农村地区金融消费者的权益保护

赵安红

随着金融改革的快速发展，互联网金融的普及，金融产品与服务方式不断创新，使金融消费活动日益丰富，覆盖范围与参与方式已发生了重大变化。大力推进普惠金融的发展，使广大农村地区的金融消费者也积极参与创新金融产品的应用。但目前一些农村地区，由于受地域交通、资源、知识结构、体制等因素影响，仍然存在农村金融消费者金融素养偏低，对自身的维权知之甚少这一现象，因此，如何对农村金融消费者进行切实有效的保护值得深入研究。为此，本文选择了临汾市具有代表性的三个国家级贫困山区县隰县、永和县和大宁县，进行了实地调查，旨在通过分析农村地区金融消费权益保护的现状，提出切实有效可行的对策建议。

对山西省临汾市某农村地区的实地调查

为了解目前农村地区金融消费者权益保护相关情况，笔者设计了针对性较强的《农村地区金融消费者情况调查问卷》，问卷内容尽量通俗易懂、贴合实际，调查采取问卷调查与入户走访相结合的方式，选取临汾辖区三个贫困县隰县、永和县、大宁县的6个乡镇进行调查，发放并回收问卷300份，有效率100%。

农村居民办理金融业务的种类。被调查的300份问卷中，农村居民在金融网点办理的主要业务有定期存款、活期存款、取现、小额贷款、汇款等，这5类业务占比达97%；其中定期存款、活期存款、取现业务占比分别为61%、19%、11%，小额贷款、汇款业务占比仅为5%、2%。其他如国债、信用卡、理财等业务占比仅为3%，

农村居民受教育程度。调查显示，家庭成员中学历水平在大专以上的仅有18户，占比为6%，达高中、中专学历水平的有99户，二者合计仅占33%；初中以下的为183户，占比为67%。

农村居民金融知识来源的渠道。问卷显示：其获取金融知识主要是通过家人或朋友（进城务工返乡人员）、金融机构网点宣传、金融知识进农村宣传、电视或网络等渠道。其中：通过家人或朋友、金融机构网点宣传占比分别为41%、45%，电视网络占比仅为6%，金融知识进农村宣传活动点占比为8%。对于自己不了解的金融产品或服务如何选择（如国债、理财产品等），是凭借自己的主观判断还是主要依赖银行人员的推荐的问题，农民普遍认为应根据银行人员的推荐。

农村居民维护合法权益的能力。此环节设计了3个问题：（1）您是否知道个人信用报告？您知道向哪一机构查询吗？（2）您是否知道《存款保险条例》规定，存款保险偿付限额是多少？（3）您是否知道金融维权投诉的渠道？是否进行过投诉？对于以上问题，完全回答正确的农户占比仅为5%，部分回答正确的农户占比为21%，而有74%的农户表示完全不清楚。

存在的问题

农村金融消费者的维权意识不足。农村居民对专业性较强的金融知识、金融产品和金融服务认知度较低，在金融消费过程中对潜在的风险和双方的权利义务认识不足，当发生金融消费争议时，不能很好地通过各种合法渠道保护自身权益。

农村金融消费权益保护的宣传不到位。目前，地方政府、社会教育机构、金融机构等未能系统性地开展对农村金融消费者的教育，现代金融知识和理念在农村尚未得到有效传播，大多数农村居民的金融消费领域局限于银行业中的存、贷款等传统业务，对新的金融产品及业务知之甚少。

农村金融消费者维权工作缺乏有效模式。从调查中不难发现，由于县域一级，受传统体制的约束，除人民银行以外，“三会”尚未成立相应的金融消费者权益保护办事机构，也无明确授权其他组织从事消费保护工作，农村地区跨市场、跨行业的金融消费权益保护工作尚处于真空状态。

侵犯农村金融消费权益的形式多样。在农村金融市场，消费者被侵权的形式多样：一是因信息不对称引起的知情权易受侵犯。二是由金融机构服务水平不高引起的金融服务权易受侵犯。三是农村金融消费者和金融机构身份不对等造成的自由选择权易受侵犯。

