我国烟草商业企业银行账户财政审批制度研究

张军

【摘 要】 财政部门对行政事业单位银行账户实行统一管理，执行财政审批制，对企业银行账户并不干预，但对烟草商业企业却是特例，要求比照行政事业单位执行。此项财务审批制度在烟草商业企业发展时期起到了积极作用，但随着改革不断深化，简政放权的推进和企业规范管理水平的提高，这一制度的弊端逐渐显现。文章基于Y省烟草公司的管理实践，指出银行账户财政审批制度发挥的作用及存在的问题，并从激发市场主体活力、鼓励和支持企业积极参与市场竞争等方面提出对策及建议。

【关键词】 烟草商业企业； 银行账户； 财政审批制度

【中图分类号】 F812.2 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）15-0075-04

烟草是我国特许经营行业，主业企业全部为国有独资中央企业。2002年至2006年，财政部等部委陆续发布《中央预算单位银行账户管理暂行办法》及补充规定[ 1-3 ]，明确烟草专卖局（烟草公司）银行账户纳入财政审批范围，这一办法延用至今。建立烟草企业银行账户财政审批制度主要原因在于烟草行业体制特殊，属于典型“政企合一”管理模式，既挂“烟草专卖局”牌子又挂“烟草公司”牌子。实行银行账户财政审批制，目的是加强财政部门对资金的监管，特别是财政性资金的管理，以规范银行账户设置及使用。近年来，随着烟草专卖局和烟草公司政企分离改革的推进，烟草公司对所属单位银行账户逐步清理，要求各类账户均不得以“烟草专卖局”名义开设，同时逐步理顺资金来源渠道，取消财政性资金安排和使用，全部资金性质已属于企业经营资金。但烟草公司银行财户的管理仍然采用财政审批制，限制了企业自主权的发挥，也耗费行政资源，本文以Y省烟草公司为例对这一问题进行探讨。

一、Y省烟草公司银行账户现行管理模式

（一）烟草公司银行账户财政审批制的建立

2003年，国家烟草专卖局依据《中央预算单位银行账户管理暂行办法》及相关补充规定发布了有关通知，要求烟草系统限期清理银行账户并按管理层级分别履行账户报批程序，银行账户财政审批制度正式建立。2004年，烟草行业实行“工商分设”改革，陆续成立18家省级工业公司，烟草行业内又明确“工业公司银行账户实行备案制，烟草专卖局（烟草公司）银行账户继续实行审批制”，烟草行业银行账户财政审批制度进一步调整为烟草商业企业银行账户财政审批制度，并运行至今。

（二）Y省烟草公司银行账户财政审批制管理模式

以Y省烟草公司为例，银行账户财政审批制采取“分级管理，两次审批，定期备案，按时年检”管理模式。

1.分级管理。Y省烟草公司及其所属单位按照管理层级划分为两个级次：Y省烟草公司是第一层级，属于二级中央预算单位（国家烟草专卖局为一级中央预算单位）；Y省烟草公司下属16个州（市）烟草公司、3个事业单位是第二层级，属于基层预算单位。每一层级负责管理本单位及其下级单位的银行账户，如有新开立的账户必须报上级批准，自身没有决定权。

2.两次审批。每一银行账户的开立，包括基本存款账户、一般存款账户、临时存款账户和专用存款账户，均需要履行两次审批，第一次审批是烟草行业内部审批，第二次审批是属地财政监察专员办事处（以下简称财政专员办）审批，并且两次审批有先后顺序，烟草行业审批在前，财政专员办审批在后，不能同步办理。财政专员办批准后下达的《中央预算单位开立银行账户批复书》为最终批准文件。

3.定期备案。银行账户在开立、撤销、变更行为发生以后，均需要向财政专员办履行备案手续，报备时间每年按上下半年各备案一次，银行账户备案数据是账户年检的基础。

4.按时年检。每一单位全部银行账户，包括活期账户、定期账户，按年度实行年检，账户年检由财政专员办负责组织，年检结束后下达“中央预算单位银行账户年检结论”，年检合格银行账户继续使用，不合格账户限期整改或撤销。

二、Y省烟草公司银行账户财政审批制发挥的作用及存在的问题

（一）银行账户财政审批制发挥的作用

烟草公司银行账户财政审批制至今已运行13年。这一制度设立的初衷是从源头上加强烟草公司资金管理，促进企业科学、合理、规范设置和使用银行账户，提高企业银行账户管理水平。这一制度的执行，对加强烟草公司银行账户管理起到了积极的作用，具体体现在以下方面：

1.银行账户数量大幅减少。Y省烟草公司及所属单位在实行银行账户财政审批前约有4 000多个银行账户，经过几年的逐步压缩，到2012年有800多个，到2015年只有600多个，精简幅度超过85%。

