农村基础养老金财政支持的适度性评估及政策优化※

海龙

农村基础养老金财政支持的适度性评估及政策优化※

海龙

内容提要：自2009年新型农村社会养老保险试点开展以来，2015年国家首次统一提高农村基础养老金标准，农村老年人的基本养老权益进一步得到提高。然而，研究数据表明，调整后我国多数省份的农村基础养老金保障水平仍比较低，财政支持呈现出非适度性。同时，受各省财政支持意愿和能力的影响，省际间基础养老金保障水平较为不均衡。因而，为提升农村基础养老金的保障水平和公平性，需要进一步加大财政支持力度，构建多元化的筹资机制，健全中央财政转移支付机制及完善政府层级间的责任分担机制。

基础养老金适度性政策优化

2015年人社部首次统一上调基础养老金最低标准，计发标准从每人每月55元提高至70元。那么，调整后基础养老金财政支持的适度性如何？同时，各省（市）对基础养老金财政支持的强弱存在差异，各省调整后基础养老金的保障效果如何，能否满足农村老年人的生存需求？基于此，本文旨在回应上述问题，并提出针对性的政策参考。

一、农村基础养老金财政支持的适度性内涵与评估指标选择

评判农村基础养老金财政支持适度性的首要前提是既要厘清基础养老金财政支持适度性的内涵，又要选取评判基础养老金适度性的合理指标。

1.农村基础养老金财政支持适度性的内涵

农村基础养老金财政支持的适度性是指某一地区基础养老金待遇标准与当地财政收入水平、农村居民生活消费状况相适应的一种状态。公共财政是一项稀缺资源，其用于农村基础养老金的支出涉及到“度”的问题。若政府财政投入基础养老金的规模超过适度水平，不仅会诱发福利陷阱，还会影响到其它项目的财政支付能力，而政府财政对基础养老金的投入不足，则又难以实现老有所养的目标，从而降低养老保险制度的公信度，影响制度的持续发展。当前农村社会养老保险制度建设尚未完全定型，评判农村基础养老金财政支持是否适度的关键取决于现行财政负担的基础养老金待遇水平能否有效实现基础养老金所应发挥的功能。在制度实施过程中，基础养老金发挥着重要的功能，其具体表现为制度试点初期的推进功能、反哺三农的功能及生活保障功能，其中保障农村老年人生活是基础养老金最为核心功能。根据国际普惠式基础养老金的经验，基础养老金往往是一种托底性的制度安排，强调维护社会底线公平，旨在维护农村老年人的生存公平，满足老年人的食品消费需求，提供最低层次的养老需求安全网。因而，是否满足农村老年人基本生存需求成为评估基础养老金财政支持是否适度的关键。

2.评估指标的选择

为客观评估基础养老金财政支持的适度性，本文拟选取农村基础养老金收入替代率、农村基础养老金生活保障系数与农村基础养老金覆盖率三项指标来反映调整后基础养老金的保障水平和效能。

（1）农村基础养老金收入替代率

该指标表征的是政府财政支持的基础养老金对农村60岁及其以上老年人的实际保障力度。第t期

其中，bpt为该地区第t期基础养老金待遇标准，pcdit为该地区第t期农村居民人均可支配收入。由公式（1）可知，基础养老金收入替代率αt越大，表明政府财政对农村老年人的养老保障力度越大，政府财政支持力度越高，替代率越小则说明政府财政的支持力度不够。替代率过大或偏低均难以实现养老保障效果。替代率过大，容易诱发“福利依赖”，影响制度财务的持续性；替代率过低，则难以缓解农村老年人的生活困境。

当前，农村居民的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金共同构成，基础养老金的适度性问题便取决于基础养老金和个人账户养老金的比例的分担。当前农村居民参保的缴费档次比较低，个人账户养老金收入替代率水平非常低。根据李珍（2010）的测算，300元缴费档次对应的个人账户养老金替代率仅为8.95%。根据国际社会保障最低标准公约规定，有效保障老年人基本生活的前提是养老金收入替代率水平不能低于40%。鉴于此，当前基础养老金收入替代率不低于30%，才能满足农村老年人的基本生活需求。