形成问题的原因分析

农村金融消费权益保护机制不健全

组织体制不健全。一是“一行三会”在金融消费权益保护上的协调机制和牵头部门尚未明确，使金融消费权益保护形成独立开展工作的局面。二是人民银行总行尚未建立统一的投诉处理流程，金融消费权益保护工作仍处于探索推进阶段。

投诉处理机制不完善。一方面，人民银行分支机构在接到投诉后，以移交、转交的方式为主，但转交或移交后金融机构如何处置，又缺乏一套有效的反馈和评价机制，强制手段的不足，导致金融机构在处理某些投诉案件时处理效果不是很理想。另一方面，金融消费权益保护工作有时会涉及多个部门，不能由单一的监管部门独立完成，基层行联动机制的不健全，导致投诉案件处理效率较低。

农村金融消费者金融权利受限

农村金融消费者知情权受限。目前，金融机构在农村的网点尚未实现全覆盖，农村金融消费者在与为数不多的金融机构营业网点进行存贷款、银行理财等交易行为时，因对贷款利率、贷款利率浮动幅度、贷款种类、中间业务收费标准、信用卡年费等相关金融业务缺乏必要的了解，往往处于被动地位。对接受的产品和服务存在的潜在风险，由于认识不足，极易和银行产生纠纷。

农村金融消费者金融服务权受限。一是在农村的金融分支机构普遍存在窗口过少、办事效率不高、金融机构从业人员素质较低、审批权限过长等问题。以农信社为例，其发放生产性贷款一般集中在一段时间，错过此时限的农村金融消费者获得审批贷款的难度将增加。二是农村居民因缺少抵押物等条件的保障，承担融资成本的能力较低，银行出于风险和利益考量，对农村地区的各类贷款投放积极性不高。三是农村金融机构创新动力不足，受内在需求动力不足等因素影响，对金融业务和金融产品的创新主动性不强，制约了农村居民金融消费者权利的有效行使。

农村金融消费者公平交易权受限。一方面，在具体实践中，金融机构多利用事先印制好的格式合同与金融消费者确定法律关系。农村金融消费者由于金融和法律知识有限，无法判断合同中是否有欺诈和侵犯权益的条款，导致难以维护自己的正当权益。另一方面，金融机构对部分金融业务限定了客户主体职业身份，农村金融消费者通常没有申请此类产品和服务的资格，农村居民公平获得贷款等金融服务的权利受到限制。

农村金融消费者维权路径不畅

当前，农村金融消费者在遇到纠纷时，往往与产生纠纷的金融机构、对口业务部门和当事岗位人员直接面对面处理纠纷事宜，弱势地位明显。部分农村金融消费者受传统纠纷处理理念的影响，在处理涉及金融业务产生的纠纷事件时，采取向当地纪检监察部门投诉举报等带有较强行政色彩的维权手段，甚至以举报违法犯罪形式处理一般的金融纠纷，而向人民银行等金融监管部门投诉、申请仲裁和提起诉讼的方式相对较少。

缺乏专业人才

金融消费权益保护涉及到金融、法律等多部门领域的专业知识，中国人民银行虽于2012年7月9日成立了金融消费权益保护局，开展了金融消费权益保护试点工作，但从实际操作层面看，为农村金融消费者直接服务的基层人民银行金融消费权益保护工作人员多为兼职，专业素养有待提高，专业人才缺乏，很难满足金融消费权益保护工作的需要。

