高等学校自治下的信息公开问题探究

张丽颖

关键词：高等学校；高等教育；信息公开；自治权；高校自主管理权

摘要：信息公开是现代民主法治的基本要求，在中国信息公开的触角从政府领域不断向高等教育领域延伸。高校作为综合性地提供教学和研究条件以及能够颁发学位的高等教育机构，在管理方面拥有着不同于一般行政机关的特殊性，即高校对其内部管理拥有一定的自治权，这一特征使得立法者和管理者意识到推进高校信息公开不能完全照搬政府信息公开制度。因此，高校信息公开制度的构建须清晰界定信息公开与高校自治之间的界限，并通过立法明确高校信息公开自主决定权行使的范围和程序，从而在维护高校自治权的同时，最大限度地保障社会公众的知情权。

中图分类号：G203； D922.16

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2016）04-0105-06

Abstract： Information disclosure， as the requirement of modern democratic rule of law， has spread form government to the field of higher education and attracted more and more public attention in China. Universities which engage in comprehensive education， researches， and awards of academic degrees， have a special characteristic different from government agency， that is the autonomy in internal management requiring the universities to establish a different information disclosure system. Given this， only by clarifying the boundaries of autonomy right and information disclosure， properly regulating the exercising range and procedure for the rights of selfdecision of the university itself， can we protect the academic freedom and the peoples right to be informed at the same time.

随着2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布实施，我国政务建设的透明化程度越来越高。2010年《高等学校信息公开办法》（以下简称《办法》）的颁布，更是令社会各界开始认真审视高等教育领域的透明化建设问题，社会公众要求公开具有公共属性的高等教育领域信息的呼声也愈加高涨。与此同时，高校信息公开实践中的问题层出不穷，主要表现在信息公开申请人要求高校公开学术评定委员会的会议记录内容、教师职称评审会会议记录等涉及高校自治范畴的信息。如何保障高校的学术自由不受侵犯，能否协调好高校自治与信息公开之间的关系，直接关系到高校的健康发展。因此，保障高等教育领域的信息透明化，并且在不侵犯高校自治权的前提下，最大程度的满足社会公众的知情权显得尤为重要。

一、高等学校信息公开的界定

我国高校信息公开是指“高等学校将在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息”，及时、准确的向校内师生及教职员工、社会公众公开。高校信息公开作为信息公开的重要组成部分，不仅是民主的要求，也是法制的规定。信息公开，在满足社会公众对于高等教育领域信息知情权的同时，也有利于高校管理决策的科学化、民主化，有助于遏制高校公权力的异化，营造良好的学术氛围，实现高校的健康发展。

二、高等学校的特殊性——高校自治

在我国高等教育不断发展的今天，我们已经清楚地认识到，高校在管理方面拥有着一般政府部门所不具有的自治权。高校历来被奉为探究学问、传承文明的公共组织，高校及其教师被赋予充分的学术自由。通过自主管理，高校可以坚定地捍卫知识权威的独立性，并能够有效地避免政府、社会或个人对高校学术研究以及自主办学的不适当干预。因此，高校的自治性是高校始终保持创新与活力的制度源泉〔1〕。

正是基于这样的认识，我国《教育法》和《高等教育法》对于高校管理的自治权作出了明确的法律规定①，这也从侧面肯定了高校信息公开的特殊性。我国的高校自治主要包括两方面的内容：一是高校作为独立的社会公共组织，享有不受外界不当干预而自主管理校内师生的权利。例如高校具有人事管理权、专业设置权、按照章程自主管理权等等；二是高校的专家学者享有充分的学术和研究自由，如教师的科学研究自由、发表学术观点自由等。

在上述高校自治的两方面内容之中，最重要的莫过于学术研究自由，这也是高校最本质的特征，就像政府拥有公共权力一样天经地义。大学是发现真理、传播真理的主要场所〔2〕，而“真理的追求是一永无止境不断创新的过程，必须以自由为基础，学术自由是探索真理的根本保证。大学的知识创新能力和引领价值更新的活力都寄予在学术自由的传统上，没有学术自由，大学所有功能的发挥都将失去根基。因此可以说，学术自由是大学生命的真谛，大学自治是学术自由的依存体，学术自由是大学自治的核心理念与价值追求。”〔3〕

