模糊的社会<br/>——国家治理的信息基础*

模糊的社会
——国家治理的信息基础*

2016-08-29韩志明

学海 2016年4期

韩志明

作者简介：韩志明，博士，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院教授、博士生导师，hanzhiming@vip.163.com。天津，300387

模糊的社会
——国家治理的信息基础*

韩志明

内容提要本研究从信息的视角分析国家治理的操作性问题。社会是国家治理的场域，也是国家治理的对象。相对于国家占优的公民与国家之间的信息不对称，国家与社会之间也存在着国家处于劣势的信息不对称。大多数时候，国家实际上并不掌握社会事实的信息。社会要素的多样性、社会过程的复杂性和社会运行结果的不确定性等，决定了国家干预的对象是充满模糊性的社会。国家已经掌握了大量标准化的信息，但仍然难以掌握和处理特定时间和空间条件下的信息。国家治理现代化的基础是社会事实的清晰化，即掌握充分、精确和可靠的社会信息，其中国家权力的应用涉及到大量复杂的抉择。

国家治理社会事实模糊社会清晰化信息

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理就是以国家权力机构为中心的社会多元主体共同处理社会公共事务的过程。社会是国家治理的场域，也是国家治理对象。国家治理在社会之中进行，面向社会而进行，也受到社会要素及其互动关系的影响。良好的国家治理离不开社会主体的广泛参与，是国家权力机构与其他社会主体良性互动的结果。那么，随之而来的问题就是，作为国家治理场域和对象的社会究竟是什么样的？如何认识和理解国家治理意义上的社会呢？

模糊性：国家治理的信息图景

信息是社会生活的本质，人类社会的生活无处不在都与信息息息相关。所有的社会主体、社会活动和社会关系都表现为特定形式的信息。大多研究者指出，政府掌控着社会80%以上的信息资源，政府垄断性地掌控和利用这些信息，通常还不允许公众接触到这些信息。因此，政府与社会民众之间存在着巨大的信息不对称，其中政府是信息不对称的优势一方，而民众是信息不对称的弱势一方，受到信息不足的困扰。由此不可避免带来了公民对于政府的信息依赖，以及政府策略性地利用信息对民众进行的支配。但承认这一点的同时，人们却忽略了另外的问题。即不管这里的“80%”的判断是否精确，政府掌握着社会中绝大多数的信息资源的事实是不容否认的。但必须要清醒地认识到，这里的信息资源只是指经过搜集、编码、加工、整理过的公共信息，而并不是社会的全部信息。

事实上，社会信息是丰富而多样化的。与政府一样，其他社会组织——不管是私营企业还是非政府组织——也都掌握着大量的信息，具体包括市场信息、消费者信息、生产技术信息、人事和财务等组织运行的信息等，这些信息根据社会组织的需要而被搜集和整理出来，是社会组织生存和发展的重要基础。更为重要的是，个人和社会组织中还存在着许多没有被编码和加工的信息，这些信息被分散的个人所掌握，主要是关于特定时间和地点的信息。这种类型的信息无处不在，是社会主体选择和行动及相互协调的基础，但却很难对它们进行加工和编码，形成标准化的或可储存的信息。对于社会运行来说，所有这些信息都是非常重要的，但不可能被政府所完全掌握。

总之，国家是社会信息的搜集者、加工者和储存者。现代国家已经掌握了大量有价值的公共信息，国家依靠这些信息已经拥有了巨大的权力，也导致了信息不对称以及信息不公开等弊病。但相对于社会运行所需要或所产生的巨量信息来说，国家所掌握的信息只是其中可以被加工、编码和整理的部分，更多的社会信息散落在个人和其他社会组织之中，还没有被国家所掌握，也难以被国家所掌握。考虑到社会信息的数量及其内容，政府所掌握的信息资源可以说是非常关键和重要的，但也是非常有限的。不管是传统社会还是现代社会，也不管给予社会什么样的定义或标签，比如信息社会、风险社会或后现代社会，不容否认的是，社会是流动的，充满了不确定性，而国家机构不管多么强大，也是较为简单的，是比较稳定的，还是可预期的。因此，无论是什么时候，国家治理永恒的问题都是，如何用简单的国家机构管控庞大而复杂的社会，如何在了解和掌握社会实际情况的基础上实现行之有效的治理。对于国家机构来说，社会复杂而庞大，有许多国家所未知的领域，有大量国家尚未掌握的信息。从信息的角度看，国家治理意义上的社会只能是而且必须是一个充满模糊性的社会。

