以财政扶贫资金建立资产收益型产业扶贫新模式探讨——以河北省威县资产收益型扶贫模式为例

■汪翠荣

以财政扶贫资金建立资产收益型产业扶贫新模式探讨
——以河北省威县资产收益型扶贫模式为例

■汪翠荣

我国农村贫困人口脱贫任务依然艰巨，财政扶贫是扶贫开发政策的重要组成部分。既有的产业扶贫模式存在不少问题，资产收益型产业扶贫新模式具有显著的优点。河北省威县模式的基本实践和经验对于以财政扶贫资金建立资产收益型扶贫新模式具有重要借鉴意义。

贫困人口财政扶贫资产收益型产业扶贫

财政扶贫政策是党和政府扶贫开发政策的重要组成部分。改革开放以来，随着财政扶贫政策的不断完善，财政扶贫资金的大规模投入，我国数亿贫困人口逐步实现了脱贫，我国也成为全球首个实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。

一、既有产业扶贫模式存在的问题

在贫困人口摆脱贫困的过程中，产业扶贫一直发挥着积极作用。产业扶贫，是通过确立产业扶贫项目，投入项目资金，带动贫困地区产业发展，从而使得贫困地区人口收入增加，促进贫困地区脱贫致富。经过二十多年的探索发展，涌现出了“农户+合作社+信贷”、“公司+农户”、“行业协会联营”、“特色产业扶贫”等多种产业扶贫模式。从政策设计来看，产业扶贫模式具有“开放式、造血式”的特点，对于改变贫困地区“久扶不脱贫”的困境具有较大的作用。然而，上述产业扶贫模式由于存在不少问题，形成了其发展的瓶颈，因而实践中既有的产业扶贫模式并未实现理想的扶贫效果。

一是缺乏金融资本的支持，扶贫资金紧张。由于产业扶贫收益率低、风险大、周期长，难以吸引金融资本的投入。如果不能吸纳金融资本投入，由于受到政府财力的制约，单纯依靠财政性资金则必然导致扶贫资金紧张。二是缺少龙头企业带动。产业扶贫对资金需求较大，在金融资本不参与的情况下，产业扶贫的规模难以做大，进而难以培养出龙头企业，由于龙头企业的缺失，产业扶贫的经济效果往往并不明显。三是缺少利益保障机制。由于产业资本盈利困难，贫困人口脱贫的预期较低，相关利益各方对产业扶贫不积极。所以，在既有产业扶贫模式下，出现了脱贫慢、返贫快、财政资金使用效率低的问题。

因此，建立一种全新的财政资金、金融资本和产业资本有机结合的产业扶贫新模式，就显得尤为重要和迫切。

二、资产收益型产业扶贫新模式

概括的讲，资产收益型产业扶贫新模式，就是以财政扶贫资金为杠杆，撬动金融资本投入，引进产业资本经营，形成长期稳定的收益性资产，将收益性资产的收益权给予贫困人口享有，最终实现贫困人口脱贫。

具体而言，该模式包括以下内容：

（一）积极整合财政性扶贫资金，充分发挥扶贫资金的规模效应。

当前，扶贫资金主要来自于财政、扶贫办、发改委、民政等各部门，资金来源渠道分散，资金类别比较多，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，存在各部门各自为政的现象。尽管扶贫各部门有着不同的职能职责，但资金性质和用途大同小异，扶贫目标基本一致。通过对各部门各类扶贫资金实施有效整合，可以有力解决缺乏统一规划、“条条”管理、“资”出多门，项目资金量小、扶贫重点不突出、“撒胡椒面”、重复建设、监管不到位、效益低、难以形成扶贫资金集中使用合力等现象。

因此，应以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资金等各类扶贫资源。一要高度重视资金整合管理，建立资金整合会商协调机制。加强统筹协调力度，提高职能部门在资金管理和项目申报、实施、验收等方面的统筹性、一致性。二要制定完善扶贫资金整合管理制度办法，推进资金整合工作；三要打破部门管理界限，统一项目规划，统一项目实施，统一资金拨付，统一项目验收，统一绩效评价，形成整合项目的良性机制，充分发挥扶贫资金整合规模合力效益。

（二）以扶贫资金设立投资主体，以投资主体对接政策性金融资本

首先，用整合起来的部分扶贫资金作为资本金，设立国有农业投资公司（以下简称“农投公司”），农投公司的规模要与产业扶贫项目和贫困人口的规模相匹配。

其次，农投公司充分利用政府扶贫贷款贴息政策，吸收政策性金融资本，扩大农投公司的资金来源和资金规模。在具体操作上，农投公司应发挥资本金的杠杆作用，按照一定比例，向政策性银行申请扶贫贷款，贷款利息由政府产业扶贫基金予以全额补贴。杠杆比例若定为1：3，农投公司将吸收三倍于资本金的金融资本，若定为1：4，农投公司吸收的资金将是资本金的四倍。