（2）农村基础养老金生活保障系数

该系数主要用来反映农村基础养老金补偿农村老年人日常食品支出的程度。某地区某期农村基础养老金生活保障系数λt，可用如下公式表示：农村基础养老金收入替代率αt，可用如下公式表示：

其中，pct表示该地区第t期农村居民人均食物消费支出，根据公式（2）可知，若系数大于或等于1，表明农村老年人领取的基础养老金能够达到该地区农村居民平均的食物消费水平，而系数介于0～1之间则说明基础养老金尚未达到农村居民平均的食物消费水平，难以保障老年人的温饱生活。王增文（2009）测算出基本满足低保群体的食品支出的生活保障系数为0.65。同样，基于保障生存公平的需要，农村基础养老金生活保障系数的参考值应不低于0.65。

（3）农村基础养老金覆盖率

该指标用来反映基础养老金的应保尽保的程度，其用如下公式表示：

其中，εt为农村基础养老金覆盖率，pt为享受基础养老金的农村老年人口人数，农村60岁及其以上老年人总人口为tpt。显然，覆盖率εt的值越高，基础养老金扩面的效果越好。当覆盖率为1，说明基础养老金已实现了应保尽保。从制度公平性上来讲，让所有农村老年人领取基础养老金是养老制度的基本目标之一，因而基础养老金的覆盖率的合理比值应为1。

二、农村基础养老金财政支持的适度性评估

根据农村基础养老金收入替代率、生活保障系数以及基础养老金覆盖率等指标，可测算出现行各省基础养老金的保障水平。

1.调整后农村基础养老金保障水平仍属于低层次的保障

尽管调整后的基础养老金标准增幅高达27.3%，从保障效果看现行农村基础养老金保障水平仍比较低。基于数据测算可知，全国基础养老金生活保障系数的平均水平为0.54，低于生活保障系数的参考值，全国仅有北京（1.49）、天津（0.68）、上海（1.49）、西藏（0.66）4个省份高于参考值，其余27个省（市）的生活保障系数均低于参考值。部分省份的基础养老金生活保障系数甚至与参考值存在较大的差距，如福建和四川两省的生活保障系数仅为0.20和0.28，这表明全国绝大多数省（市）调整后的基础养老金待遇仍难以满足农村老年人的食物需求，老年人温饱问题尚无法有效解决，反映出政府对基础养老金财政支持力度的不足。同时，调整后基础养老金待遇水平的低层次性也可由基础养老金收入替代率反映出来。当前，全国基础养老金收入替代率的平均水平为仅为14.39%，尚不及适度参考值的一半。所有省份中仅有上海市的基础养老金收入替代率高于参考值，北京市的基础养老金收入替代系数位居全国第二（29.89%），略低于适度参考值，其他省份的基础养老金收入替代系数均不同程度低于参考值。可见，现有基础养老金收入替代率水平相当低，根本难以实现“老有所养”的制度目标。

2.农村基础养老金已实现低标准下的制度全覆盖

自2009年新农保试点启动以来，在中央政府的积极推动下，新农保制度的扩面速度进展迅猛。国家统计局的数据显示，2009年领取基础养老金人数仅有1556万人，2010年享受人数已增至2863万人，截至2011年底，基础养老金覆盖人群已飙升至8525万人①数据来源于《中国统计年鉴（2010—2012）》。2012年下半年新农保已基本实现制度全覆盖，比预期时间提前了近10年，基本确保了农村所有符合条件的老年人口领取基础养老金。

然而，基础养老金全覆盖的快速完成在很大程度上是基础养老金待遇标准偏低的结果。基础养老金全国最低标准近5年来一直没有上调，始终保持在每人每月55元的标准，部分省份执行全国基础养老金最低标准不仅快速实现了新农保制度的全覆盖，而且完成了城乡居民基本养老保险的整合。而实际上现行基础养老金标准不仅低于拉美、非洲等国家的标准，而且也远不及国内退休职工和公职人员的养老金。据《中国社会保障发展报告2016》指出，城乡居民基本养老金不足每人每月200元，多数地区不足每人每月150元，而2015年企业退休人员的基础养老金为每人每月2200元。因此，目前在政府财政的支持下，尽管农村基础养老金基本实现全覆盖，制度扩面取得较大成效，但这仅仅是低水平下的应保尽保。预计随着基础养老金标准的提升，需要政府财政大力度支持。

