环境事故追责困局破解研究——以行政追责与刑事追责之衔接为视角

张永坤汤小花（.中国政法大学法学院，北京 00000；.北京印刷学院新闻传播学院，北京 00000）

环境事故追责困局破解研究
——以行政追责与刑事追责之衔接为视角

张永坤1汤小花2
（1.中国政法大学法学院，北京 100000；2.北京印刷学院新闻传播学院，北京 100000）

一、研究的背景

2011年，环境损失占中国国内生产总值（GDP）的比重可能达到5%至6%，大致相当于2.6万亿元人民币（合4100亿美元），相当于中国庞大外汇储备的八分之一。①

（一）立法背景。

中国的环境问题的严重性不容小觑。从立法角度，我国制定了多部法律法规来应对此问题，如：1989年我国颁布了《中华人民共和国保护法》、1996年颁布了《中华人民共和国水污染防治法》、2015年修订《大气污染防治法》，可以说在环境立法方面已经有所完善，同时，人大以及政协关于环境方面的提议案也逐年增加（见表一）：

表一（数据来源于《全国环境统计公报》。）

（二）环境事故追责背景。

随着环境事故的频发，尤其特重大环境事故的发生，启发了人们对环境事故追责的讨论，以下是我国每年因环境事故而受到行政处罚的数量，如表二：

表二（数据来源于《全国环境统计公报》）

如上表所示，我国每年都有大量的环境处罚案，但大多数都是行政处罚，相比之下，因环境事故受到刑事处罚的却相对少，我们对之也做了一个统计，如表三：②

表三（数据来源于中国裁判文书网以及《全国环境统计公报》。）

二、环境追责存在的问题

（一）行政处罚不能有效的遏制污染问题。

我国行政机关投入了大量的资源来遏制环境事故的发生，而且每年资源的投入都呈上升的趋势，但是环境事故并没有因此而减少。我们项目小组通过对每年的《全国环境统计公报》进行统计，发现投诉案件反而逐年增加，如图表四所示：

（二）环境污染事故追责存在“以罚代刑”的嫌疑。

我国每年都有大量的环境事故发生，因此而受到行政处罚的案件数也很多。我们经过统计可知，2014年受到行政处罚的有97084起，但当年作出判决的环境犯罪数却只有78件，13年受到行政处罚的案件有139059起，当年作出判决的案件数为12起。

此外，据统计，有关方面今年来对31件重、特大事件进行了问责，依法严肃查处了361名有关负责人，其中行政处罚296名，占82%，追究刑事责任的有65名，占总数的18%。③其中的比例图如表五所示：

（三）环保行政机构的权力较小。

我国环保行政机构的权力是比较小的，尤其是基层的环保行政机构。由于我国环保行政机构在行政体系中属于条块管辖，基层环保行政机构不仅受到上级环保行政部门的直接监管，同时，它们的财政和人事也受到地方政府的监管。环保行政机构在日常工作中的地位是比较尴尬的，如果要公正处理污染事件，必将得罪一部分企业，得罪一部分企业也有可能跟其主管部门——地方政府的经济发展导向相悖，如果依从政府的发展导向，对污染企业进行照顾，而又将在环境污染监管方面存在失职。在出现污染事件时，还是会尽可能避开刑事追责。④同时，由于环境诉讼成本较高，技术性较强，环保行政部门和检察院也就怠于行使其职权，我们不妨借鉴美国的经验，建立告发人制度。告发人诉讼最早起源于英国， 1388年英国的《水污染防治法》（ Water Pollution Act 1388） 对告发人诉讼做了规定。根据该法规定，私人可以代表政府起诉并且可以获得罚金的一部分作为奖赏。⑤这样建立告发人制度，鼓励公民参与环境监督，有利于提高我们对环境保护的力度。