（三）农投公司与产业扶贫项目对接，将投资形成的收益性资产租赁给产业资本

农投公司根据产业扶贫项目的具体要求，用自有资金和贷款取得的银行资金进行投资，形成收益性资产，然后将收益性资产租赁给产业资本经营，租赁期限时间跨度较长，可以长达几十年。由于收益性资产是专门为产业资本量身定做，产业资本须为形成该收益性资产的政策性贷款提供担保。

产业资本每年将定期向农投公司支付收益性资产的租赁费，农投公司在扣除须偿还的银行贷款本息后，每年均可以取得固定的资产收益。在收益性资产租赁期满后，农投公司将收益性资产以一定的价格出售给产业资本，从而完成财政资金的完全退出。

（四）具有健全的合作与制约机制，体现为农投公司、政策性银行及产业资本三大主体之间形成相互合作、互相制约的关系

政策性银行向农投公司提供固定资产贷款，向产业资本提供流动资金贷款，农投公司和产业资本分别向政策性银行支付本金和贷款利息，贷款利息必须是产业扶贫政策利率。产业资本必须有特定的经营项目，并且须向政策性银行提供资产质押担保。农投公司投建的收益性资产须符合建设标准，产业资本为使用该收益性资产须支付租金。模式的合作与制约机制分别如下图所示。

三、资产收益型产业扶贫新模式的优点以及需要注意的问题

（一）优点

该模式的优点表现在以下几个方面：

1.能够充分发挥财政扶贫资金的杠杆作用，吸引更多资金投入到扶贫脱困之中。由于有扶贫资金贷款贴息的保证，金融资本愿意将资金投资于产业扶贫项目。一般来说，该模式能够吸引3-4倍于财政扶贫资金的金融资本，能够把扶贫资金的蛋糕做大。同时，产业资本在运营扶贫项目的过程中，由于自身资本金的增加，竞争力增强，因而有利于吸纳更多的银行贷款。

2.能够获取长期稳定的扶贫资金来源。农投公司投资建设完成的收益资本以长期租赁形式租给产业资本运营，在这个时间段内，产业资本会每年定期向农投公司支付租赁费（租赁后期为固定资产回购费）。因此，政府每年都可以取得一笔稳定的资金用于扶贫，这就化解了如何取得长期扶贫资金的难题。

3.降低了财政扶贫资金的风险。财政扶贫资金投资形成的收益性资产与产业资本之间的关系是租赁关系，农投公司既不参与产业资本的经营活动，也不承担经营活动所产生的风险，其每年获得的是固定的租赁收益。再加产业资本又为农投公司的政策性银行贷款提供担保，这就进一步降低了扶贫资金的风险。

4.能够吸引更多的产业资本投资扶贫项目。产业资本租赁经营收益性资产，一方面降低了产业投资的成本，另一方面也缩短了产业投资的周期。因此，该模式能够提高产业资本的收益水平，增强产业资本投资的积极性。

5.解决了部分贫困人口的就业问题。产业资本租赁收益性资产后，必将吸纳当地部分贫困人口就业，每一个实现就业的贫困人口，又可以带动家庭成员实现脱贫。

6.真正实现了精准扶贫。政府将资产收益权量化到每一名贫困人口以后，扶贫资金与贫困人口之间实现了一一对应关系，从而对扶贫对象实现了精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式，做到了谁贫困就扶持谁。

（二）该模式须注意的问题

尽管该模式具有上述优点，但是，我们也应该注意到，为了增强该模式的有效性，还应该特别关注下列两个方面。

1.一定要选好产业扶贫项目，确保收益资产的收益性。农投公司使用扶贫资金和扶贫贷款建成的收益性资产，最终能否真正实现收益，完全依赖于产业扶贫项目是否成功。只有产业项目经营良好，收益性资产才能实现收益，否则，收益性资产将难以产生预期效果。因此选好产业扶贫项目是关键。

2.一定要落实好收益权的行使，确保贫困人口能够享有收益权。一要查清贫困人口的真实情况，保证收益权落到贫困人口头上；二要查清贫困人口的贫困程度，保证贫困程度高的贫困人口享有较大份额的资产收益权，享有资产收益权后的贫困人口的收入能突破贫困线标准。

四、河北省威县模式的经验及借鉴意义

河北省威县是国家级贫困县，为了尽快实现脱贫，2015年8月，威县县政府通过与全国蛋品生产企业北京德青源农业科技股份有限公司（以下简称“德青源”）合作，创新产业扶贫路径，探索由农业龙头企业带动的资产收益性产业扶贫新模式。