高校自治与高校信息公开作为高等教育领域中的两大重要问题，对于我国高校的健康发展和学术研究的进步都至关重要，二者缺一不可。实践中，高等学校以自治为由拒绝公开高校信息，社会公众又以知情权为由要求高校公开学术信息的案件不断增多，信息自由与学术自由的冲突也逐渐显现出来。

三、高校自治下的信息公开存在的问题

《办法》作为我国首部专门规范高等教育领域信息公开的部门规章，在促使高校最大程度地向社会公众公开相关信息的同时，也赋予了高校对自治范围内信息公开与否进行自由裁量的权力。但是长期以来，规定的笼统性、具体实施细则的缺失以及信息自由与学术自由范围边界的模糊与冲突，影响着高校信息公开的正常运行与管理。

（一）高校信息过度公开对高校自治权的不利影响

第一，高校信息的过度公开极易造成对学术自由的侵犯，抑制学者的学术研究热情。目前我国关于高校信息公开的立法尚处于起步阶段，在这屈指可数的立法中，对高校的自治权和学术自由更是鲜有提及，现有立法在界定高校信息公开的范围时，一般都未考虑信息公开对于高校自治及学术自由的影响。高校信息中既包括高校在行使行政管理职责过程中产生的信息，也包括高校及其教师从事学术研究过程中产生的信息，公开前者有利于社会公众监督权的实现，促使高校不断改进管理方式，保障高校的健康发展，但是公开后者可能会侵犯学者的隐私权，限制学者的学术研究自由，抑制学者的学术研究热情，不利于学术研究的发展。然而目前关于高校信息公开的立法均未对高校信息的性质加以区分而一概要求予以全面公开，不利于高校学术自由环境的建立。例如《办法》第7条规定高等学校应当主动公开教学与科研成果评选信息，由于此类信息既包括教育与科研成果评选办法信息，也极有可能涉及到教师的学术意见、建议及讨论等学术信息，因此，如果不加区分而一概予以公开，极有可能因操作不当，造成对学术信息和学术自由的侵犯，抑制专家学者坦率交流的积极性。

第二，公开高校的学术科研信息可能会影响高校学术研究的公信力。实践中，关于社会热点问题的学术科研信息被公开后，往往会引起社会公众和相关利益集团的广泛关注与评价。强大的社会舆论压力会对高校内部学术自治组织的独立决议过程产生重大的不适当干预，进而造成对校内学术研究的“绑架”，侵犯高校的自治权和学术研究自由，最终导致学术自由形同虚设，影响高校学术研究的公信力。

（二）高校自治权的不适当运用限制高校信息公开的范围

《办法》第10条规定，“高等学校对下列信息不予公开：……（四）法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。”这一规定实际上将确定某项信息不予公开的权限“下放”给了高校〔4〕，高校可以自主决定不予公开的信息范围，这就突破了《条例》中规定的不予公开信息的范围，限制了高校信息公开的范围，有违上位法之规定。

由于《办法》并未对高校自主决定权的行使施加任何的限制条件，使得高校决定一项信息是否可以公开的自由裁量权过于宽泛。“一旦高等学校可以根据自己的规定，决定什么信息公开什么信息不公开，那么信息公开的意义就会大打折扣”〔5〕。我国目前对于高校信息公开的内容、范围及程度都缺乏明确具体的标准，这就为部分固守“保密观念”的高校逃避信息公开提供了方便，这些高校往往会滥用《办法》赋予的自由裁量权，笼统地以保密或高校自治的名义限制信息公开的范围，《条例》和《办法》因而沦为一纸空文。

高校自治权的不适当运用对高校信息公开范围的限制，尤其表现在高校的自主招生信息和教师职称评定信息公开方面。高校在自主招生、学位授予、教师职称评定等事项上的职能性质具有一定的综合性，既属于法律法规授予的行政管理权力，同时又属于高校自治权的范畴〔6〕。自主招生、学位授予、教师职称评定等职能的综合性决定了这些领域内的高校信息不能只是单纯的予以全部公开或者全部不予公开。长期以来，高校自治范围内的信息公开问题一直处于法律规制的空白地带，行政色彩浓重的高校对于高校自治的内涵和范围又缺乏明确清晰的认识，并且常常以高校自治为借口拒绝公开那些并不涉及高校自治或学术自由的信息，极易造成公众知情权及参与权的架空，影响我国高校信息公开制度的建立和发展。

