近代英国区域规划的兴起

梁　远

作者简介：梁远，历史学博士，山东大学威海分校讲师。山东威海，264209



近代英国区域规划的兴起

梁远

内容提要作为在较大范围内进行经济要素的综合部署和构建合理城市化格局的一种重要手段，区域规划在19世纪下半叶期的英国开始出现。从内容来看，近代英国区域规划经历了从附属于城市规划的辅助活动向区内规划、区际规划的转变。同时，实施区域规划的机构也由相关城市政府自发组织的临时性专项委员会，演进为稳定常设的区域规划委员会。区域规划有力推动了近代英国的城市化进程和区域经济的良性发展。二战结束前，英国的区域规划已初步形成了中央—区域—地方三级体制，并在战后成为国家宏观经济政策的重要组成部分。

英国区域规划城市规划城市化区域经济

近代英国以城市规划为手段，通过调整城市的空间布局来缓解“城市病”问题，形成了其城市治理的重要特色和成功经验。当规划实践的范围超出单座城市、扩大到特定区域时，城市规划即发展为区域规划。英国于1909年颁布《住房与城市规划诸法》，区域规划正式成为与城市规划并重的政府职能，英国也成为率先开展区域规划的国家。学界对英国区域规划的研究多见于城市规划学者的著述，从时间段上看，主要集中于二战之后的现代区域规划，而对于区域规划在近代英国的兴起和发展过程则少有关注。①且规划学界倾向于将1923年美国纽约区域规划视作区域规划兴起的标志。②事实上，无论在理论、立法还是实践方面，英国的区域规划都要早于美国。本文拟对近代英国区域规划的兴起及其发展脉络加以梳理和阐释。

近代英国区域规划兴起的动因

城市规划是指对城市的土地利用及空间布局的全面安排与实施管理。区域规划则是指在一定地域范围的国土上进行国民经济建设的总体部署。③客观地说，区域规划既是城市规划在范围上的扩展，又是高于城市规划的宏观经济活动，两者同属于国家治理的有机组成部分。区域规划在近代英国的兴起，首先源自对城市规划在更大范围内实施进行辅助。19世纪后期，随着近代交通工具的改进和城市经济活动的复杂，英国出现了由中心工业城市连同附近的城镇因“局部利益”而集聚成的“城市群落”。为满足群落内城市间彼此交往和协调发展的诉求，区域规划作为更高层面综合协调区内各项建设布局的社会经济政策，得到了进一步发展。

从源头来看，近代英国区域规划发轫于城市规划，是对后者在更大地域范围内高效实施的有益补充。

近代英国城市在工业化和城市化这两股浪潮的合力作用下迅速发展，以其物质条件优越、就业机会众多等吸引力，聚集了庞大的人口和工厂。但与此同时，城市中也衍生出以公共卫生、住房和犯罪等问题为突出表现的种种“城市病”。从1848年开始，英国陆续出台了一系列卫生和住房法案，授权地方政府对城市街道和建筑的卫生条件及结构布局等物质环境进行改善和控制，开启了近代英国以治理“城市病”为目标的城市规划运动。④

在城市规划领域的基础设施的建设中，相关政府意识到某些规划工程的有效运作将超出自己的辖区、或某些工程在与周边政府合作的情况下可以高效节约。早在1762年，威瑟姆河流域的六个地区就组建成立了“威瑟姆河排水总委员会”(The Witham Drainage General Commissioners)，其规划建成了庞大的排水系统，将林肯郡北部的大片沼泽变成了农田。⑤1877年，伯明翰号召建立了由周边数个地方政府组成的“伯明翰、塔姆河及雷河地区排水委员会”(The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board)，该委员会负责治理的区域达到34343英亩，其兴建的排污工程在1877年仅为260英亩，1895年达到1792英亩，在20世纪初则超过了2000英亩。⑥曾任伯明翰市长的约瑟夫·张伯伦(Joseph Chamberlain)认为，“联合委员会树立了不同地方政府为了共同利益通力合作的成功典范”。⑦这些地方政府联合进行城市规划的实践，事实上开创了区域规划实践的先河。

从发展过程看，近代交通工具的改进和城市经济活动的复杂化，引发了英国“城市群落”的形成。这种新型的城市发展态势为近代英国区域规划的发展，奠定了坚实的物质基础并提出了现实需求。

