全国的制度。

二、秦郡县制的全面推行

春秋战国500多年的分裂动荡，至秦复归一统。分封建国是商周以来千余年的做法，郡县制是秦商鞅变法后一直推行的政策，统一后的王朝采取何种国家结构形式，成为统治集团最重要的政治抉择。公元前221年，秦始皇召集群臣集议此事，丞相王绾等上言道：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”（《史记●秦始皇本纪》）王绾对当时政治形势的分析是准确的，所以他的建议得到了群臣的赞许。秦末“诸侯并起叛秦”（《史记●秦本纪》）和“山东豪俊遂并起而亡秦族矣”（《史记●秦始皇本纪》）就是例证。从睡虎地秦简《语书》来看，秦已统治南郡50多年，但作为楚国旧地，南郡的楚人势力仍然很大，透过南郡守杀气腾腾的文告，仍可感觉到当时南郡政治形势的复杂，说明占领一个地区并使其文化认同，需要长期而复杂的过程。在此过程中，保持政治尤其是军事上的高压态势是必要的。但是，秦始皇没有接受王绾的建议，而是采纳李斯的意见，坚持“废封建立郡县”。

8年后，在秦始皇48岁寿宴上，“封建”之议再起。博士齐人淳于越上言道：“今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。”（《史记●秦始皇本纪》）当时秦去古不远，皇权专制中央集权制度新建，官僚制度还不成熟，不足以抵制封建性、依附性、宗法性、个人性以及各种非理性因素的渗透和侵蚀，因此淳于越的设问可说正中秦政要害。此后赵高乱政，诺大皇朝竟无自救能力，三年即告灭亡，就是例证。但是秦始皇未听忠言，反而采取“焚书坑儒”的极端做法，期以思想一统，达国家一统的目的。实践证明，事倍功半。

当然，秦“废封建立郡县”符合历史大势，后世历史充分证明郡县制是符合中国国情的国家结构形式。但是，“欲速则不达”，国家结构形式必须与当时的政治形势相适应，才能保障国家政权稳定。从西汉用五世帝王、近百年的经营才基本解决先秦封建制的影响来看，秦在“诸侯初破”的情况下，强行“废封建立郡县”，有些操之过急。以文字为例，针对战国时列国“言语异声，文字异形”问题，秦“罢其不与秦文合者”，强制实施“书同文”，但据现代古文字学的研究，直到汉武帝时期才“走向定型”。文字是政府运作的基础，文字转型需要一定过程，国家结构形式的转型自然也需要一定的过程。

秦亡近百年后，司马迁论道：“楚师深入，战于鸿门，曾无藩篱之艰。于是山东大扰，诸侯并起，豪俊相立。……乡使二世有庸主之行，……裂地分民以封功臣之后，建国立君以礼天下，……则不轨之臣无以饰其智，而暴乱之奸止矣。”（《史记●秦始皇本纪》）由此可见，司马迁认为无藩卫阻挡是楚军深入的重要原因，而且在山东诸侯并起的情况下，如果秦二世能“裂地分民以封功臣之后，建国立君以礼天下”，也可缓解政治危机。