3.财政支持的基础养老金待遇水平区域性差距显著

我国各省市基础养老金待遇水平差距显著。31个省份中，上海市的基础养老金待遇标准最高为每人每月660元，保障效果也居全国之首，基础养老金收入替代系数和生活保障系数分别为37.37%和1.49，均超过了相应评估指标的参考值，表明上海现行的基础养老金的财政投入标准不仅能够满足农村老年人的基本生存需要，还能让老年人留有部分结余用于非食物性的消费。北京市的基础养老金保障效果略低于上海，基本达到适度水平的参考值。西藏、青海、天津、海南等省份的基础养老金收入替代率虽然需要进一步提升，但是这些省份的基础养老金保障效果均高于全国平均水平，其生活保障系数均在0.65上下，说明这些省份的基础养老金基本能够解决老年人的温饱问题。但是，我国大部分省份的基础养老金收入替代系数和保障系数不及全国水平。31个省份中，福建省的基础养老金待遇水平最低，收入替代率和生活保障系数分别仅为6.64%和0.20，两项指标远低于全国平均水平，表明福建省基础养老金待遇水平过低，也反映出政府财政对农村基础养老金投入的不足。

分区域来看②东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古。，基础养老金待遇水平体现出政府财政支持的差异性，呈现西高中低东部居中的特征，其中西部地区12个省份的基础养老金收入替代率和生活保障系数分别为14.17%和0.45，东部地区（京津沪除外）的指标次之，为9.55和0.37，中部地区的指标最低，分别为9.06和0.37。尽管西部地区经济发展水平比较低，但政府为提升农村老年人的福祉，积极加大对基础养老金的投入力度，如西藏已连续多次上调基础养老金标准，调整后的标准已达到每人每月140元，比全国最低基础养老金标准翻了一番。基础养老金待遇水平的区域性差距，一方面反映了农村社会养老保险发展的非均衡性，另一方面从侧面凸显出各级政府财政支持基础养老金的差异性。

4.部分省在基础养老金财政支持方面表现出不作为现象

农村社会养老保险的建立和发展离不开公共财政的支持，这是国内外农村社会养老保险制度发展的一般规律。基础养老金的公共产品属性根本决定了其资金来源主要由公共财政主导。目前，我国农村基础养老金的资金来源主要由中央政府和地方政府共同分担，中央政府负责统一制定全国最低的基础养老金标准，并给予各地区不同程度的补助③中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。，地方政府则可根据各地实际情况加发基础养老金。长期以来，中央政府一直未对基础养老金进行上调，仅2015年上调一次。因而，各地区基础养老金的待遇水平很大程度上取决于地方政府财政的支持力度。财政实力较强的省份对基础养老金的支持力度并不一定高，而财政实力较弱的省份并未轻视农村老年人的基本生活需求，在财政资金有限的条件下，提高基础养老金待遇标准。湖北、安徽执行的是全国基础养老金最低标准，两省的财政负担率也是所有省份中最低的，而两省的财政实力远强于西藏、青海等西部地区省份，其对应的基础养老金保障效果的排名却比较落后。相比之下，财政实力较弱的海南、西藏、青海等省份近几年来已连续多次上调基础养老金标准，为提高老年人的养老金待遇而承担较高的财政负担率，其中，海南省的负担率达到0.15%，居全国之首。综合各省基础养老金保障水平、财政实力以及财政负担率，各省份财政支出偏好和政策取向对农村基础养老金待遇水平产生了重要影响。从各省份基础养老金财政负担率看，对于我国大多数省份而言提高基础养老金标准仍存在较大的空间，不会给财政带来较大的负担。

