日本长期护理保险制度研究综述

柳 翠 余 洋

(1.信阳职业技术学院国际教育学院，河南 信阳 464000；2.中共信阳市平桥区委党校,河南 信阳 464000)

近年来，建立长期护理保险制度的呼声日渐高涨。这种呼声不仅源自学者们的前瞻性研究，而且源自我国社会的各个层面。这提示我们，我国的长期护理问题已不是未来性问题，而是现实性问题，已经到了应着手政策研究、制度设计的时候。而日本作为东亚福利制度模式的典范国家，与我国有着深厚的文化渊源和密切联系，其在长期护理方面的作为值得我们借鉴学习。因此，本文将就几位严肃的学者近年对日本长期护理保险制度的研究作一综述，以期为我国应对人口老龄化所带来的严峻挑战，实现老龄化形势下经济社会的可持续发展提供经验性的借鉴。

1 日本长期护理保险制度的产生背景

日本于2000年正式实施长期护理保险制度，但一个制度的形成过程纷繁复杂，会牵涉到社会的方方面面，有关学者对日本长期护理保险制度的产生背景进行了深入研究，归总起来主要有三个方面。首先，人口老龄化和护理风险的普遍化。1970年，日本65岁以上人口占总人口的7.1%，进入了高龄化社会。高龄化社会所面临的重要问题是，随着高龄老人的持续增加，老年护理问题已从个别现象发展为有可能发生在每个家庭成员身上的普遍性社会风险，因此迫切需要制定以失能老年人为对象的长期护理服务制度。其次，家庭模式的变化和家庭护理功能的减弱。1995年，日本家庭的平均人口是2.9人，进入“核心家庭”模式。65岁以上老人大约有50%是与子女同住，而另外17.3%和24.2%的老人则是独居或只有老年夫妇二人。由于家庭模式的变化、独居老人的增加、青壮年女性走出家庭而参与经济社会活动的增多，使得家庭护理功能不断减弱，老年护理成为一个突出的社会问题，需要国家和社会的参与，这无疑加速了长期护理保险制度的产生。最后，现有老年护理服务政策的局限性。在正式实施《护理保险法》之前，日本分别实行了以老年福利法和老年保健法为基础的老年福利制度、老人医疗保健制度。根据这些制度，要享受福利就要接受行政机构的资产调查，申请手续繁琐，且不能自由选择服务机构和服务种类。同时由于护理机构的匮乏，造成入住难等问题，更有甚者要等待5年左右。但在医疗领域，从1973年开始对70岁以上的老人实行免费医疗制度，看病、住院都比入住护理机构容易，而且价格低廉，不用排队。因此，不以治疗为目的的住院现象越来越多，导致国家负担的老年医疗费用急剧增加。这就迫切需要制定长期护理保险制度。

2 日本长期护理保险制度的内容

对于日本长期护理保险制度的内容，已经有不少学者进行了研究，但总体而言，日本长期护理保险制度的内容主要包括以下几个方面：覆盖对象与责任机构、等级认定与服务提供、资金来源与待遇给付。

2.1 覆盖对象与责任机构

在日本，长期护理保险制度以居住在市町村的40岁以上的居民为对象，共分为两类。其中65岁以上的居民为第一类被保险人，40至65岁的医疗参保者为第二类被保险人。第一类被保险人只要有护理需求，就可以申请护理服务；而第二类被保险人只有在患有痴呆、心脑血管疾病等15种疾病之时才可以申请护理服务。

日本长期护理保险的主要事务由市町村负责，具体包括征收保险费、受理保险赔付申请、提供必要的保险服务、监督保险服务质量等老年保险福利事务，同时国家和都道府县对市町村提供财政及行政方面的支持。日本从20世纪80年代开始逐步实施了福利服务地方化、市场化的措施，把保健、医疗及福利事业移转到地方政府，因而由市町村负责长期护理保险管理事务乃是顺理成章之事。

2.2 等级认定与服务提供

在日本，老人要想得到护理服务，需要经过严格而具体的审查和认定。并且，护理保险制度对老年人的具体服务内容、时间以及费用额度都做出了详细的规定。具体划分为7个等级，即“要支援1～2”、“要护理1～5”。从“要支援”到“要护理5”的每一个护理等级都有具体的费用规定。

日本的护理服务项目分为两种类型：一是在家护理，二是专门机构护理。在家护理是以老人的家为中心向老人提供包括上门洗澡、访问介护、日间照料、短期护理、居家护理指导等13种护理服务；专门机构护理是老人住在特定的机构内接受护理服务，包括老年保健机构、特别护理机构、护理服务性医疗机构3种。

2.3 资金来源与待遇给付

在日本长期护理保险中，被保险人所缴纳的保险费占保险费用的50%，另外50%由政府承担，其中中央政府承担25%、都道府县和市町村各承担12.5%。65岁以上的被保险人由市町村制定具体比例，按其收入核算保险费，每三年做一调整，保险费从其退休金中扣除；40至65岁的被保险人的保险费先由国家统一征收，然后根据市町村的支出情况进行分配。需要指出的是，低保对象免缴保险费用，生活困难者、医疗救济对象、低收入者减免50%。