三、汉代郡县制国家的全面确立

秦汉之际，郡县制与封建制又进行了激烈的较量。陈胜自立为王后，曾分立赵王、齐王、魏王。秦灭后，项羽分封了19个国王。后世普遍认为，这是项羽决策的重大失误。我们认为，这个认识有片面之处。项羽本人并不想分封。韩信曾评论项羽：“至使人有功，当封爵，刻印刓，忍不能予”（《汉书●韩信传》），爵位都不舍得封，自然更舍不得封王了。秦末大乱，诸侯并起，各诸侯拥兵据地割据一方，项羽仅为诸侯盟主，当时政治形势容不得他不分封。而且，追随项羽的将领多为楚人，楚人普遍具有以土地赏军功的想法，这是楚国贵族政治的遗存。楚汉相争时，直到刘邦答应灭楚后平分楚地，韩信才出兵，就是例证。韩信劝刘邦“以天下城邑封功臣，何不服！”（《汉书●韩信传》），认为分封是最重要的激励手段之意甚明。楚汉相争时，陈平曾对刘邦说：“项王为人，恭敬爱人，士之廉节好礼者多归之。至于行功赏爵邑，重之，士亦以此不附。今大王嫚而少礼，士之廉节者不来；然大王能饶人以爵邑，士之顽顿耆利无耻者亦多归汉”（《汉书●陈平传》），刘邦更善于利用分封手段。刘邦称帝后，高起、王陵当众分析刘邦成功原因时说：“陛下嫚而侮人，项羽仁而敬人。然陛下使人攻城略地，所降下者，因以与之，与天下同利也。项羽妒贤嫉能，有功者害之，贤者疑之，战胜而不与人功，得地而不与人利，此其所以失天下也”（《汉书●高祖本纪》），这也可说明刘邦更善于利用分封激励将士。但是，刘邦占据关中后，以秦地为据点争夺天下，秦人早已接受郡县制，易于集中力量；项羽以楚地为据点，难以集中力量，是以楚汉之争，实为战国时秦地和楚地在封建制与郡县制传统上的又一次较量。

西汉初期，郡县制与封建制再度双轨并行。刘邦分封了7个异姓王。他们本已拥兵据地，刘邦只是对这一事实承认而已。此与项羽分封的性质完全相同。刘邦即皇帝位第二年就开始东征北战，用六年多时间剪除异姓王，其做法与项羽分封不久就攻齐又如出一辙。可见，刘邦和项羽分封异姓王，都是一种暂时的绥靖政策，只是项羽没有剪除异姓王，自身反被剪除而已。

在剪除异姓王过程中，汉没有全面推行郡县制，而是分封9个同姓王代之。推其原因，仍是王绾所言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之”，王朝需要依托宗族力量，立藩以卫中央。司马迁论道：“（汉）天下初定，骨肉同姓少，故广强庶孽，以镇抚四海，用承卫天子也”（《史记●汉兴以来诸侯王年表》）；班固也认为：“卒折诸吕之难，成太宗（汉文帝）之业者，亦赖之于诸侯也”（《汉书●诸侯王表》）。可见，国家结构形式的选择，受到当时政治、经济、文化、历史等多种因素的影响，有客观规律，不以个人意志为转移。

汉文、景时期，先有削藩之举，“七国之乱”后，景帝令诸侯王不得治民，乘势把藩国官吏的任免权收归朝廷。汉武帝时期又推行推恩令，将藩国越划越小，并采取了省抑王国官吏、定左官之律、设附益之法等一系列措施。经过文、景、武三代的改革，诸侯王名为封君，实为食禄的闲员；藩国名为封区，实为中央直辖的郡县。所以，汉武帝之后名义上仍为郡国双轨制，实已与秦代郡县单轨制无异了。至此，我国郡县制国家全面确立，并一直延续至今。

但是，在边疆和少数民族地区，汉置的在部都尉、属国都尉、都护府统辖下的少数民族小国，如西域都护府以军事监护方式管理的天山南北绿洲上的三五十个小国，则是有先秦封建制遗存的政区。对这些“蛮夷降者”，中央给以或官或爵的名号，其在本国内拥有充分自治权。随着民族文化融合和中原王朝统治能力提升，中央政府逐步实行派官治理，变封建为郡县。自秦至清，皆是此法。可见彻底铲除封建政体，需要社会文化和国家治理能力的进步，不单单是政治制度设计的问题。用孟德斯鸠“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”①来理解才更为充分。

四、对郡县制国家的政治地理分析

秦汉时建立的郡县制国家，得到不少中外学者的推崇，如福山认为：“我们现在理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位。其在欧洲的浮现，则晚了整整一千八百年”②；李侃如认为：“传统的中国曾有令人敬畏的政治成就，是世界上最先进的政府体制。以中央集权为特征的官僚机构始建于两千多年前的秦朝……中央集权的官僚统治传统，是中国最非凡的成就之一……今天中国具体的行政管理体制，也与其帝国祖制有着很多相同之处”。③