2.银行账户手续更加完善。通过履行烟草行业内部审批和财政专员办审批，每个银行账户都具备完整齐全的审批资料，以前各类通过内部请示由领导签批开设账户的方式已全部调整到正规公文审批方式，审批手续更加完善。

3.银行账户设置更加合理。Y省烟草公司通过与财政专员办开展联合调研，2005年对各种类型单位如何设置银行账户以及账户数量作出规定，2015年又出台《银行账户管理办法》，优化调整账户数量控制上限，这些措施的施行使Y省烟草公司及所属单位的银行账户设置更加合理，更加贴近企业实际。

4.银行账户使用更加规范。通过联合财政专员办开展银行账户使用情况检查，对企业在账户使用方面存在的问题进行纠正，同时在银行账户年检中认真把关，加强核查，并将年检情况进行通报，加大整改落实力度，不断提高银行账户使用的规范性。

（二）银行账户财政审批制存在的问题

随着政企分开改革的推进，这一制度的作用逐步降低，弊端也逐渐显现，主要体现在以下方面：

1.多重审批导致效率不高。按照现有管理程序，烟草公司要开立一个银行账户，首先需向上一级烟草公司报送开户请示，审批同意并下达批复文件后，有审批权限的烟草企业还要向属地财政专员办报送开户函件，审批同意后下达账户批复书，账户才能开立。整个程序在两个机构中流转，所需时间少则十多天，多则几个月，总体效率不高。财政部门设置这一审批的一个重要原因就是烟草行业存在申报和使用财政资金，如“烟草打假经费”，但2008年以后，烟草行业规范了资金来源渠道，不再申报使用财政资金，设置审批的考量因素也不复存在。对一个事项是否设置审批，从企业内部来看，主要取决于该事项重要程度的高低、管理难度的大小和管理力度的轻重；从政府部门来看，主要取决于法律法规是否准许，有权机构是否授权。从政企关系来讲，审批设置应坚持政企分开和精减原则，能不设置审批的就不审批，能让企业做主的就让企业去决定，确需审批的应明确职责、严格审核、优化流程、减少环节、压缩时间，在法律法规框架下运行，既讲规范又重效率。

2.企业管理自主权受影响。根据法律规定，企业享有经营管理的权利，开立银行账户属于企业管理范畴内的事项，企业在有权范围内自主行使权利应当受到法律保护。对一般企业而言不应当受到政府部门干预，但烟草行业是国有独资，财政部代表国家对烟草行业行使出资人权利，从这个角度来说，财政部等部门以规章形式要求对烟草商业企业银行账户实行财政审批也在情理之中。但应当看到，烟草行业经过多年加强自身规范建设，管理水平已大幅提升，与出台这一制度的历史时期已大不相同。2003年，烟草行业正经历烟叶流通秩序整顿、卷烟体外循环治理、财经秩序专项整顿，行业处于从乱到治的节点上，规范意识正在建立，管理基础正在夯实，对烟草行业银行账户采取更为严格的管理措施，有其必要性、紧迫性和现实需要。经过整顿治理后，2008年烟草行业开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的中国烟草”活动，持续在规范建设上加大力度，通过不懈的努力，现在的烟草行业已经走上规范发展、平稳发展、健康发展的道路。对于自身管理已经规范的企业，做到相信企业，还权给企业，已具备条件。

3.重审批轻管理现象突出。审批是出于管理的需要，但仅仅为了审批而审批，忽略审批后的管理，审批的作用和意义就大打折扣。现在的情况是，审批很严格，审批后的管理基本依靠企业，财政部门缺位的现象较为突出。主要原因：一是财政专员办本身职责较多，人员配置有限，不可能投入大量人力、物力来管理银行账户，在银行账户管理上，行政事业单位是重点，企业反而其次；二是烟草企业自身管理严格，管理水平逐年提高，规范程度不断提升，通过多年工作磨合，财政专员办与企业已形成默契，认为企业有能力管好自己的银行账户，充分信任国有企业。从Y省烟草公司近年来组织的银行账户检查情况看，或多或少存在一些问题，解决问题除了企业以外，也与财政监管相关。但财政专员办监管的重点是行政事业单位，而企业特点不同，监管模式不是一个标准可以统一的，如何“管”是个难题，要“管好”更需要深入研究。