四、域外高校自治下的信息公开现状

目前世界范围内，政府信息公开制度较为先进的国家在高校信息公开方面也发展出一套较为完善的制度，并且这些国家在应对高校自治下的信息公开问题方面也有着异曲同工之处。

（一）美国高校自治下的信息公开现状

“美国高校，尤其是公立高校在信息公开问题上必须要解决一个三重困境，即公众的知情权、高校保护自己学术自由和运行效率的学术自治权、教职工及学术的隐私权”〔7〕。美国各州的高校信息公开制度主要通过传统、法律、学校内部规定和法院的判例逐渐确立起来的〔8〕，其中高校自治权是确定高校信息公开范围的主要考虑因素之一。美国的高校一直以来被赋予很强的学术自治权，其校内师生享有充分的学术科研自由，使其能够为学术研究的进步做出有价值的贡献。

由于美国大多数的高校都是依据州法建立起来的，因此这些高校一般并不受制于联邦信息自由法，而是由州信息自由法或者记录开示法对州内的高校信息公开进行规范使用，并且对高校的学术讨论信息给予了特别的关注。例如新泽西州将学术信息列为豁免公开范畴；俄亥俄州将知识产权信息列为豁免公开信息，并且规定知识产权信息为州立大学教职员工和其他员工在从事研究或调查过程中制作和产生的尚未公开发布、发表或取得专利的成果记录②；犹他州或许是对其高校教职员工学术自由保护得最好的州，该州的信息公开法案规定州高等教育系统内部被高校或其教职员工、雇员或其学生开发、发现、披露或接收的信息均应予以豁免公开，包括未发表的学术演讲信息、与科研有关的数据或其他信息、科研提议中的机密信息、未公布的工作底稿、尚在进行中的创造性成果以及学术往来通信③。

除成文法的明确规定之外，高校自治下信息公开问题的解决，更多的来源于判例的积累。例如在Muskovitz v.Lubbers一案④中，一大学教授依据员工知情权法案向大学及其校长提起诉讼，要求提供同行评议信息复印件以及院长交给教务长的与员工加薪有关的信件。马斯基根郡巡回法院法官拒绝了原告的请求，原告因此上诉。上诉法院法官认为：（1）院长交给教务长的关于员工加薪的建议信息作为员工计划文件，属于信息自由法豁免公开的范畴；（2）机密的同行评议信息作为雇员提交给雇主的信息，也应当属于信息自由法豁免公开的范畴，否则可能会泄露评议人的身份信息。因此，上诉法院法官支持了巡回法院的判决。

关于高校教师晋升或加薪过程中产生的讨论性信息的性质问题，各州的判断并不完全一致。在美国中密歇根大学工会诉中密歇根大学一案⑤中，法院认为高校关于晋职和终身任职的集体谈判信息涉及雇佣关系，不属于学术事务自治的范畴，应当受到雇佣关系法的强制调整。尽管有些州对于高校自治的范围有所限制，“法院仍然意识到现行法可能侵犯到管理机构的宪法权威，认为立法权不能介入到大学教育事务的管理。尽管立法机关将高校囊括在公共雇员关系法之内，但该法并不能延伸至大学的教育权限范围之内。”〔8〕

（二）英国高校自治下的信息公开现状

英国在2000年颁布的《信息自由法》附件1中明确列明受国家资助的学校与其他教育机构是信息公开的主体，因此高校的信息公开问题应当适用《信息自由法》。

英国《信息自由法》第二章阐述了不予公开的信息，主要分为三个类别，其中的一个类别是一种有限的豁免，即信息公开主体必须说明披露信息对特定利益的害处，以保留信息，这包括有关国防、国际关系、经济、犯罪预防、商业利益的信息，或可能损害公共事务的有效实施或抑制建议的自由及坦率提供的信息。

在英国高校信息公开申请中，高校的常务副校长通常有权判定公开一项信息是否会抑制意见表达者真实、坦率地表达意见、建议，和与他人充分交流的意愿，或者不利于行政事务或公共事务的顺利进行，如果可能会造成上述不利影响，那么该项信息可以豁免公开。尽管如此，适用上述信息公开的豁免规定需要较为严格的前提条件，即只有在有足够证据能够证明上述抑制影响会发生的情况下，才可以适用这一信息公开豁免规定。