在此，模糊社会是一个描述性的概念，是指国家治理意义上的社会概念，描述了国家无法掌握社会及其运行的全部信息的情形、国家与社会之间存在的信息不对称的情况。模糊社会意味着，信息是分散的，任何人和任何机构，包括国家机构，也只能掌握有限的可以归纳和整理的部分信息，社会中还存在大量有关特定时间和地点的知识，以及关于社会成员相互之间错综复杂的交往关系等的信息，都不是国家能全面和准确掌握的。

首先，模糊性是国家治理必须要面对的基本问题。由于社会要素的多样性、社会主体的多元化及其互动过程和结果的不确定性等，社会信息的加工和整理是非常困难的。①国家只能掌握社会生活的部分事实，而不可能是全部事实。对于国家治理来说，社会的模糊性是内生的，也是不可回避的。国家必须要获得足够的信息，才能进行有效的治理。社会的模糊性导致了作为国家治理基础的信息的匮乏，制约了国家治理的空间、能力及其效能，延缓了社会问题得以解决的机会。但社会的模糊性也构成了国家权力扩张的屏障，一定程度上避免国家建构主义的雄心，有利于维系社会适当的自治性，调整国家与社会的边界。

其次，社会的模糊性不完全等同于国家治理的模糊性。有些社会情况可能缺乏系统和明确的信息，比如某地区特定类型的病患者数量或某种尚未形成规模和气候的不良社会现象等，但如果这些还没有成为国家干预的对象，社会事实的信息不足也就不是国家治理意义上的模糊性。比如传统社会的国家没有(能力和义务)承担提供国民教育和医疗等公共服务的责任，国家也就没有动力和激励去搜集国民受教育和医疗状况的信息。因此社会事实如果还没有成为国家治理的对象，也就无所谓模糊还是清晰。但随着国家干预范围的拓展，这种模糊性就有可能成为国家治理要处理的问题，获得清晰化的可能性。

最后，社会的模糊性是相对的。社会的模糊性程度，是相对于国家治理的需要和能力而言的。社会的模糊性与国家治理的能力成反比，两者之间很大程度上是此消彼长的关系。换言之，国家权力如果不能深入渗透到社会之中，不能建立关于社会情况的信息处理体系，社会的模糊性程度就越高，反之，如果国家治理能力很高，能够有效地搜集和掌控社会情况的信息，社会的模糊性程度也就越低。因此，对于现代国家治理来说，模糊性也可以说是国家治理能力的函数。传统社会比较简单，但国家治理能力有限，会面临社会模糊性的问题。现代社会复杂性程度提高，国家治理能力也不断提升，有些方面越来越清晰化，但很多方面仍然是模糊的。

模糊性的基本维度及其形成机理

对于有效的国家治理来说，全面了解社会的基本情况，获得准确的社会信息是极其重要的。古往今来，历朝历代建立初期，一个重要的任务都是整理户籍，清查人口，丈量土地，掌握社会的基本信息，为国家赋税徭役等奠定基础。比如历史上记载，“沛公西入咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之；萧何独先入收秦丞相府图籍藏之，以此沛公得具知天下厄塞、户口多少、强弱之处。”萧何将秦朝有关国家户籍、地形和法令等图书档案进行清查，分门别类，登记造册，加以珍藏，使得刘邦集团掌握了天下的关塞险要、户口多寡、风土民情等信息，为其后西汉政权的建立和巩固起到了极其重要的作用。

