欧洲环境税设计与征管经验对我国的借鉴与启示

■//贺文慧　陈嬝婷

欧洲环境税设计与征管经验对我国的借鉴与启示

■//贺文慧陈嬝婷

环境税是我国财税体制改革的重要组成部分，也是实现可持续发展的一项重要举措，欧洲国家走在环境税发展的前列，体系比较成熟完备，值得我国学习借鉴。本文着重分析了欧洲环境税的设计及征管经验，基于我国环境税费体系的实际情况，提出当下我国可以从绿化原有税种、开征独立环境税税种以及科学化征管方式等方面逐步推进与完善我国环境税体系。

环境税欧洲经验借鉴

一、引言

“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。但我国的环境保护步伐长期以来较为滞后，制约了经济的可持续发展。作为保护、改善生态环境的一种有效手段，我国自2007年起就已经着手对开征环境税进行论证研究，并在部分地区相继进行试点。十八大更是明确地提出要加快推进开征进程并提出了具体的政策安排。欧洲作为世界经济发达的地区，其环境税的成熟程度同样走在世界的前列，对其环境税开征及征管经验进行总结，结合我国的实际情况加以运用，将会对建设我国环境税体系大有帮助。我们既需要立足于国情，同时也需要借鉴成功的经验，他山之石，可以攻玉。

二、欧洲环境税设计与征管经验

欧洲地区环境税开征始于英国，伴随着环境税理论与实践的充实，欧洲各国开始陆续实施，将环境税纳入国家的财税政策体系中，经过不断的改革创新，环境税日趋成熟并成为调节经济行为的重要手段之一，其设计和征管呈现出以下的特点：

（一）税负转移，保持中性

开征环境税后生产者的生产成本和消费者的购买成本会提高，为了保证政策上的可行性，通常会调整其他税种的税率及灵活运用税收优惠、税收返还来保持总体税负合理和企业竞争力。

（二）突出重点，差别对待

欧洲特别是北欧的国家尤其以能源税作为环境保护的关键，因此对能源及其产品实施重点征收，如丹麦、瑞典等国一般都对能源及能源产品征收碳税、硫税，同时采取差别性征税政策，对含铅汽油和无铅汽油实行差别税率。在德国，差别性征税手段被应用到控制污水排放上，对达标排放与非达标排放采取差别征税的办法。

（三）部门合作，专款专用

环境税的征管效率决定了其是否能发挥既定的功能，欧洲国家在这一方面做的较好，通常是通过部门之间的明确分工、专业化的操作来实现有效征收，税款则专门用于环境治理。如荷兰的税务部门和其他的资源环境部门协调配合，征管手段具备成熟的现代化水平，具有较髙的征管效率；把环保收入归地方政府支配，特别是对污染范围在特定区域的排污税收入，更是将其用于当地的污染治理和环境保护。

欧洲国家将税收手段用于环境保护，在保护环境和增加政府收入两个方面均取得了不错的效果。2005—2010年，欧洲地区的二氧化碳排放量总体呈现出不断下降的趋势，2010年比2005年减少了9.6%。2005—2013年，欧盟28国的环境税收入总体不断上升，2013年比2005年增加了14.8%。

环境税在欧洲取得较好的效果，从税制的设计和征管两方面来看，首先，从税制的整体设计思路上：

一是根据污染物的类型或者污染行为开征独立的小税种。目前欧洲国家开征的税种可以分为六大类：1.大气污染税。包括二氧化硫税、二氧化碳税、二氧化氮税。瑞典、荷兰、挪威、丹麦、德国相继开征了二氧化硫税，碳税首先在芬兰开征，瑞典、意大利、挪威也开征此税。2.垃圾税。荷兰、芬兰、丹麦、英国、比利时、瑞典开征此税。3.水污染税，欧盟国家大都开征这一税种。4.农业污染税。5.能源税。6.资源税。

二是以能源税为主体。欧洲作为一个巨大的经济体，能源的需求巨大，而能源的使用对环境的影响又最为明显，这一点与我国相似。2012年，丹麦、芬兰、荷兰三国的能源税占环境税收入的比重分别为60%、67%、55%，瑞典更是高达81%。