（三）日本高校自治下的信息公开现状

日本《信息公开法实行令》明确规定，公立大学的校长对于是否准予信息公开具有独立的自主决定权〔9〕。在日本的教育资讯公开请求案件中，“意思形成过程资讯”常被作为限制信息公开的事由之一。《信息公开法实行令》规定，如果国家机关、地方公共团体内部或二者相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，存在因公开可能对坦率的意见交换、意思决定中的中立性造成不当损害的信息，那么该类信息豁免公开，以防止妨碍意见表达者在一些学术判断事项上真实、充分、自由以及坦率地表达观点、意见及建议，保障最终决策的质量。

美国、英国、日本作为当今世界信息公开实施较好的国家，在高校信息公开方面也取得了显著的成就。这些国家在最大限度地保障社会公众知情权及监督权的同时，也注重对高校自治权和学术自由的保护。但是高校自治并不排斥信息公开，学术自由更不能成为高校逃避立法、司法以及社会公众监督的理由。

五、信息公开与高校自治的统一性

在我国，高等学校信息公开与学术自由冲突的现象日益凸显。如何在保护高校自治权和学术自由不受侵犯的同时，最大限度地保障社会公众的知情权，是摆在立法者以及高校面前的一大难题。

上述域外三国的高校信息公开制度都经历了不断的变化与调整才达到了高校信息公开与高校自治之间的平衡。高校自治有利于高校排除不当干预、充分自由的进行学术研究，同时，信息公开也有利于保障高校的民主、规范运作，只有通过信息公开，高校的自治权才能得到更好的实施。因此，信息公开与高校自治并非是矛盾的对立体，这也是进一步完善我国高校自治下的信息公开制度所应确立的基本前提。

高校自治权是高校免受外界不当干预、充分自主地管理内部事务和进行学术研究的保障。但是，随着高校自治权力的逐渐扩张，以办学自主权为核心的高校公权力异化现象愈加频繁发生，这并不能简单地归咎于权力行使者道德素质低下、法律意识薄弱或内部自治权力过大而监督机制缺位。造成高校公权力异化的根本原因在于我国尚未建立完善的制度框架，高校内部管理的透明化建设尚处于空白地带。权力行使的隐蔽性必然会造成权力的寻租，针对权力腐败最好的防腐剂莫过于信息公开，通过法律的明确规定，强制要求高校向社会公众主动公开除法定豁免公开事项之外的信息，能够对高校自治权的行使形成良好的外部监督。另外，通过信息公开得以了解高校的社会公众势必会成为一股强大的社会舆论压力，促使高等学校更加谨慎地行使自治权，规范自主办学行为。

六、改善我国高校信息公开现状的措施

立法的漏洞、程序的虚置使得高校自治下的信息公开处于法律规制的真空地带，严重缺乏法治精神，为此有必要通过以下举措进一步规范高校自治下的信息公开工作：

（一）清晰界定高校信息公开与高校自治之间的界限

首先，应当树立保障学术自由的观念，并将其作为信息公开不可逾越的底线。《办法》之所以授予高等学校自主决定信息公开与否的权力，其核心在于保障高校享有充分的自治权，进而保障高校及教师能够不受妨碍、充分自由地进行学术研究，这也是高校存在的意义。但是，实践中不乏高等学校利用自主决定权，打着高校自治和学术自由的幌子拒绝公开那些本应公开的信息，企图逃离社会公众的监督。偏离了保障学术自由目标的高校自治，不但不利于学术研究的发展，而且阻碍高校所应承担的提供公共教育服务职能的正常履行。

其次，在明确了保障学术自由应当成为高校信息公开的指导目标之后，立法机关应当制定各个高校统一适用的信息公开标准。目前我国高校信息公开工作存在的最大问题莫过于立法的缺失，这使得高校信息公开无法可依，进而造成各高校信息公开范围和程度的不一致。因此，现阶段可以先由教育主管部门牵头以规范性文件的形式统一制定高校适用的信息公开准则，或者直接通过更高位阶的法律法规明文予以规定，向社会各界明确哪些是必须公开的信息，哪些属于高校自治权范畴内的信息，可以由高校自主决定是否公开，哪些属于高校学术自由范畴内的信息，不予公开。明确清晰的标准依据，可以大大减少主管部门滥用自由裁量权的可能性，保障社会公众对于信息公开申请结果的可预期性，社会公众可以更加明确地行使信息公开申请权，而不会侵犯高校的自治权和学术自由。