在日本长期护理保险的待遇给付方面，护理服务需求者首先要向市町村提交相关申请，然后根据申请人的失能程度、护理的需求情况以及其他相关意向等综合总体情况来决定待遇的支付。具体来说，被保险人利用保险服务时，90%由护理保险进行支付，而其自身只需负担10%的费用。如果利用设施服务，则需另外支付伙食费和日常生活费。

3 日本长期护理保险制度的实施效果

长期护理保险制度作为日本社会保障制度的重要组成部分，为推动经济发展和社会进步起到了无可替代的作用。总的来说，日本自2000年实施护理保险法后，取得了一些积极效果，但也存在一些问题。

3.1 健康权益得到维护

日本长期护理保险制度是通过政府与个人共同承担责任义务的社会保险模式，体现出政府财政分级负担和被保险人“谁支付多谁受益多”的特点。该制度实施以后，日本民众因可以参与到行政计划的过程当中，所以其参与意识和能动性得以提高；同时，由于缴纳了保险费，日本民众的权利意识提高了，特别是对于高收入和中产阶级群体来说，他们接受社会服务的量增大了，所以该制度在一定程度上维护了日本民众的健康权益，尤其得到日本老年民众的广泛支持和赞同。

3.2 服务体系得到完善

日本长期保险制度主导的护理服务的核心理念是持续照顾，这样就逐步形成“医疗、失能护理、生活照料”相配合、分级管理的服务体系。由于日本的医疗服务和社会福利都属于厚生劳动省管理，使得护理服务资源能够得到优化组合，没有造成“碎片”分割的现象出现，实现了护理服务管理的一体化。日本民众可以根据自身的身体状况和服务需求申请选择符合自己的护理等级，经过专家审核后按实际情况并由机构(社区或家庭)提供相应的服务。

3.3 护理产业得到发展

日本长期护理服务机构除国家福利事业单位之外，还鼓励支持营利性和非营利性的民间力量参与。社会力量进入长期护理服务行业，不仅满足了日本民众多层次护理服务的需求，而且缓解了日本政府营建护理服务设施不足的压力，并进一步形成了社会团体和企业进入护理行业的良性竞争机制。正是如此，日本的护理产业得到了迅速的发展，创造了许多新的就业岗位、缓解了经济低迷状况下就业难的压力，还减轻了医疗费用造成的财政负担。

3.4 一些问题有待改进

需要指出的是，尽管日本政府于2005年6月和2012年4月对《护理保险法》做了部分修订，但日本长期护理保险制度在实际运行中依然存在一些问题。一是实行了地区福利民间化、市场化之后，为竞争型地区福利社会的形成埋下伏笔，导致一些不公正、不公平的社会问题的出现。二是收入较低者仍难享受相关的社会服务。三是制度的稳定和可持续性方面还存在着很多有待改进的问题，诸如行政的认定和费用拨给、地区差别的扩大等。

4 日本长期护理保险制度对我国启示

“它山之石，可以攻玉”。对于像我国这样一个残疾人及老龄人口众多的发展中大国来说，日本长期护理保险制度的建立与发展之于我们有哪些借鉴呢？

4.1 深入评估我国长期护理保险的现实需求

从日本长期护理保险制度的产生背景来看，人口老龄化、家庭结构变化以及社会政策受到挑战是该项制度建立的主要原因。而且，日本在正式实施长期护理保险制度之前，用了近10年的准备时间，在评估需求的同时还做了相应的护理机构建设和人力资源培养。但即使这样，制度实施之时尚不能满足需要。目前，我国残疾人及老龄人口的数据已经让社会感到了问题的严重性和紧迫性，但如果没有对我国长期护理保险的现实需求进行深入评估，而盲目引入该种社会政策，必然会导致该项政策的失败。

4.2 深入分析国际长期护理保险的制度模式

从日本长期护理保险制度的内容安排来看，覆盖对象与责任机构、等级认定与服务提供、资金来源与待遇给付是其主要方面，这种制度模式不仅充分借鉴了德国的经验，还结合本国的特点予以本土化。因此，我们在深入评估我国长期护理保险的现实需求之后，还需要对包括日本在内的国际做法和经验的政策性进行深入研究。我们既不能简单地照搬国际上已有的制度模式，也不能违背该项制度建立发展的基本原理和规律性，不但要理清该项制度的基本框架及其内在机理，还要分析其发展规律及与我国国情的差异等。

4.3 深入研究我国长期照护保险制度的建立步骤

从日本长期护理保险制度的实施效果来看，健康权益得到维护、服务体系得到完善、护理产业得到发展是其取得积极效果的主要方面，但还存在一些有待改进的问题。这也就说明，建立全国性的长期护理保险制度不可能一蹴而就，我们在评估现实需求、分析制度模式的基础上，还应着重研究该项制度的建立步骤，也即是如何推进建立符合我国经济社会发展实际和未来趋势的长期照护保险制度。可以说，从社会呼吁到政府高层重视、从学术研究到政策性研究、从地方试点到最后拿出全国方案交政府决策，需要经过一段非常艰巨和复杂的历程，但也是建立一项全国性社会制度必须经过的过程。

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