三是调整原有税收政策，绿化原有税制。如欧盟国家大都对含铅汽油和无铅汽油实行差别消费税税率，以改变能源的消费结构。德国按机动车的污染程度分档征收车船税，无污染排放的电车则免予征收。

四是调整其他税种税率，重视运用税收返还。环境税的开征触动各阶层的利益，为了顺利地推行环境税，在开征环境税同时，降低所得税和社会保障税，使纳税人的总体税收负担合理。除此之外，税收返还也被经常使用，包括直接返还给纳税人和返还于相关领域。

五是循序渐进，长远计划。环境税改革计划在欧盟国家并非一帆风顺，2012年，欧盟成员国完善环境税制的举措主要是提高柴油的消费税、能源的税率及改革车辆税。2013至2014年，成员国虽然没有做出重大的举措，但是各国根据国情对已有政策作了相应的调整，尽管改革力度相对有限，但是一直往前推进。

其次，从环境税的征管上，采用科学高效的征管方式并实行专款专用。税款能否有效征收很大程度上决定了一个税种的成败，环境税的征收具有很强的专业性，通常是由地方税务部门和环境保护部门或者资源能源部门配合完成，税款不论是成为中央收入还是形成地方的财政资金，大都具有专款专用的特征，用于与环境保护相关的领域。

表1　　欧洲地区2005—2010二氧化碳排放量　单位：千吨

表2　　欧盟（28国）2004至2013年环境税收入

三、经验借鉴与启示

作为处于工业化进程中的发展中国家，我国面临的环境问题十分突出，虽然经济总量已经跃居世界第二，但是工业化带来的环境污染和生态破坏也日益严重，为了实现经济的可持续增长，贯彻落实科学发展的理念，从而转变经济增长方式，建立一套有利于资源利用和环境保护的环境税收体系成为当务之急。与欧洲国家相比，我国环境税体系建设较为落后，并没有独立的环境税种，自1989年颁布《环境保护法》后，逐步形成了利用经济手段调控资源环境保护的环境税费制度，相关的税种主要包括增值税、消费税、企业所得税、资源税、城市维护建设税等，收费制度则体现在对污染行为和资源的有偿使用上。现行的税费制度在过去的一段时间内起过积极地作用，但是随着经济社会的发展，已经无法适应经济发展的需要。税收制度的问题主要表现为覆盖面窄、税收优惠政策的临时性和阶段性明显、税收优惠形式较为单一、税收收入用途不明确。收费制度也存在着较多问：一是随意性大，费用的收缴和使用缺乏监督控制；二是约束性差；三是缺乏科学性。面对经济增长与资源环境这一现实矛盾，建立环境税体系既是必经之路，也是科学的选择，我国在设计环境税制时要充分考虑到各种影响因素，使之具备可行性和前瞻性，力求从宏观和微观两个层面对经济发展和环境保护起到促进作用。

（一）经验借鉴

借鉴欧洲环境税的实践经验，我国环境税体系的构建可从以下方面进行：

第一、绿化现有环境保护相关的税种，调整其他税收政策。环境税在我国正式开征仍需时日，在这之前，绿化已有的税种是较为可行的方法。事实上，我国现有的一些税收政策理论上包含了环境保护的功能，但是在实际的实施过程中效果并不明显，更多的仍然是以筹集财政收入用于经济建设为主要目的。因此，在绿化现有税种上，可以从以下方面着手：（1）消费税。2016年之前，消费税共有14个征收对象，其中成品油、鞭炮焰火、木制一次性筷子、小汽车、摩托车和实木地板的征收都体现了保护环境的意图，2016年新增了对电池和涂料两类产品征收消费税，这无疑是进步的一面，但是消费税的征税范围仍待扩大，可以将一些对环境有污染的产品如塑料制品、农药等纳入征税范围，与此同时，继续优化现有征税产品的结构，实施差别税率。另外，对于木质一次性筷子、实木地板的税率应该进一步提高以保护林木资源。（2）资源税。我国是能源消费大国，煤炭、石油等的消费量十分巨大，碳、氮、硫等化合物的排放对环境的影响最明显，如北欧一些国家，对于能源的消费使用征税已经成为环境税的最大收入来源，因此我国资源税的绿化空间很大，首先应该扩大资源税的征税范围，将森林资源、水资源、珍稀矿产纳入征收范围；其次资源税的计税方式以及税率需要进一步调整，原有从量定额的计征办法不足以限制粗放高能耗的生产方式，在目前的资源税计税方式中，原油、天然气采用6%—10%的比例税率，煤炭2015年改为2%—10%的从价税。接下来可以进一步地调整原油、煤炭的税率，不仅鼓励企业节能减排，同时也可以加快产业结构调整的步伐。（3）车辆购置税。我国的汽车保有量逐年增加，汽车尾气的排放对环境造成重大影响，调整车辆购置税政策，可以将10%的统一比例税率改为差别税率，依据尾气的排放以及使用的能源类型差别征税。