（四）行政责任与刑事责任立法衔接体系不够完善。

我国的衔接立法体系主要存在以下问题：

1.在行政责任与刑事责任衔接立法上的理论研究不够深入。

本文前面也进行了详细的统计和研究，从论文的发表数量上看，这方面的研究确实很少，虽然近些年有逐年增多的趋势，但在总数上依然比较少；其次，从理论的深度上看，我们并没有形成一套完善的立法体系理论，提供不了理论依据，比如说如何划分行政与刑事的界限问题？如何启动两者衔接工作等等？学者对这个问题讨论的较少，无法给实际的的立法工作提供帮助。

2.在行政责任与刑事责任衔接立法上没有体系性。

从现有的衔接立法方面的相关法律法规来看，现有的法律规范大多数是国务院制定的行政规范或者是最高检制定的法律意见，在这个问题上并没有制定相关的法律，分散的行政规范和法律意见无法形成立法体系，造成了实际上的可操作性较低，无法对实际的衔接提供指导。

3.关于行政责任与刑事责任衔接的程序过于原则，没有细化的对接程序。

实践中，两法衔接的规定过于抽象，诸如移送的条件、如何移送、移送的期限、移送的对接程序等均缺乏可操作性的规定。况且，行政执法机关的层级复杂性也影响了案件移送的有效性。在两法衔接实践中，行政执法机关如何有效地收集证据，从而提升两法衔接中证据的对接度，司法机关如何采信行政机关收集的证据，都是悬而未决的现实困惑。⑥行政执法以追求效率、秩序为主，而刑事司法以公平、公正，保障人权为主要诉求。这些不同的价值追求虽有相互缠绕、相互竞合的一面，但更多时候表现为一种高度紧张关系。”⑦

三、解决方案的理论建构尝试

（一）建立宪法层面环境权的权利理论。

环境权是指特定权利主体对环境资源所享有的法定权利。对公民个人和企业来说，就是享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利。主要包括环境资源的利用权、环境状况的知情权和环境侵害的请求权。现行宪法并没有赋予环境权基本权利的地位，在现实生活中，人们对环境权的关注也比较少。

1970年发布的《东京宣言》，正式确认了环境权是一种基本人权的概念，1972年6月联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》，明确宣告了环境权是人类一项基本公民权。⑧环境权涉及到人的生存与健康问题，而生命健康权是宪法上保护的基本权利，环境权与个人的生命健康权息息相关，甚至环境权还牵涉到财产权的问题，环境资源的利用权又和宪法上规定的财产所有权的问题联系紧密，所以，环境权入宪是很有必要的，无论是对于保护环境来说还是保护我们自身的基本权利来说，用宪法规定环境权都能起到积极作用。

项目最终将为建立宪法层面的环境权提供理论的研究支撑，我们将建构一套环境权如何入宪、环境权入宪的理论基础和环境权入宪的可行性分析的理论体系。

（二）完善环保行政机关的权力赋予机制。

我国环保行政机关的权力较小，无法应对逐渐严重的环境问题，国家也开始关注这个问题，十三五规划中提出“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。”

首先，正如十三五规划中提出的，建立省以下环保机构检测执法垂直管理制度，垂直管理模式突破了传统的条块管辖模式，有利于解决基层环保机构对地方政府的依赖。但是，我们项目小组认为具体的垂直管理模式不仅仅局限于传统事权的垂直管理，而且人事权和财产权也应该垂直管理；不仅要建立省级以下环保机构检测监察执法垂直管理制度，而且还要建立人权财权事权的管理制度。因为只有这样，才能增强行政环保机构的权力，才能更好地运行环保机构的监测职能；其次，赋予环保机构检查起诉权，具体操作是联合检察机构与环保机构，建立一个联合执法部门，隶属于检察院系统，但组成人员由检察院起诉人员与环保机构的专业人员组成，这个部门不仅行使环境监督行政权同时还行使环境检查起诉权，这是一个行政权与司法权融合的机构，突破传统的行政权与司法权互相独立的局面，探索它们的融合可能性，以适应不断变化的环境需求。