概而言之，近代英国区域规划源自于19世纪中叶的城市规划运动，是城市问题发展到高度复杂程度时对后者的一种有益补充。近代英国交通工具的改进和城市经济区域化的发展趋势催生了“城市群落”，进而对区域规划提出诉求。这种诉求并不是偶然现象，而是城市经济在地理分布上的表现，亦是近代英国社会发展在规划领域的必然体现。

近代英国区域规划的演进

英国近代区域规划发轫于城市规划，初期其内容与城市规划基本一致，是对更大地域范围内的物质环境进行整顿的技术手段。随后，区域规划发展为服务于城市群落的区内规划，既为群落内城市增进交流提供物质保障，又成为在更高层面综合协调区内经济要素的社会政策。一战结束后，英国国内经济形势发生了新变化，此前的区内规划无法应对不同区域发展失衡的问题。在中央政府的介入下，近代英国区域规划衍生出更高层面的区际规划，成为控制全国范围内工业布局的有效工具。在区域规划内容演进的同时，相应规划机构也得到完善，从早期的城市政府演变为区域规划委员会，其对于区域规划的态度，也从早期迫于形势的自发组织，到后来积极主动的执行。

纵观近代英国区域规划的兴起过程，可以发现，一方面，其经历了从附属于城市规划的辅助活动向与城市规划并重的区内规划的转变，以及从区内规划向更高层的区际规划的升华；另一方面，其区域规划机构也从无到有发展起来，从地方政府的自发行动转变为区域规划机构的自觉执行。城市规划在范围上的扩大，以及相关城市政府在物质环境规划领域自发性的联合行动，为后来区域规划在内容和组织机构方面的演进，奠定了良好的物质基础和合作关系。相较于欧美其他国家由中央或区域机构自上而下发布指令性规划要求的模式，英国这种自下而上逐步展开区域规划模式，面临的阻力较小，较为贴合地方实际。随着中央—区域—地方三级规划体制的初步形成，英国区域规划已基本成熟。

近代英国区域规划的成效与局限

综上所述，近代英国区域规划于19世纪下半叶发轫于治理物质环境的城市规划运动，是对后者在更大地域范围内施展的有益补充，也是城市问题和区域经济发展到高度复杂程度的产物。随着“城市群落”的形成，区域规划作为群落内部城市加强合作、优化地域经济空间结构的有效手段得以兴起，成为与城市规划并重的政府职能。一战后经济形势的变化，进一步带来了英国区内规划向区际规划的转型。区域规划机构独立性与合法性的增强以及中央城乡规划部的成立，为英国二战后正式设立区域层面负责规划的行政机构提供了条件，同时推动区域规划成为国家宏观经济政策的重要组成部分。

①国外著述主要有：William Ashworth,The Genesis of Modern British Town Planning,London: Routledge & Kegan Paul Ltd.,1954; Gordon Cherry,Cities and Plans,London: Edward Arnold,1988; Peter Hall,Urban and Regional Planning,London: Routledge,2002.国内研究成果主要有张京祥《西方城市规划思想史》，东南大学出版社，2005年；曹康《西方现代城市规划简史》，东南大学出版社，2010年；周国艳、于立《西方现代城市规划理论概论》，东南大学出版社，2010年。

②参见：Antony Sutcliffe,The History of Urban and Regional Planning: An Annotated Bibliography,London: Mansell,1981; John Friedmann and Clyde Weaver,Territory and Function: The Evolution of Regional Planning,London: Edward Arnold,1999.

③吴志强、李德华：《城市规划原理》，中国建筑工业出版社，2010年，第223-225页。

④参见梁远《近代英国工业城市的空间结构与城市规划》，《安徽史学》2015年第4期。

⑤John Boyes and Ronald Russell,The Canals of Eastern England,Newton Abbot: David and Charles,1977,pp.256-258.

⑥John Duncan Watson,The Works of the Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,Birmingham: The Birmingham,Tame,and Rea District Drainage Board,1912,pp.1-3.

⑦Asa Briggs,History of Birmingham,Vol.2,Oxford: Oxford University Press,1952,pp.132-134.

⑧廖跃文：《英国维多利亚时期城市化的发展特点》，《世界历史》1997年第5期。

⑩Richard Dennis,English Industrial Cities of the Nineteenth Century: A Social Geography,Cambridge: Cambridge University Press,1984,pp.119-120.

作者简介：梁远，历史学博士，山东大学威海分校讲师。山东威海，264209

〔责任编辑：姜守明〕