加强农村金融消费者权益保护的相关建议

从法律保护上，积极推进金融消费者保护立法工作逐步完善。一是结合我国实际，适时出台《金融消费权益保护法》及其附属法律，建议包含以下内容：明确金融消费者内涵、权利和金融机构的义务。在立法中对金融消费者内涵作出明确界定，以便基层人民银行在工作开展过程中目标明确。同时对金融消费者应该享有的权利和金融机构应该承担的义务作出明确规定；明确金融消费权益保护原则，即全面保护的原则和适度保护的原则。全面保护的原则，即金融消费者购买、使用金融产品或享受金融服务的各个环节、各个阶段都应纳入保护范畴。适度保护的原则，即对金融消费者的保护一定是适度的而非无限的保护；明确各金融监管部门的职责分工。对于涉及交叉性金融产品或模糊领域的权益纠纷，应该确定纠纷处理主管部门及协调配合部门的划分原则，比如纠纷发生地原则、金融产品归属原则等。二是完善相关配套法律、法规的建设，增强可操作性。制定《个人信息保密法》，加大对违法使用个人信息的惩罚力度；严格落实并关注《存款保险条例》实施中的问题，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者权益的有效保护，防范金融机构的道德风险。

从监管上，加强监管部门之间的协调配合，畅通维权渠道。为更好保护金融消费者合法权益，应尽快建立“一行三会”之间的协调机制。2013年8月，国务院正式批复，同意建立由中国人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议。目前应该以部际联席会议为契机，一是要在顶层设计上强化功能监管，真正发挥联席会议的重要作用，重点对跨市场、跨行业的交叉性金融业务进行监管协调，防范监管套利，提高监管效率；二是各地方参照金融监管协调部际联席会议制度，建立地方联席会议制度，共同制定保护金融消费者合法权益的政策规定，必要时以联席会议的名义部署对投诉重点领域和重点产品的监督检查，共同促使金融消费者合法权益不受侵害。三是“一行三会”、银行业协会、消费者协会等部门应针对金融消费者权益保护及投诉处理工作，建立有效的信息联动机制，统一投诉处理的标准、提升服务水平。四是农村金融消费权益保护工作的重点和难点在基层，在中国人民银行地市级以下分支机构设立专门的金融消费权益保护部门，专职负责辖区的金融消费者权益保护和投诉处理工作。

从服务上，保障农村地区金融服务的公平供给。破解城乡二元金融结构，一是要完善农村金融体系，同时推进农村金融存量和金融增量两个维度的改革，放开民营银行开设，丰富农村金融体系，加大金融机构之间的竞争力度，促使金融机构在竞争环境下为农村地区金融消费者提供更高效优质的服务；二是要实施倾斜性的财税制度，吸引金融机构到农村提供金融服务；三是要强制性政策和引导性政策并举，提高农村金融机构将资金投放到农村农业的比例；四是要进一步推进三农金融服务基础设施建设，相关费用可以由财政支出；五是要加快推进农村信用体系建设，解决农户信用缺失和融资担保难问题；六是健全农户保险体系，降低三农受自然灾害、气候变化的不利影响，为降低涉农银行业不良资产提供最后保障。

从宣传上，加强对农村地区弱势群体的金融教育。金融消费者宣传教育是金融消费权益保护工作的第一道防线。从中国人民银行受理金融消费者投诉的经验以及开展宣传时的活动现场情况可以看出，农民和老年人等弱势群体的金融知识普及教育刻不容缓，如近几年纠纷发生较为集中的“存单变保单”问题多发生在城乡结合部和农村地区，社会上一些伪投资公司利用老年人手中闲钱较多、金融知识薄弱的特点诱导投资后逃之夭夭的案例更是不胜枚举。基层人民银行应充分发挥在推动金融消费权益保护工作过程中的协调作用，利用金融机构网点多、消费者涵盖面广的主体优势，联合政府相关部门、金融监管机构、消费者协会等部门，组织金融机构开展主题鲜明的宣传活动。同时，为了使金融消费者保护工作深入人心，提升金融消费者宣传教育效果，将金融消费者教育上升到国家层面不失为一个最有效途径，可借助公益广告平台、新闻媒体对金融消费权益保护的相关知识进行宣传，在全社会范围内营造公平和谐的金融交易环境，树立金融行业良好社会形象，维护金融稳定。

（作者单位：中国人民银行临汾市中心支行）