秦汉能够建立起郡县制国家，与我国独特的政治地理环境有着重要关系。黄河流域、长江流域和两湖流域是我国早期文明的中心，这些地区气候温暖湿润，大多属于开阔的平原或者丘陵，适宜农业生产，适宜人居。战国时期，铁器的广泛应用促进了社会生产力的迅速进步。剩余产品的大量增加，可以支持更大规模的军队和政治机关，为加剧对稀缺资源的争夺提供了经济基础。但是，中国的东面是波涛汹涌的太平洋，西面是世界屋脊的青藏高原，北面是高寒的沙漠和草原，西南面是连绵的群山，中国人只能在这个相对封闭的巨大空间中冲突和融合。这与欧洲气候寒冷（不适宜农业，难以养活更多的人口）、多山（内部分隔，不易冲突）、面向地中海（地中海很平静，战争失败方可以迅速逃离）的地理环境有很大的不同。因此，中华文明从一开始就走上了一条与西方不同的道路。整个欧洲的面积与当代中国相当，人口约为中国一半，现却有45个国家和地区，数十种语言，数十种货币，虽然欧洲一体化进程还在步履蹒跚中发展着，但距离形成统一国家还有漫长的路要走，而中国却从“万国”走向统一，成为一个广土众民的中央集权制国家，政治地理环境显然是个重要原因。

政治地理环境是建立新的政治制度的背景，此背景发挥作用要以社会客观需要作为中介。战国时期，铁器的普遍应用促进了生产能力的增强，生产能力的增强又促进了粮食产量的提高，粮食产量的提高更是促进了人口的增长，人口的增长进而促进了对土地资源的争夺，这是一个自然递进的过程。战国时期各国“吞食敌土，武装移民”的战法，就是例证。在中国这个相对封闭的巨大空间中，这种争夺越来越激烈，列国间“争地以战，杀人盈野；争城以战，杀人盈城”（《孟子●离娄上》）的频繁而惨烈的战争，使人们过着“父子不相亲，兄弟不相安，夫妇离散，莫保其命”（《战国策●序》）的生活，在这种背景下，人们不得不思考避免“同归于尽”的办法。为了使这些严重对立的国家冲突不致于把自己和社会一起消灭，客观上需要一种凌驾于各国之上的力量，通过这种力量缓和冲突，把冲突控制在“秩序”的范围以内。这个凌驾于各国之上的力量，就是秦汉之后的皇权。而诺大国家皇帝一人不可能独治，只能派遣官吏代表自己去统治一方，于是就形成了郡县制国家。

如果我们认可政治和行政制度的复杂性与国家面积、人口数量、民族构成、历史传统、中央集权程度等成正比，那就必须承认，中国特色社会主义政治和行政制度是世界上最复杂的，积累的经验最丰富，具有鲜明的制度优势。因为，“广土”，就要解决山川、河流、气候等地区差异的影响问题；“众民”，就要解决分级分层治理问题；多民族，就要解决因俗而治问题；历史久，就要解决继承和创新的关系问题；中央集权，就要解决中央与地方两个积极性的问题。这种制度优势的很多方面都渊源于秦汉的郡县制。纵观世界文明史，很多文明古国如埃及、巴比伦、古希腊、罗马等皆已相继灭亡，而中国却巍然屹立于世界东方数千年，显然其制度优势是重要因素之一。

①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆，1963年第1版，第154页。

②［美］弗朗西斯●福山：《政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命》，广西师范大学出版社，2012年第1版，第131页。

②［美］李侃如：《治理中国——从革命到改革》，中国社会科学出版社，2010年第1版，第5、13页。

（作者单位：中央编办监督检查司）

▲黄萼裳裳　 巴谋军摄影