基于以上垂直领导模式与检查起诉模式的建立，将在很大程度上加强环保机构的权力，加大环保机构对环境事故的追责力度。

（三）建立一套完善的衔接立法体系。

环境追责与刑事追责立法体系的缺失是我国现在最急切的问题。正如前文所论述到的，我国现今还没有刑事责任与行政责任衔接的相关法律，只有国务院和最高人民检察院制定的行政法规和相关意见，而且这些法律规范和法律文件不够详细，没有全面的衔接程序。我们项目小组将试图建立起一套完善的衔接法律制度。法律需明确规定环保机构移送刑事起诉的环境案件，我们初步可以将其分为两类案件：第一类是指现今刑法已经规定了环境刑事犯罪的案件，对于这一部分案件，是明确要移送检察院起诉的案件，原则上是属于检察院管辖的案件；第二类是上升为刑事案件的行政案件，也即可借用美国的制度，在现今刑法的基础上增加环境犯罪的种类；法律需明确规定移送的具体程序，不能只有概然性的规定。对移送的启动者来说，就应该是具体处理环境案件的环保机构，不移送将构成环境监管失职罪，追究其责任；对于移送的证据来说，应该把环保机构搜集到的证据和案件全部移送给检查机关，并且该证据可以用来作为刑事证据来使用。

（四）建立健全的环境诉讼衔接体制。

1.扩大原告被告的适格范围。

对于原告的适格，我国法律只规定了公民个人对环境提起侵权之诉，并没有提起公益诉讼的资格，应该建立起公民提起公益诉讼的机制；对于被告的适格，将适格被告扩大到国家，探索国家作为环境诉讼被告的资格条件。

2.合理分配举证责任。

在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。我们国家也应该建立环境诉讼举证责任倒置的制度。

3.建立“赏金猎人”诉讼机制。

起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。

四、小结

环境保护至关重要。正如党的十八大报告所指出的那样，当今社会面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻趋势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，才能建设好美丽中国，实现中华民族永续发展。衔接体制的建立将有助于建立环境治理基础制度。

注释：

①参见《中国每年因环境污染损失2.6万亿人民币》，http://discovery.163.com/12/0316/09/7SN5DHST000125LI.html，最后访问时间2015 年11月3号。

②表四中，08、09、10年三年的判决的环境犯罪数是通过《全国环境统计公报》统计所得，11、12、13、14这四年是通过中国裁判文书网统计所得，这四年《全国环境统计公报》没有公布，虽然数据来源不相同，但经我们与前三年核对，差距并不是很大，参考性较大。

③贝新春，《环境行政问责机制研究》，西南政法大学。

④李巧玲 范红霞：《环境行政执法与刑事司法的协同整合》，载《环境行政执法与刑事司法的协调整合》，2015年第14卷第5期。

⑤Katherine Zimmerer. The Revitalization of Qui Tam Actions：The Statutory and Constitutional Significience of the FALSECLAIMS ACT in Environmental Litigation［J］. Journal of Natural Resources and Environmental Law，2002 - 2003： 45 - 46.

⑥戢浩飞：《行政执法与刑事司法衔接的理性审视》，载《北方法学》，第9卷总第53期。

⑦秦前红：《论行政执法与刑事司法衔接的若干问题》，载《河南财经做法大学学报》，2014年第5期。

⑧宋百玲玥：《环境权入宪研究》，吉林大学，硕士论文。

本成果获得中国政法大学研究生创新基金资助，中国政法大学研究生创新项目、2015SSCX004。项目小组成员：张永坤、武义文、杨敏、吴来晓、荣幸。

张永坤，男，彝族，中国政法大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法。

汤小花，女，汉族，云南人，北京印刷学院新闻传播学院硕士研究生，研究方向：新闻传播。

D6 文献标识码：A

1671-864X（2016）08-0083-03