整体而言，政府财政对基础养老金的支持力度不足，是非适度的，并表现出基础养老金的“全覆盖、低水平、非均衡”的特征，即现行制度已基本确保所有符合条件的农村老年人能享受基础养老金，实现了应保尽保的制度目标，制度扩面成效显著。然而，这仅是低水平的全覆盖，现行基础养老金待遇水平比较低，基础养老金上调的力度不够，仍难以解决农村老年人的温饱问题。同时，各地区基础养老金保障水平的差距比较大，保障效果相当不均衡，有悖于均等化的制度设计原则。尤其是在经济社会发展和物价上涨的背景下，既定标准下基础养老金的实际保障效果将进一步弱化，迫切需要加大政府财政对农村基础养老金的财政支持力度。

三、农村基础养老金财政支持的政策优化

1.构建以公共财政为主导的多元化筹资机制

当前，基础养老金的待遇水平低的直接原因在于政府财政收入能力与支持力度较弱所致。因而，政府进一步加强对农村基础养老金的财政投入是提升基础养老金保障水平的关键。现行各省份的基础养老金资金主要来源于中央、省、市、县各级财政。基础养老金由公共财政负担的最大优点是资金来源的稳定性和安全性，但局限性在于基础养老金资金来源单一。在经济步入新常态的当下，政府财政收入增速随之放缓，若过分依赖各级公共财政投入，一旦某一层级的财政投入难以及时到位，将会影响养老保险的保障效果。为此，应扩展基础养老金的筹资渠道，积极寻求社会资金的支持，建立以公共财政为主导，社会资金广泛参与的多元化筹资模式是提高基础养老金待遇水平的物质保障。

（1）积极引导社会资金为农村基础养老金提供资助。企业经济组织、社会公益组织和高收入阶层是补充基础养老金资金来源的重要渠道，需要制定和落实行之有效的税收减免政策，引导和鼓励其向农村基础养老金进行资助。筹集的资金可作为基础养老金调整准备金，直接用于当期基础养老的发放，若有结余则可委托相关机构进行资本运营，确保资金保值增值。此外，还要定期向社会披露基础养老金调整准备金的资金流向和投资运行概况，以增加资金使用的透明度。

（2）划转部分国有资本充实农村基础养老金资金。2015年中共十八届五中全会明确指出“划转部分国有资本充实社保基金”。具体可通过股权转让、国有资产租售等多种方式将国有资本的一部分划拨至专门账户，以充实基础养老金资金。从所有权上看，国有资本是全国人民的共有资产。建国以来，三农为城市建设付出巨大的代价，划转国有资本充实农村养老基金既是对农村居民的福利补偿，也为今后基础养老金“提标”提供可观的物质支持。

2.健全以横向公共服务均等化为目标的中央财政转移支付机制

目前，各省份调整后的基础养老金标准存在较大的差别，各地区非均衡的基础养老金待遇，违背了公共服务横向均等化的宗旨。所谓横向公共服务均等化是指相同类型的政府具备大致相同的财力以达成为当地居民提供基本的公共服务（赵建国、海龙，2014）。因此，中央财政转移支付应以横向公共服务均等化为导向，统筹考虑各地区财政实力、老年人口规模等差异，确保解决农村老年人的温饱问题。

（1）东部地区的财政转移支付。通常认为，我国东部地区经济社会发展水平比较高，地方财政实力较为雄厚。从财力均等化的要求看，东部地区部分省（市）可全部承担基础养老金的补贴责任，如京津沪等地区即便承担全部的基础养老金补贴责任，其财政负担率仍低于全国水平。同时，为实现省（市）辖区内基础养老金的横向均等，省级财政应加强对辖区内财政实力薄弱市县的转移支付。值得关注的是当前部分省份的财政实力并未与基础养老金标准呈现显著的相关性，东部地区的部分省份对农村基础养老金财政支持意愿并不强烈，中央政府应对其进行引导，鼓励财政实力较强的地区提高基础养老金标准。此外，河北和山东两省的基础养老金标准排名比较靠后，但两省的基础养老金财政负担率却高居全国三、四名，需要中央政府在现有基础上加大对财政负担比较重的地区财政转移支付力度，以增强其提高基础养老金标准的财力。

