基于绩效预算的科研单位后勤预算管理评价体系研究——以中国科学院为例

中国科学院行政管理局 慈丽

基于绩效预算的科研单位后勤预算管理评价体系研究
——以中国科学院为例

中国科学院行政管理局 慈丽

本文以文献资料为基础，充分了解了关于绩效预算改革的国内外现状，发现科研单位普遍缺乏对后勤预算管理的意识和管理办法。以科研后勤为对象，从工作内容、后勤经费等方面说明了后勤工作越发受到重视的情况，并将绩效预算相关理论应用到科研单位后勤工作的预算管理中，试图构建有效的、用于评价后勤预算工作水平的预算管理评价体系，以期提高后勤工作的预算管理水平及资金使用效率。

科研后勤 预算 绩效

21世纪头二十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是我国科技事业发展的重要战略机遇期。进入新世纪以来，国家大力实施科教兴国战略和人才强国战略，把科学技术置于优先发展的战略地位，更加注重发挥科技进步和创新的重大作用，为科技事业快速发展提供了有力保障。2006年，国家先后颁布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》、《中共中央、国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，并于2012年召开全国科技创新大会，对深化科技体制改革作出全面部署。同时，国家持续大幅增加科技投入，“十一五”期间全社会研发投入年均增长率超过23%，“十二五”以来继续保持高速增长态势，2013年达到11906亿元，其中企业研发支出占76%以上；中央财政科学技术支出从2006年的774亿元增加到2013年的2460亿元，年均增长率约18%。在国家科技政策、产业政策带动下，全社会科技研发支出占GDP的比重也不断上升，2013年达到2.09%。但也要看到，在科技投入总量持续提高、强度不断加大的情况下，我国科技管理水平与快速增长的科研资金还不完全适应，科技资源配置效率亟待提高。本文基于绩效预算的理论基础，尝试构建科研单位后勤的预算管理绩效评价体系并加以应用。

1　研究现状

1.1我国研究现状

1.1.1绩效预算管理的研究趋势

以中文期刊网作为中文文献收集的主要资料来源，针对“后勤”和“预算”两个关键词进行主题检索，对被检索期刊进行分析和研究。我国对预算绩效管理改革的探索，截至2015年被检索文献1433篇。最早的文献零星见于20世纪中叶，其中五六十年代的相关期刊主要跟药材行业相关。2004年后相关文献数量有大幅增加，到2011年后，该领域的发表文章相较之前逐渐达到较高数量水平，引起研究学者的注意，反映了我国对后勤、预算的重视程度在不断增加。

1.1.2绩效预算管理的研究主体及内容

我国对绩效预算管理的研究工作主要基于两大主体，一个是政府相关部门，另外一个是国内绩效预算管理的相关理论学者和实践工作者。

如财政部经济建设司和预算司通过课题研究以及与UNDP及OECD合作等形式，有力推动了绩效预算研究的深入发展，并编写了《政府公共部门绩效考评理论与实务》、《绩效预算和支出绩效考评研究》两部著作。在此基础上，2005年，为指导绩效预算管理实践，财政部预算司制订发布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》。此后，财政部其他司以及各地区财政部门陆续以此为依据，结合本地区本部门实际出台了绩效考评实施办法、实施细则，从而构建了我国现阶段绩效考评制度框架体系。

与此同时，国内绩效预算管理的理论学者和实践工作者也积极开展绩效预算管理研究。何瑞琨1980年发表的改革高等院校管理的几个问题的文献中提到高效建设人才和资金的短缺和浪费的问题［1］。彭智勇在行政机关后勤工作社会化相关问题的讨论中提到行政机关经费使用的矛盾［2］。1994年陈广君等发表在辽宁财会的《强化财政、财务预算控制力度推进机关后勤服务管理部门全方位面向社会和市场》一文，该文针对行政单位“大而全”的预算管理模式进行分析和讨论，并提出相应的建议［3］。顾全认为只有在明确预算的内容和预算标准的前提下，综合当前科研业务工作的内容、科研业务工作的规律等方面，才能制定行之有效的绩效考评指标［4］。吴通苗提出实施全面预算管理来进行后勤实体的财务管理，从管理的作用、工作组织、考核等方面做出了探讨［5］。周长鲜还认为应该将对我国预算决算的合法性、政策性以及合理性的工作重点转到真实性的审核财政资金绩效问题上［6］。韩京龙指出科研后勤管理效率的本质其实就是以最小化的资源实现最大化的效益，在保证科研机构范围的前提下，将物质、时间、人力三方面的资源全面结合起来，使其实现最优化配置，从而提高后勤管理的效率［7］。