（一）基本实践

威县县政府通过整合各级财政扶贫资金2000万元，向发改委第三批建设专项基金申请15年期贷款3000万元，合计5000万元，设立一家资本金为5000万元的威州农业投资公司（以下简称“威州农投”）。中国农业发展银行（以下简称“农发行”）按照四倍于威州农投资本金的标准，向威州农投提供为期15年的2亿元政策性贷款。农发行和专项基金的贷款利息由国家扶贫资金提供全额贴息。威州农投使用该2.5亿元资金，按照德青源的要求，量身定做了标准化的蛋鸡养殖场。养殖场建成后，租给德青源用于蛋鸡养殖、饲料加工、废弃物综合处理等。资产租赁期限为25年，租赁期的前15年，德青源每年向农投公司支付固定租金2500万元（投资总额的10%）；租赁期的后10年，德青源以每年967万元的价格用于资产回购，租赁期满，则所有固定资产归德青源所有。农投公司每年的收益等于固定租金与扶贫贷款贴息之和，扣除需要偿还的银行贷款本息后，剩余的资产收益权赋予贫困人口享有，从而通过市场化经营实现了产业扶贫。

（二）基本经验及借鉴意义

1.高效利用财政扶贫资金。威县政府整合来自各级政府部门的扶贫资金2000万元，向国家发改委申请建设专项基金贷款3000万元，向农发行申请2亿元的政策性贷款，并获得国家扶贫资金提供的期限为15年的政策性贷款贴息共计6420万元。德青源为了运营该扶贫项目，新增资本金2500万元，新增流动资金贷款8800万元，两项合计1.13亿元。因此，在威县这一产业扶贫模式中，威县县政府使用2000万元的地方财政扶贫资金，撬动了3000万元的专项基金、2亿元的政策性贷款、6420万元的贴息，再加上德青源投入的本金和贷款1.13亿元，则2000万元的财政扶贫资金撬动各类资金4.072亿元。扶贫资金真正起到了“四两拨千斤”的作用。

2.财政资金获得巨额增值。租赁期的前15年，威州农投每年取得的收入包括2500万元的租赁费和贷款贴息428万元，合计2928万元，每年偿还贷款本金1533万元（2.3亿元/15年）和利息428万元，共计1961万元。收入减去支出后，威州农投每年的收益为967万元；租赁期的后10年，威州农投每年获得德青源的资产回购收益967万元；即在25年的租赁期内，威州农投每年获得的净收益稳定为967万元。威县政府以2000万元的财政扶贫资金投入，在25年的租赁合同期内，每年获得的收益率接近50%，总的净收益高达2.4175亿元（967万元×25）。

3.解决就业，精准扶贫。威县政府筛选了16个贫困村共4398户、16567人，经排队评议公示审核，最终选择贫困突出人口4060名；将2000万元财政扶贫资金，虚拟成4060股，1人1股，每股本金4680元（股本金总额1900万元，另加100万元的风险补偿金），成立16个村级经济合作社。每一合作社持有的股份数量与贫困人口的数量一致，贫困人口享有收益权，股权归合作社。村经济合作社将股本金委托给威州农投投资管理，签订委托投资协议，威州农投承诺支付收益。

威州农投将每年取得的全部收益967万元以现金方式按月分配给贫困人口。分配分两次进行，第一次分配是给予16村内拥有收益权的4060名贫困人口现金分红；第二次分配是对于16村外无劳动能力的3998名贫困人口现金补贴。16村内和村外获得扶贫收益的贫困人口共计8058人，每人每年获扶贫收益1200元，以助其脱贫。另外，养殖场在运营过程中，大约可以为1000名贫困人口提供岗位就业，以每一就业人口就业抚养2名家庭成员计，则通过就业途径共实现3000人脱贫。因此，2000万元的财政扶贫资金，每年可帮助11，058人脱贫。

［1］钟承斌.赣州市金融支持产业扶贫开发研究，〔J〕金融与经济，2015（05）.

［2］梁晨.产业扶贫项目的运作机制与地方政府的角色，〔J〕北京工业大学学报（社会科学版），2015（10）.

［3］许尔忠，齐欣.金融支持产业扶贫“庆阳模式”研究，〔J〕西北民族大学学报（哲学社会科学版），2015（4）.

［4］财政部农业司扶贫处：三十年财政扶贫政策回顾与展望〔J〕预算管理与会计，2008（7）.

［5］潘文静.威县探索资产收益扶贫模式〔N〕河北日报，2015-12（6）.

◇作者信息：武汉理工大学马克思主义学院讲师，中国社会科学院研究生院博士生

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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