推动自主创新发展的财政政策探析——以珠海为例

■//彭高旺

推动自主创新发展的财政政策探析
——以珠海为例

■//彭高旺

创新是推动经济社会发展的第一动力，坚持创新发展，关键要增强自主创新能力。财政是国家治理的基础和重要支柱，在落实创新驱动发展战略中能够而且必须发挥应有作用，帮助自主创新主体（企业或个人）降低成本、增加收益，分担创新主体可能面临的风险，进而增强创新发展的动力。

自主创新财政政策外部性

党的十八大提出创新驱动发展战略，创新成为经济社会发展的第一动力。在国际竞争日益激烈和我国经济进入新常态的形势下，坚持创新发展，关键要增强自主创新能力，以创新优化资源配置，提高全要素生产率，提升经济发展质量和效益。财政作为经济调控的重要手段，在落实创新驱动发展战略中理应发挥作用。

一、推动自主创新具有战略发展意义

关于创新的涵义，美国经济学家熊彼特认为，创新不单单是技术发明，而是“建立一种新的生产函数”。也就是说，创新不仅有技术创新、产品创新，还有服务创新、商业模式创新、组织结构创新，等等。当前我国经济进入增速换挡、结构优化、动力转换的新常态，面临资源、环境、人力资本、基础设施、产品、技术、品牌等诸多瓶颈制约，如何跨国中等收入陷阱，实现全面建成小康社会目标，根本出路还是在于创新发展。我国改革开放三十多年的实践证明，“拿来主义”创新远远不能支撑我国的长远发展，也不能从根本上弥补创新“短板”，只有强化自主创新，才能实现从跟随发展到赶超发展乃至引领发展的转变。

所谓自主创新，一要自主，在学习借鉴的基础上，主要通过自身力量实现创新，切实拥有一支能够创新、敢于创新和实现创新的人才队伍。二要创新，要在自主的前提下，掌握创新的方法、技术和成果，达到实实在在的创新。自主创新的战略意义可从两方面来看：其一，增强自主创新能力，是提高资源利用效率，实现社会经济可持续发展的根本出路。我国人均资源短缺，包括土地（尤其是耕地）、森林、水、金属矿产等均低于世界平均水平，资源瓶颈约束已经不允许再走高投入、高消耗、高排放的发展老路。要实现新型工业化、信息化、新型城镇化，打造我国工业4.0版本，让制造大国转变为制造强国，必须依靠科技创新，走集约型高效型发展道路。其二，增强自主创新能力，是优化产业结构，提升经济竞争力的关键。调整优化产业结构，一要促进社会总供求的平衡，消除产能不足或过剩。产能不足则不能满足社会总需求，产能过剩则导致资源浪费。同时要注意到，我国当前存在较为严重的结构性短缺问题，如钢铁行业总体产能过剩情况严重，国内钢材卖出“白菜价”，钢企盈利微薄甚至处于亏损状态；另一方面，我国还要高价进口国外优质钢材，结构性短缺的根源还是在于自主创新能力不足，自主创新能力不足引起有效供给不足，进而导致产品结构的供需失衡。二要利用科技创新提升产业发展水平，以创新的产品或服务创造新的需求。萨伊定律表明，供给会创造出需求，在非经济大萧条的特殊情况下很有作用，从人类经济社会发展的规律来看，由新产业、新产品、新的组织方式等产生的新供给推动了社会经济不断向前发展，现代生活所享有的一切物质手段，都是创新带来的结果，新供给不断创造出新需求。当前，我国推动的供给侧结构性改革，关键还是依靠创新驱动，我国高铁、核电迅猛发展并能够“走出去”，根本在于依靠自主创新其掌握了关键核心技术，在国际市场上赢得了产品竞争的比较优势。因此，实现产业结构优化升级、增强经济竞争力的关键必须依靠自主创新。

二、财政政策的自主创新效应分析

财政促进自主创新发展，包含两方面内容：一是自主创新内在需要财政的扶持；二是财政政策能够有效发挥作用推动自主创新发展。

（一）创新具有准公共物品属性

一方面，很多创新具有资金投入大、研发周期长和面临风险因素多等特点，面对创新的不确定性和较大的风险，如果没有财政政策方面（包括提供公共平台孵化器、研发税费减免、创新投入补贴等）的大力支持，过高的创新成本和风险将导致创新项目难以进行。另一方面，创新活动容易产生正的外部性，即创新活动的边际个人收益小于边际社会收益，由此导致创新动力不足。为鼓励创新，政府需要加强对创新知识产权的保护，可以在一定时间和空间范围防止创新收益的外溢，让创新主体获得应有的创新回报，促进创新主体的收益最大化。从财政方面看，通过合理利用税收政策、财政补贴、政府采购等手段，有利于降低创新成本和风险，使创新能够有利可图，进而增加创新这一公共物品的有效供给。

（二）财政政策的创新激励效应分析

从资金方面看，创新过程涉及到多方面财税政策，如财政科技投入、财政补贴、奖励、企业研发费用扣除、固定资产加速折旧，等等，财税政策已经成为影响企业创新行为的重要因素。同时，创新对财政政策手段具有较好的敏感性，下面用几何图形进行描述。

财政补贴（税收优惠）手段的几何模型

由于创新存在正外部性，追求利润最大化的企业按照PMR=PMC的原则（PMR指私人边际收益，PMC指私人边际成本）将产量定在q0处，而社会最优的产量应按照SMR= SMC的原则（SMR指社会边际收益，SMC指社会边际成本）定在q1处。现在假定政府给企业每单位创新产品支付XR的补贴，企业的私人收益曲线就会向上移动，企业将把产量由q0扩大到q1，（q1-q0）就是由于政府补贴所导致的产出增量。