就被检索文献关注热点看，不同学者分别从预算管理、财务管理、预算编制、后勤、核算和措施等方面对后勤预算领域进行多角度的分析，主要集中在四个方面：一是对国外相关成果和经验的分析评述；二是讨论我国建立绩效预算制度的必要性、可行性；三是以绩效预算理论为研究基础，拓展到对绩效预算制度约束方面的探讨以及如何与我国现行政治、行政及财政体制相结合的分析上；四是对预算支出绩效考评试点情况进行分析总结。

1.2国外改革经验

我国学者对绩效预算管理改革的研究，始于研究借鉴国外绩效预算的理论和实践。因此对于国外绩效预算管理的经验总结对于促进我国绩效预算管理改革的发展非常重要。这里主要是通过对文献的梳理，将国外关于绩效预算管理的经验归纳如下。

（1）加强和完善预算领域立法。绩效预算涉及职权及资源在不同部门间的重新分配。为切实减少改革阻力，西方国家普遍以法律形式将各方的权利和义务固定下来。以新西兰为例，为推进绩效预算改革，新西兰相继制定了企业法、国有部门法、公共财政法、储备银行法、财政责任法以及一些涉及公共权力下放的法案。其中，国有部门法明确了部长和CEO（行政总裁）的职责，要求部长与CEO（行政总裁）之间签订绩效协议。公共财政法将绩效预算纳入公共领域改革的重要组成部分，要求CEO（行政总裁）对自己部门的财务管理负责［8］。财政责任法确定了建立财政目标和进行定期财政报告制度，要求实现中长期的财政框架，要求政府部门实行国际会计准则，在政府会计和预算中引入权责发生制，提出财政政策制定原则等。

（2）赋予管理者充分自主权。绩效预算本质上是更加注重产出而非投入。为了确保产出目标的实现，迫切需要让最熟悉情况的管理者自己决定资源配置。澳大利亚就改变了支出项目的拨款方式，在一定数额范围内，可以自主决定资金的分配方式。

（3）赋予职能部门决策人的责任。发达国家在赋予职能部门较大灵活性的同时，也建立了完备规范的问责机制。加拿大引入了诚实支出法案，针对项目责任人进行严格问责。

（4）形成规范的绩效报告制度。澳大利亚的绩效报告制度包括月报、年中报告以及年度结果绩效报告等多种形式，针对项目实施过程进行有效的外部监督机制。

2　科研后勤概述

科研后勤的预算管理是科研后勤管理的重要组成部分，其预算工作必然要围绕科研后勤的具体工作内容展开。在此以中国科学院为例，试图给出科研后勤的定义及其工作内容，通过近年后勤相关经费的支出状况来分析科研后勤工作的发展趋势。

2.1科研后勤的定义

科研后勤，是指动用各种管理手段，通过组织、指挥和协调，动员内部和外部力量，高效率、高质量地完成科研后勤工作任务，进而保障科研单位职能工作顺利开展的活动［9］。1998年6月，中共中央、国务院作出建设国家创新体系的重大决策部署，决定由中国科学院开展知识创新工程试点。以此为契机，科研后勤改革进入第四阶段。《中国科学院知识创新工程试点全面推进阶段国家科研机构管理体制创新行动计划纲要》（2001年）明确提出，后勤改革必须坚持管理职能与服务功能分开，精干队伍，彻底改变“小而全”、封闭式的后勤管理模式，走出一条“集约化、社会化、企业化”的发展路子。