然而，获得充分而准确的信息并不容易。历史上不管整顿户籍的措施多么严厉，也难以避免漏户、脱户或脱籍等情况的存在。为了满足赋税徭役的需要，国家主要是掌握人口和土地的信息，这种信息是非常粗糙的。特别是对于人多地广的国家来说，不管国家治理拥有什么样的雄心壮志，国家想要清晰地掌握社会的情况，几乎是不可能的，甚至也是不必要的。首先，在传统社会的交通和信息条件下，信息处理主要依赖于手工操作，信息搜集整理和存储的成本非常高；其次，由于信息技术非常落后，信息的标准化、形式化和可操作化程度很低，信息的质量是非常有限的，信息的清晰化水平也很低；最后，传统国家的职能和任务非常简单，国家也只是寻求有限度的清晰化，而不是全面的清晰化。因此，虽然传统社会总体上是简单的和静态的社会，但由于国家清晰化的成本和技术限制，尤其是国家治理的功能非常简单，社会的模糊性程度是非常高的。

随着全球化、信息化和网络化时代的来临，人类社会正在变得越来越复杂，社会的风险程度和不确定性程度也越来越高。“复杂性已成为这个时代的根本特征。”②正如学者所指出的，20世纪80年代以来，人类社会进入了全球化、后工业化进程之中。与全球化、后工业化运动相伴随的，是社会的高度复杂性和高度不确定性。③“现代治理体系是一个巨大的复杂系统工程。”这个复杂系统由相当数量的单元组成，根据信息来采取行动，具有智能性和自适应性。“它不是简单系统，也不是随机系统，不是简单线性系统，是一个复合的有许多子系统的复杂系统，相互作用、依赖、学习和共同进步”、“复杂系统常常具有突现性、不稳性、非线性、不确定性、不可预测性等特征。”④对于国家治理来说，复杂社会不可避免带来了高度模糊的治理图景。

(一)社会事实具有多样性

社会事实是国家治理的客观对象。社会事实本身是无限多样的，国家治理的社会事实是经过选择的社会事实，是以国家需要为前提的。也就说是，不是所有的社会事实都是国家治理的社会事实，国家治理的社会事实是政治和技术双重作用的结果，比如盐铁税和人头税一直是古代国家重要的税种，但随着技术的发展，经济资源越来越多样化了，国家的征税技术越来越精巧和发达，国家的财政基础发生了变化，资源税的种类和重心也就发生了变化。

在新技术条件下，社会分工日益发达，新的社会要素不断涌现，“社会需要管理和控制的事项太多了，而且每日每时都爆炸性地涌现新的需要管理和控制的事项。”⑤这种社会要素的增加首先源自物质生产领域社会要素的增加，比如越来越多样化的资源要素和社会产品；其次是社会生产关系的复杂化，为了组织特定的生产活动形成新型的社会关系；最后是新型的社会产品与新型的社会关系带来的社会事实，比如正是因为有了蓬勃发展的IT产业，才有了新型的网络诈骗和信息安全问题，这些构成了国家治理的新任务。

必须要看到的是，权力具有能动性，能够决定做什么和不做什么，因此也能选择并定义社会事实，确定国家治理的任务和目标。国家治理的复杂性不仅仅是社会要素复杂性的直接反映。面对多样化的社会事实，只有当社会要素发展和积累到一定的程度，形成可见的社会(负面)结果，提出国家治理的要求时，国家才会重视和关注这种社会要素，并且才会试图去掌握社会要素的信息，对社会要素进行清晰化，从而为开展干预性行动提供基础。

(二)社会过程具有复杂性

社会是一个高度复杂的系统。“复杂性是社会过程的基本特征之一”⑥。由于个体意识具有模糊性、多样性和封闭性等特征，“人与人之间的互动过程充满偶然性和复杂性。社会交往过程的复杂性随着参与交往的人员数目的增加而增加。”现代社会的结构及其变化“已经相当复杂，远远超过任何个人所能全面了解和掌握的程度”，也不是国家机构所能完全了解的。对于具体的社会情况或社会问题，无论是某个领域，某个地区，还是整个国家，甚至是全世界，都具有错综复杂而且变化万端的特点，“可以从不同的角度、层面和立场给予不同，甚至大相径庭、彼此冲突的看待和解释”。⑦