（2）中西部地区的财政转移支付。由于中西部地区的经济发展水平较低，财政实力较弱，目前中央政府承担最低标准基础养老金的全部责任，这有效减轻了中西部地区基础养老金的财政负担率，中央财政转移支付基本实现了预期效果。从财政实力考量，中部地区显然要强于西部地区，但是中部地区的基础养老的保障效果却低于西部地区。比较中西部地区的财政负担率不难发现，中部地区的财政负担率远低于全国水平，仅是西部地区六分之一，可见，中部地区多数省份财政支持农村基础养老金的意愿不足，财政不作为的现象较为突出。而西部地区在财政有限的情况大多省份高度重视农村老年人生活，加大基础养老金财政支持力度。因此，今后中央政府在加大对中西部地区转移支付力度的同时，还要激励中部地区重视农村基础养老金建设，加强地方财政对基础养老金的支持力度，并强化督导确保基础养老金的足额发放。

3.完善农村基础养老金政府层级间的责任分担机制

考虑到现行基础养老金主要由中央和地方政府共同承担，因而政府层级间的责任分担机制对基础养老金的标准调整和及时足额发放将产生重要的影响。分税制改革之后，我国地方政府的财政格局是基层政府的税源变少，财政收入能力弱化，而事权却不断增加，财政负担比较重。在此背景下，农村基础养老金财政责任不能过分下移，否则会给筹资带诸多难度和不确定性，需要更高层级的政府承担基础养老金的财政筹资责任。基于此，基础养老金政府层级分担机制的合理选择是中央、省级财政作为重要筹资主体，市县级财政作为补充，在此基础上对政府层级间的责任比例进行具体规定。

（1）完善中央与地方财政的分担机制。根据国发8号文的规定“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”。中央与地方政府的财政筹资机制较为明晰，但是现行“一刀切”的财政责任分担机制并未较好地实现区域间财政均等化的目标 （海龙、赵建国，2013）。因而需细化现行中央与地方的责任分担机制。具体而言：针对财政实力较强的省份，突出省级财政的筹资责任，中央财政不再对其进行转移支付，如京津沪3市；针对财政实力一般的省份，中央、省、市、县级财政可按照由大到小的比例进行分担，比如4：3：2：1。针对财政实力较差的省份，基础养老金完全由中央和省级政府分担，市县财政不再承担筹资责任。

（2）明确地方政府层级间的分担机制。国发8号文并未明确地方政府的责任分担，仅规定“具体办法由省（区、市）人民政府规定。”考虑到某一省辖区内基础养老金仍存在差异，省市县政府间的分担比例应逐级递减，这主要是降低市县财政的负担，确保基础养老金资金来源的稳定性。具体分担比例的设置的参考依据是综合考虑省辖区内各地国民生产总值、人均财政收入、农村老年人人口规模和农村居民的生活消费水平来科学厘定地方政府层级间的各自承担的比例。

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8.王立建、叶小刚：《需求导向下城乡居民基础养老金调整方案研究》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2015年第9期。

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11.王增文：《农村最低生活保障制度的济贫效果实证分析》，《贵州社会科学》2009年第12期。

12.赵建国、海龙：《我国新农保财政补贴筹资责任分担机制研究——基于公共服务横向均等化的视角》，《宏观经济研究》2014年第7期。

13.海龙、赵建国：《新型农村社会养老保险财政补贴机制评析与优化》，《现代经济探讨》2013年第12期。

［责任编辑：徐元明］

F840.67

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1009-2382（2016）05-0054-05

※本文系国家社科青年基金项目“新农保财政投入责任分担机制研究”（项目编号：2015CSH043）；河南省教育厅人文社会科学研究重点项目：“公共财政视角下河南省社会保障均等化研究”（项目编号：2015-ZD-122）；河南省软科学研究计划项目：“河南人口老龄化时空动态演进及对经济转型的影响机理研究”（项目编号：162400410091）；河南师范大学青年科学基金项目：“河南人口老龄化趋势与经济社会影响研究”（项目编号：2014-QK-50）的中间研究成果。

海龙，河南师范大学社会福利研究与服务中心、青少年问题研究中心研究员、博士（新乡453007）。