2.2科研后勤的工作内容

中国科学院系统后勤工作内容主要涵盖三个方面，分别为管理、支撑、服务。其中管理包括行政管理、战略规划与制度管理、人事管理、财物管理、规划与基本建设管理、资产管理、后勤人才培养、企业管理、其他9个方面，支撑包括健康与医疗、住宅与公寓、子女教育、水电气暖供应、其他共计5个方面，服务包括物业、饮食、生活、交通运输、科研办公、园区管理、就业、其他共计8个方面，详见图1。

2.3科研后勤现状

在现行统计制度下，中国科学院没有完整的后勤经费数据。由于物业管理费在后勤服务经费支出中占有较大比重，且所占比例相对稳定，因此，采用物业管理费这一代表性较强的指标代替后勤经费来分析全院后勤经费支出的发展态势。

中国科学院物业管理费的变化趋势。从2002年开始，全院物业管理费呈逐年上升趋势。2002年全院物业管理费支出为3011万元，2006年物业管理费突破亿元，从2009年开始，物业管理费年均增长幅度明显提高，达到25.10%，截至2014年底，物业管理费支出达到4.89亿元。

图1　中国科学院科研后勤工作内容结构图

图2 中国科学院物业管理费在收入中的占比

图2显示了中国科学院物业费占总收入比例和物业费占财政收入比例变化趋势。从图2可以看出，全院物业费占总收入和财政收入的比例从2002年至2004年呈逐年上升趋势，2005年至2012年，物业费占总收入和财政收入的比例变化曲线均趋于平缓。2012年以来，物业费占总收入和财政收入的比例都呈快速上升趋势。

综上所述，科研后勤是科研单位顺利开展科研工作的保障，其工作内容比较繁杂，然而随着科研后勤经费支出的不断增加，科研后勤部门的高效管理变得更加重要。因此在该背景下，很有必要对科研后勤的预算管理水平予以科学地评估，提升科研后勤的管理效率。

3　科研后勤预算管理绩效评价体系的构建与应用

3.1基本原则

（1）完备性原则。要求绩效评价指标体系中的指标要足够完备，以全面、系统地反映评审客体的综合水平，避免以偏概全的错误。

（2）相容性原则。评价指标体系中各指标是相容的，不能互相矛盾，否则，该指标体系一定有缺陷，需要加以改进。

（3）独立性原则。评价指标体系中的每个指标必须是独立的，如果一个指标可以由别的指标（一个或多个）逻辑地推出，那么这个指标就不是独立的，就没有存在的必要，它的存在实际上是增加了与此有关指标的权重。

（4）可操作性原则。评价指标体系应简单明了，便于判断和操作。

3.2指标构建

通过文献调研，并结合中国科学院实际情况进行指标提炼筛选，将评价指标体系绩效目标与科研单位预算管理高度整合，预算管理分解为预算收入数、预算支出数、收入执行数以及项目承载效果四类数据源。预算收入、预算支出是指在预算中确认的收入与支出数，执行收入、执行支出是指预算执行中实际的收入与支出数，项目承载效果是衡量预算成果的多维带有科研特色数据；预算收支数、收支执行数之间存在理论上的配比关系，能够衡量预算管理的经济性与效率性，项目承载效果则与基层单位的经济效益与社会效益直接挂钩，体现了绩效内涵的辩证统一关系，从而实现对预算绩效的综合评价。在指标构建的同时，需以执行过程为枢纽，依靠事实中准确数据进行总结，这样才能完整的表达出预算过程中每个流程的准确效应和真实效应，及时反馈出预算过程中所存问题。本研究形成了从后勤预算管理能力和后勤预算管理效果两个方面，规模、结构和质量三个维度来考察后勤预算管理绩效的指标体系，其具体指标体系如表1所示。

表1　后勤预算管理绩效评价体系

以上评价体系由后勤预算管理能力（A1）和后勤预算管理效果（A2）两个一级指标构成。其中后勤预算管理能力（A1）的考察主要体现在两方面：即预算的执行能力，通过收入、支出的执行情况来考察；预算的编制能力，通过预算的调整情况来反映。预算管理效果（A2）主要反映的是在现有的预算管理能力下，后勤预算管理对科研项目的支撑和促进作用，可以较为有效的度量后勤预算管理的绩效状况。