社会是一个高度复杂的生态系统，各种社会要素相互作用和相互影响，充满了偶然性、随机性和不确定性。社会行动者既具有多样性和差异性，又具有自主性和能动性，其选择和行动不遵循任何简单的规律和定理，也无法根据任何模型来加以完全的说明和解释。社会运作及其机理要远远超过人们对它们的认知，决定如何运作的可能是某种客观的政治或经济因素，也可能是意想不到的文化或心理因素。因此很多看似精心设计的公共政策也会面临失败的结果，国家干预的手段并不总是能够达到预期的目标。比如，2003年以来，中国社会的房价经过了十余年的迅猛发展，从“国五条”到“国八条”以及“新老国十条”等，中央政府的调控措施不断升级，但房价仍然一路飙升。⑧

正如许多雄心勃勃的国家项目不可避免出现失败的结果一样，国家房价调控的政策失灵表明，虽然人们可以煞有介事地分析住房供求关系，建立各种各样的市场分析模型，也能够推出精心设计的金融货币政策，但房价上涨的社会机制是错综复杂的，是不以人的意志为转移的，房地产市场的运作也不是可以任意掌控和随意调节的。事实上，面对政策因素所提供的刺激和诱因，社会行动者的选择和行动并没有标准答案。在具体的资源、信息和知识等约束条件下，个人行动及其后果都必然具有混乱和复杂的特点。

(三)社会结果具有不确定性

在决策领域中，“按照理性的要求，行为主体应具备关于每种决策的后果的完备知识和预见。而事实上，对后果的了解总是零碎的。”⑨行动者信息搜寻的能力是有限的，预见结果的能力是有限的。而在具体的社会生活领域，结果从来不是线性和单一的，而是充满了各种风险和不确定性。社会运行的结果不是任何人能够预先设计的，而总是会充满意外和惊喜。

从农业社会到工业社会到后工业社会，社会从“简单社会”发展到“低度复杂社会”再到“高度复杂的社会”。前现代社会是静态的，如果不是遇到严重的干扰和破坏，社会过程是持续的，社会运行的结果是可以合理预期的。但进入到后工业社会，秩序、可预测性、稳定性和可靠性都不复存在，取而代之的是复杂性、不确定性和风险。⑩社会运行的结果变得越来越富有不确定性。

总之，社会要素的多样性、社会过程的复杂性和社会结果的不确定性，共同建构了一个高度模糊的社会，而这又建构了国家治理的特殊逻辑。

从模糊迈向清晰：国家治理现代化

国家是社会治理的主体。每一个社会都存在大量的治理问题，比如贫富分化、城乡差距、税负不公、官员腐败、公共安全以及市场失灵和政策失灵等。这些问题背后显然都有各种各样的体制性原因。能否将这些问题提上议事日程，什么时候以及用什么方法去解决这些问题，取决于政治环境、社会形势、政治家的魄力和法律制度的变迁等复杂的因素。但就其怎么去做而言，最终都是要回到信息问题上面去。阿基米德的名言是，“给我一个支点，我可以撬动地球”，而要想解决国家治理的问题，必须要提供准确而充分的信息。信息就是国家治理问题的支点。

问题是，信息是分散的，也是有成本的，不是任何国家机构所能完全掌控的。社会是复杂的，更是模糊的，国家只能掌握有限的社会信息，实现国家意志所需要的信息永远是短缺的。因此，模糊社会是国家治理视野中的社会图景，是一个从信息角度描述和诠释社会复杂性的概念。传统理论关注国家与社会之间的信息不对称，其中国家是信息不对称的优势方，但这里的信息主要是已经加工和编码过的国家信息。事实上，社会信息中有大量尚未被国家掌握的信息。许多社会信息都分散在社会之中，被个人和组织所掌握，是国家还没了解和掌握的，也是难以加工和编码的。