在调整其他税收政策方面，重点应当放在税收优惠上。欧洲国家在开征环境税的同时，通常会使用税收返还、税收奖励、减免其他税收等手段来保持纳税人合理税负。我国现行的企业所得税与增值税在这一方面的体现较为明显，如企业所得税规定环境保护所得实行三免三减半，增值税中有较多的免征和减征项目，但是目前的优惠力度较小，方式也较为单一，需要进一步完善。

第二、开征新的环境税税种。欧洲国家大多针对污染行为或者产品开征独立的环境税，将取得的收入用于环境保护，专款专用。我国也可以借鉴其实践经验，适时有选择地开征独立的环境税，现阶段，适合我国开征的税种包括大气污染税、水污染税，取消相应的收费制度，逐步实现税费统一，防止重复征收，从而提高征收的科学性与合法性。大气污染税适宜对企业开征，可以最大限度的减少空气污染物的排放，鼓励企业使用清洁能源和改进生产工艺。在我国，对企业课征大气污染税，应以实际排放量或者污染物含量为计税依据，并借鉴挪威的经验，为不同的行业、不同类型的燃料设计不同的碳税税率。在水污染税征收方面，德国的制度最为完善，人对废水的直接排放要依法纳税，它以废水的污染单位相当于一个居民一年的污染负荷为基准，按照统一的税率普遍征收同时规定，当排放的废水达到特定的废水量低标准时，可以减免税款，纳税人用于改善废水设施的投资可以抵免应缴税款。在我国，水污染税适合对企业课征，对企业排放的污染物，按实际排放量采用定额税率征收。同时借鉴德国的经验，对企业的减排行为进行奖励。

第三、推进科学有效的征管方式。环境税的征管有三种模式可供选择：一是税务部门征收，环保部门审核；二是环保部门征收，税务部门审核；三是税务部门征收和纳税人自行申报相结合。要保证税款的足额入库，征管的效率至关重要，根据我国的实际情况出发，税款的征收应该由税务部门主导，环保部门配合，因此应该选择第一种征管模式，税务部门负责根据纳税人的条件，核定定额税款并负责征收管理，对于污染物排放量需要专业技术进行测量和监控的纳税人，则需要环保部门的配合，随后由税务部门进行征收。税款收缴上来之后，适宜留作地方财政收入，并形成专门的基金用于环境保护，税款的使用应主要涉及以下两个方面：一是用于环境治理和环境科研，二是用于税收返还和减排奖励，并接受社会监督。

（二）启示

欧洲国家的成功实践值得我国学习借鉴，但是在其环境税体系不断发展完善的过程中，并非一帆风顺，从中我们也得到一些启示：任何税种的形成都是一个长期改革不断完善的过程，不可一蹴而就，需要有清晰可行的长远计划。同时我们也应该看到，税收作为经济制度的一部分，必须要立足于本国国情，不可照搬照抄他国模式。

［1］董正.OECD国家环境税体系的发展及其对我国的启示〔J〕.国际税收，2014.

［2］毛杰.2008年以来欧盟国家税制改革的举措与趋势：“欧洲2020战略”启动后的新变化〔J〕.国际税收，2015.

［3］王政.欧盟环境税制改革的经验和启示〔J〕.国际经贸探索，2013.

［4］尹磊.环境税制度构建的理论依据与政策取向〔J〕.税务研究，2014.

◇作者信息：安徽大学经济学院副教授安徽大学在读硕士研究生

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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