预算收入组织绩效（B1），就是要以收入为核心指标对部门后勤预算的编制和实施能力进行综合评价，从而促进相关经费的考评和考评结构的有效实施。其评价指标C1、C2、C3评价结果最好为100%，高于或低于100%时评价结果都相应降低。

预算支出控制绩效（B2）就是对基层单位的收支调节能力进行评价，对于基层单位的总支出的调节状况也可以起到很好的预算和调节作用。其评价指标C4、C5、C6、C7评价结果最好为100%，高于或低于100%时评价结果都相应降低。

预算支出调整绩效（B3）体现绩效预算编制的严谨性与权威性，除非发生不可预见的重大方案调整的状况，否则其他任何因素的影响下都不可以对预算编制方案进行调整，预算方案调整的次数越多、金额越大，则其预见性越差，绩效考评的科学性也越低。

预算承载项目绩效（B4）是结合中国科学院以成果为导向的整体目标，按照创新性成果的要求，对后勤支撑的效率进行度量，更好的贴近其基层科研单位的实际情况，主要考查后勤预算管理对科研项目的支撑和对创新性的促进作用，从规模和质量两个方面的因素来考虑。其评价指标C10、C11、C12为个性化指标，与该体系中其他指标相比较为特殊，在此无法确定评价该指标的标准，原因在于：缺乏数据及经验的归纳和整理，目前无法准确判断这些指标的上、下限达到多少才相对合理。中国科学院研究项目较多、研究领域较广，不同研究领域又具有不同特点和水平，简单地用一组相同的上、下限指标对所有项目进行衡量也是欠缺合理性的，因此不能直接用以上3个指标的结果进行简单的横向比较。由此看来，按学科领域进行分组，即数理、化学、地学、生命、信息、材料、工程7个学科，确定不同分学科的合理标准，才是充分运用该指标体系的前提，也是我们需要进一步研究的重点、难点。

3.3指标赋权

在对客观赋值法和主观赋值法的对比分析的基础上，本研究认为通过专家打分结合主观赋权法中的层次分析法来确定指标权重较为科学合理。具体讲就是请专家对评价体系中的每个层次每个组别的指标两两比较进行打分，打分规则见表2。

表2　相对重要性判断矩阵元素取值

根据打分结果形成重要性矩阵

步骤1，相对重要性矩阵中每行元素连乘并开次方：

步骤2，求权重：

表3　n阶矩阵的随机一致性指标RI

步骤4，计算一致性指标CI：

步骤5，一致性检验：引入判断矩阵的平均随机一致性指标RI值，见表3。计算一致性比率CR=CI/RI，CR＜0.1时，即认为重要性矩阵具有满意的一致性，否则需要调整判断矩阵，以使之具有满意的一致性。

通过上述体系的指标构建和确定权重的研究方法，根据调查问卷的打分结果，本次研究尝试构建中国科学院某一学科领域的有效性较强的评价体系。

第一，选定尝试构建完整评价体系的学科领域。选定研究的学科领域应遵循以下原则：首先，该学科领域下应能清晰界定包括哪些研究所；其次，学科内研究所应能充分参与调查问卷，以保障评价体系的适用性和权威性。结合中国科学院的实际情况来看，研究所遍布全国且数量较多，各研究所普遍存在学科交叉的情况，涉及数理、化学、地学、生命、信息、材料、工程7个学科领域，只有信息领域能够清晰界定信息工程研究所、计算机网络信息中心两家科研单位，且能够保障对本次研究的充分参与。因此，选定信息领域作为研究领域。

第二，对以上两家研究所及评价单位进行问卷调查，参与调查人员选择财务、资产管理岗位专家及该领域内主要科研人员。

第三，根据问卷结果确定指标权重。以指标C4、C5、C6、C7的权重确定过程为例，过程见表4。

表4　调查问卷结果汇总

步骤1：根据以上六份问卷调查结果取平均值，形成四阶C4-C7重要性矩阵。

步骤2：求四个指标权重，见单元格H3-H7。

步骤3：一致性检验。求出该矩阵最大特征根值为4.2695；求出一致性指标CI=0.0898；已知四阶重要性矩阵的平均随即机一致性指标RI为0.9；求得一致性比率CR=CI/RI=0.0998＜0.1，即求得权重值有效。