当然，掌握信息是一个方面，如何利用和处理这些信息，以及根据这些信息来做出什么样的决策，则是另一个方面。信息本身不能告诉决策者怎样去做，而是决策者利用和处理信息的立场、思维和方法决定了最后的决策结果。比如，同样作为现代化的大都市，北京、广州和深圳都拥有大约400多万辆规模的电动自行车，其中大多数都没有上过牌照，不符合登记规定，电动车的优势和弊端也都大同小异，有目共睹，最终各个城市的管制政策也大为不同，深圳还因为全面禁摩而遇到巨大的舆论危机。可见，信息具有客观性，但由于处理和利用信息的不同，治理过程及其结果则具有很大的主观性。

模糊社会是国家治理的背景、场所和语境，是考察国家治理过程及其运行逻辑的重要视角。社会的模糊性提出了国家治理的任务，也限定了国家治理的能动性，但国家从来不是被动的，也不是无所作为的。为了实现国家统治、管理和服务的目的，国家运用了大量的工具和方法来掌控社会的信息，比如人口调查、财产统计、土地登记和资源管理等，从人、金钱和物资等各个方面使社会更加清晰化。在具体的职能领域，比如信息网络(如金桥工程)、市场交易(如不动产登记)和公共安全方面(比如天网工程)，也通过信息化建设来实现社会的清晰化。

不过，有效的国家治理也并不意味着需要掌握所有关于全部社会要素和事实的信息，实现某种“绝对的”或“彻底的”清晰化。这不仅是不可能的，也是不必要的。社会的清晰化是以国家职能为指挥棒的，也是以国家职能为边界的。比如传统国家通过户籍制度将土地和人口捆绑在一起，为国家提供源源不断的赋税徭役。对于国家监控的目标来说，清晰化主要着眼于土地和人口等基本信息上已经是足够了。而对社会其他要素的信息进行更加深入的掌控，比如去掌控集市交易的状况，不仅是不必要的，也是传统国家的治理能力所难以胜任的。

总之，21世纪是一个高度复杂的世纪，人类社会各个领域的复杂性都空前增加，不仅要求建立理解社会的复杂性范式，也要求国家治理与时俱进，全面推进国家治理的变革、创新和发展。社会的模糊性是国家治理不可避免的情景，既规定了国家权力的边界和范围及其运行方式，也规定了国家治理的实施过程和演进逻辑。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键是要打造一个开放、透明和公平的社会机制，搜集和整理更多社会事实的信息，从各个方面使社会更加清晰化，从而实现高效、精确和透明的治理。

①比如国务院关于开展第二次全国地名普查的通知明确指出，“地名是基础地理信息，地名普查是一项公益性、基础性的国情调查。开展地名普查，有利于维护国家主权和领土完整、巩固国防建设，有利于经济社会协调发展，有利于社会交流交往，方便人民群众生产生活，对提高政府管理水平和公共服务能力具有重要意义。”

②李宜钊、孔德斌：《公共治理的复杂性转向》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2015年第5期。

③张康之：《论高度复杂性条件下的社会治理变革》，《国家行政学院学报》2014年第4期。

④蓝志勇、魏明：《现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性》，《公共管理学报》2014年第1期。

⑤张康之：《论高度复杂性条件下的社会治理变革》，《国家行政学院学报》2014年第4期。

⑥谢立中：《社会的复杂性：社会学家的视野》，《系统辩证学学报》2001年第4期。

⑦唐映红：《没有充分博弈的公共政策都是耍流氓》[EB/OL]，http://dajia.qq.com/original/category/tyh20160411.html。

⑧参见彭勃、张振洋《公共政策失败问题研究——基于利益平衡和政策支持度的分析》，《国家行政学院学报》2015年第5期。

⑨西蒙：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，北京经济学出版社，1991年，第79页。

⑩张康之：《时代特征中的复杂性和不确定性》，《学术界》2007年第1期。