（二）对高校信息公开自主决定权行使的限制

高校自治权力的行使必须受到应有的限制，否则必将遭到权力拥有者的滥用，高校信息公开制度也会因此被束之高阁，信息公开的“例外”最终将吃掉“原则”。

为此，对高等学校信息公开自主决定权的限制应当从程序和实体两方面分别予以规定。在程序上，教育主管部门应当针对高校信息公开自主决定权的行使程序制定统一的规范标准，不能因为高校管理者不愿公开某一信息便任意做出不予公开的决定，决定的作出应当符合规范要求，真正做到程序正当合法。同时，在实体方面，立法机关应当明确规定高校可以行使自主决定权的信息范围，防止高校超越规定的范围滥用自主决定权，减少管理者恣意不予公开的可能性。

高校在追求信息公开最大化的同时，必须以高校自治权为边界。实践中高校信息公开与高校自治权的冲突现象突出表现在高校自主招生信息和教师职称评定信息两方面上。

高校自主管理权的重要内容之一是自主招生权。关于如何监督高校自主招生权的行使以及招生过程中产生的各种信息是否应该公开的问题，社会各界争议颇多。实践中大多数高校只在招生结束后公开最终的结果信息，而不公开过程信息，这种程序的隐蔽性极易滋生权力的腐败和滥用〔10〕。招生过程信息包含专家的审议、评议等讨论信息，如果完全予以公开，必然会抑制意见表达者真实、坦率地进行意见表达和交流的积极性。因此，在保障高校自治和学术自由的前提下，充分地进行信息公开，对于立法者和管理者来说都是一个挑战。较为合理的做法是将招生过程中可能暴露评审专家评价意见、试卷内容等涉及学术自由和高校自治的信息部分隐去，其余部分予以充分公开，以迎接社会公众的监督。

高校教师职称评定、晋职过程中产生的信息公开，同样也面临着信息公开与高校自治的两难困境。复旦大学国际关系与公共事务学院副教授陈云先后于2008年、2009年、2010年申报高级教授职称评审，均未获通过。为了解相关事实，陈云于2012年3月7日根据《条例》第36条、《高等学校教师职务试行条例》第14条、《高等学校教师职务评审组织章程》、《办法》第9条，向复旦大学申请公开共计16项信息，其中包括2009年度正高级职称评审教授会会议记录信息。但是时至今日，关于对陈云教师职称评审会会议信息内容应否公开的问题，仍然处在不断的讨论之中，没有定论。为了兼顾公众知情权和专家学者的意见表达自由，笔者认为可以参照前述高校自主招生过程中信息的公开方式，在隐去可能泄露专家学者身份和意见表达信息的前提下，充分公开诸如具体的组织机构、聘任的条件和程序以及其他过程性信息，在不侵犯高校自治权的前提下，充分保障高等教育领域信息的公开。

注释：①

《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”

②OHIO REV. CODE ANN. 149.43（A） （5） ：《俄亥俄州法案》修正案第149章第43条A款5项。

③UTAH CODE ANN. 63G-2-305（40） （a） ：《犹他州法案》第63G节第2章第305条40款a项。

④Muskovitz v. Lubbers， 452 N.M.2d 854 （Mich. Ct. App. 1990）：在该案中，一大学教授依据员工知情权法案向大学及其校长提起诉讼，要求提供同行评议信息复印件以及院长交给教务长的与员工加薪有关的信件。

⑤273 N.W.2d 21 （Mich. 1978）：在该案中，工会作为集体谈判的代表提起诉讼，认为大学存在不公平劳动行为，但是行政法官和上诉法院均撤销了这一诉求。

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〔4〕刘莘.高校可自行决定不公开信息范围？学者：一块“硬伤”〔N〕.人民日报，20100721（18）.

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〔9〕畠基晃.信息公开法的使用方法〔M〕.东京：中央经济社，2000：239.

〔10〕马海群.国外大学信息公开制度建设及对我国的启示〔J〕.中国高教研究，2009，（9）：52.

（责任编辑：陈艳艳）