3.4结果评价

运用以上构建的评价体系对后勤预算管理水平进行评价的工作，应由被评价的研究所和分管该研究所的上级单位共同完成。由被评价研究所提供指标数据，由上级单位对该数据进行审核并据此进行绩效评价。

该体系的评价原则是分数越高越好。体系中后勤预算管理能力（A1）部分为共性指标，指标结果为100%时，评价得分100分，指标结果每增加或减少1%时，评价得分相应减少1分，以此类推。后勤预算管理效果（A2）部分为个性指标，需要结合科研领域的实际情况进行评价。研究中暂时无法确定指标结果的合理范围以及某个指标结果应对应的分值。主要原因在于中国科学院长期以来并无相关绩效的数据库，即目前没有经验值可参考。同时，由于其后勤管理工作受到充分重视的时间尚短，实际的财务核算工作中也并未实现核算内容的标准化，因此目前很难收集到口径一致的后勤数据，这也导致无法确定具有可比性的合理指标范围。以上两点也正是在今后的研究中需要继续深入之处。

4　结论与建议

通过对科研单位后勤预算管理的相关研究，发现目前科研单位普遍缺少对于后勤预算管理效率的评价措施。基于此情况，本研究提出了后勤预算管理的绩效评价体系，并提出以下结论与建议。

本文研究了科研单位后勤预算管理绩效评价指标体系构建问题。利用实地座谈和文献调研等方式探索目前科研单位管理现状下后勤预算管理效率的提升问题。通过研究发现，目前科研单位普遍缺乏针对研究所层面的后勤预算管理的意识和管理办法，针对此现象，想要提升后勤预算管理效率，就需要构建适合科研单位自身发展特点的绩效评价指标，在公共性指标的前提下设定适合科研单位自身发展的特色型指标。同时结合评价体系的实例分析，不断完善和修正评价指标体系，通过多层次全面的意见收集，制定符合大多数人价值取向的指标体系。

研究中发现，影响评价体系科学性的因素较多，构建过程中需要注意以下几方面。

第一，明确划分科研单位所属科研领域。评价体系应由共性指标、个性指标组成，个性指标应与该单位所属科研领域的特点贴合度较高。明确科研单位所属科研领域是有效设置个性指标、对指标进行赋权以及对评价体系最终得分做出合理评价的前提。

第二，科学选择参与评价体系构建过程中的专家。由于评价体系中指标的权重值对最终评价结果有较大影响，而指标的赋权过程又受专家打分的影响最大，因此专家的选取就成为了关键因素。本研究中选取了被评价单位和评价单位的涉及资产、财务等不同岗位的专家进行打分，而且每个单位专家数量相同，在打分结果中可以明显看出，不同岗位专家的打分结果都体现出了他们所在岗位的专业倾向性，打分结果差别很大。因此，科学选择专家所在岗位、被评价单位和评价单位各自的专家数量，都是保证评价体系科学、合理的前提。

第三，不断修正评价体系的评价指标和评价标准。从横向看，不同科研领域的特点不同，评价体系中的个性指标不一定适用于所有科研领域，同一评价标准用来评价所有科研领域也并不科学，使得各科研单位之间不具有横向可比性。纵向来看，随着时间的推移和科技的进步，评价体系中的指标及评价体系的评价标准也必然会发生变化。因此，不断随着实际情况对评价体系进行修正，是保证评价体系科学性的必要条件。

［1］ 何瑞琨.改革高等院校管理的几个问题［J］.辽宁大学学报，1980 （6）.

［2］ 彭智勇.行政机关后勤工作社会化是解决经费供需矛盾的一种方法［J］.会计与方法，1984（9）.

［3］ 陈广君，李志君.强化财政、财务预算控制力度推进机关后勤服务管理部门全方位面向社会和市场［J］.辽宁财会，1994（7）.

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［5］ 吴通苗.全面预算管理在高校后勤财务管理中的应用［J］.消费导刊，2009（3）.

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［7］ 韩京龙.科研单位后勤管理效率研究［J］.企业研究，2013（2）.

［8］ 王德祥，黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示［J］.科技进步与对策，2004（12）.

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