企业产量扩大引致行业供给增加，使得图（a）中供给曲线由S0向右移至S1，均衡价格由P0下降到P1，均衡数量由Q0扩大到Q1。由此看出，政府向产生正外部性的企业提供补贴后，有效鼓励了企业扩大产品生产以满足社会需求。根据以上的分析可以看出，政府通过财政补贴（奖励）、税收优惠等政策措施，帮助企业降成本、补贴收益等分担风险行为能够激励企业自主创新，增加社会有效供给，促进资源配置不断优化。

三、财政政策支持自主创新发展的建议

珠海作为经济特区，一直以来高度重视和支持创新发展，1992年，珠海以百万重奖科技人员在国内引发轰动效应。1999年，珠海把“技术入股”写进地方法规，实现了由政府激励为主机制向以市场机制激励为主的转变和创新。2015年珠海提出，力争到2017年实现研发投入、孵化能力、新型研发机构、企业研发机构覆盖率、高层次人才、大型骨干企业、上市企业和股权投资企业等“8个倍增”目标，财政在2015-2017年内安排10亿元支持创新研发机构建设。从创新指标看，2015年，珠海每百万人年发明专利申请为2711件，每万人发明专利申请为22.5件，全社会研发经费占GDP比重达到2.6%，珠海创新能力指标排在广东省前列。从财政方面看，要充分利用财政资金政策作用直接、运用灵活、定点调控的优势，促进企业自主创新加快发展，提升企业竞争力。

（一）保持创新投入持续增长

财政科技投入是增强自主创新能力的重要保障。2015年，珠海全市财政一般公共预算科学技术支出286，318万元，占一般公共预算支出的7.3%，高于2012年（4.2%）、2013年（4.8%）和2014年（4.5%）水平，总体来看财政科技投入保持增长态势。为进一步增强珠海科技创新能力，加大科技投入尤其是构建财政科技投入的稳定增长机制尤为必要。一是利用珠海特区立法优势，明确财政科技投入增长指标，硬化财政科技投入的法律约束，真正实现财政科技投入的稳定增长。二是放大财政科技投入的乘数效应。在加大财政资金投入的同时，要发挥财政科技投入杠杆作用，包括：设立并逐步扩大创业投资引导基金规模，引导鼓励境内外企业、金融机构等有关企业在珠海进行创业投资、天使投资，壮大资本市场创业投资主体；实施上市奖励、全面提升利用多层次资本市场的水平，推动金融机构业务创新；探索发行科技创新券，鼓励企业开展创新，等等。

（二）完善政府采购政策

政府采购对企业自主创新具要重要的引导作用。要不断完善珠海市自主创新产品政府采购评审办法，加大对自主创新企业产品的支持力度。目前，格力等本地品牌均入围协议采购供应商，珠海自主创新耗材品牌天威飞马、纳思达、格之格等生产企业产品已陆续进入全国政府采购协议供货范围。珠海政府采购在扶持自主创新方面已经发挥了较好的作用，但还有更大的作用空间，各级政府机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入政府采购自主创新产品目录的产品。对政府采购情况开展常态化检查，督促采购人采购自主创新产品或服务，确保政府采购政策支持自主创新的作用得到发挥。

（三）落实税收优惠环境

税收政策是激励创新发展的重要推动力。当前，我国税收立法权高度集权在中央，地方政府在税收政策上的可作为空间很小，重在落实好促进企业自主创新的有关税收政策。要对各类产业性、区域性税收优惠政策进行梳理，确保支持创新发展的税收优惠政策落到实处，尤其要发挥好横琴自贸区特有的的税收优惠政策优势，吸引并扶持更多创新企业聚集发展。

（四）营造创新人才发展环境

一是优化人才创业环境。完善科技型中小企业金融服务和支持政策，鼓励促进知识产权质押融资等科技金融创新；发挥政府创业投资引导基金、高新技术成果转化资金的作用，吸引和带动社会资本进入创业投资领域，满足科技型中小企业在科技开发、成果转化和产业化等环节的融资需求；进一步简政放权，简化创业注册登记、行政审批、办证手续，减少和规范行政收费事项，为创新创业发展营造良好环境。二是优化人才生活环境。从教育、医疗、交通、居住等方面完善生活配套设施，解决创新人才的后顾之忧。

（五）强化资金使用绩效

一是科学编制科技支出预算。编细编实科技预算，确保科技预算保障到位。二是整合科技专项资金，形成合力重点出击。改进科技资金分散使用的问题，着力整合有关支持创新发展的专项资金，集中财力办大事办实事，促进科技资金使用高效使用。三是建立科技创新资金绩效管理制度。财政部门要强化科技创新项目绩效预算管理，实现明确绩效目标，事中加强指导管理，事后实施目标评价，最后将项目绩效结果运用于下年度预算，以全过程的跟踪问效问责来提高自主创新资金使用效益，切实用好科技创新资金，为创新驱动发展提供有效的财力支撑。

［1］高鸿业.西方经济学（宏观部分·第六版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［2］高鸿业.西方经济学（微观部分·第六版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2014.

［3］涂晓今.我国促进重点产业结构优化升级的财政政策创新探讨［J］.《财政研究》，2012（2）.

［4］孙晓峰.自主创新财政支持的理论基础与政策选择［J］.《财经问题研究》，2008（6）.

◇作者信息：珠海市财政局

◇责任编辑：张力恒

◇责任校对：张力恒

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