4.制度执行中存在差异性。该项制度在执行中存在差异，主要体现在两个方面。一是在烟草系统工商企业之间存在差异。烟草行业主业企业分为工业企业和商业企业两大类，该项制度仅在烟草商业企业执行，而烟草工业企业不适用，原因是烟草商业企业还挂有“烟草专卖局”牌子，所以要纳入银行账户财政审批范围。笔者认为，烟草商业企业与工业企业的区别只是行业内分工不同，一个负责卷烟生产，一个负责卷烟销售，同属于一个行业，都需要开立银行账户，都需要结算资金，本质上没有区别。二是同一商业企业不同单位之间存在差异。Y省烟草公司所属企业除了挂两块牌子的单位，还有其他只挂一个牌子的单位，如烟叶公司、进出口公司、复烤公司等，这些单位因为不挂“烟草专卖局”牌子，所以也不执行该项制度，这就出现同属一个省级烟草公司，但执行中有不同适用范围。从实际来看，只挂一个牌子的单位与挂两个牌子的单位没有本质差别，“烟草专卖局”并不开立银行账户，没有会计账簿，没有经费收支，所有资金都是通过开立的烟草公司银行账户运作，都是企业经营资金，所以没有差别。这种制度执行中的差异在某种程度上产生了不公平性。

5.与当前改革方向不吻合。根据有关媒体报道，从2001年到2012年，中央已经取消、下放了2 490多项审批项目，2012年至2014年年底的两年内，又取消、下放了537项，最终被确认的审批事项为1 526项[ 4 ]。2015年，国务院发布有关简政放权文件55个，全面清理了453项非行政许可审批事项，首批取消62项中央指定地方实施的行政审批事项[ 5 ]。简政放权工作正以更大的决心、更强的力度向纵深推进，这就是当前的改革方向，而烟草商业企业银行账户财政审批制度的继续存在，与改革潮流和方向不相吻合。

6.容易产生权力寻租空间。金融机构市场化程度较高，竞争激烈，客户、账户、资金就成为竞争的焦点，特别是烟草企业资金较多，是金融机构争夺的优质客户，而银行账户审批则成为利益平衡的关键点。批准在哪家银行开户，在哪个分支机构或网点开户，都会引起金融机构背后的竞争，“人情账户”、“关系账户”不同程度存在，对于行使审批权力的部门或人员来说，如果把握不好，就容易产生权力寻租的空间，形成滋生腐败的土壤。

三、对策及建议

在政企分开和简政放权改革背景下，应转变国有企业的监管思路，调整监管模式，改进监管方式，多一些市场经济思维，少一些计划经济束缚，切实发挥企业在生产经营中的主体作用。对于烟草商业企业的银行账户审批管理，提出以下建议：

（一）取消财政审批，回归企业管理

在社会主义市场经济体制下，对于政府而言，政府部门职责是管理与服务。管理就是制定规则、确定范围、划分边界，该管的必须要管好，不该管的要坚决放手；服务就是提供公共服务，服务民众、服务企业、服务社会，服务要贴近实际，要讲求效率，要注重实效。对于企业而言，就是抓好生产经营，实现利润最大化和价值最大化。烟草企业作为国有企业，在法律法规允许的范围内，充分发挥企业经营自主权，规范管理，高效决策，以激发企业活力，适应市场竞争，为财政增收作出更多贡献。企业银行账户的设置及使用，完全可以由企业自我管理、自主决定，政府部门应当按照简政放权的要求，取消烟草商业企业银行账户财政审批制度。

（二）明确监管职责，落实监管责任

政府部门取消烟草商业企业银行账户财政审批制度，并不意味着放任不管，而是从两方面加以应对。一是需要调整监管思路，变政府监管为授权监管。财政部作为出资人代表，可以在制定烟草行业有关规定时授权中国烟草总公司行使银行账户监管权力，明确银行账户管理的基本原则，实现政府监管向授权监管的转变，监管主体由政府部门转变为企业总机构。二是需要调整监管模式，变双重监管为单一监管。财政部门退出监管后，所有银行账户监管职责交由各级烟草企业独立承担，中国烟草总公司及其所属单位按照不同管理层级，在有关制度中明确银行账户分级监管职责，建立层层负责、职责明晰的监管机制，各单位拟订银行账户管理办法，明确账户使用和管理主体，落实具体管理责任。三是需要改进监管方式，变人工监管为系统监管。烟草企业要加大信息化建设力度，改变人工监管的落后方式，将银行账户审批、交易明细查询、定期存款管理、大额资金收支等纳入资金监管系统开发需求，整合现有资金管理软件，实现银行账户管理的信息化，提升银行账户管理水平。

（三）加快改革步伐，推进政企分开

2015年发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出“国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”[ 6 ]，烟草行业应积极响应中央号召和国企改革要求，加快推进政企分开，实现烟草专卖局和烟草公司分设，烟草专卖局按行政部门进行管理，如有需要可以实行银行账户财政审批制度，这完全符合现有规定，而烟草公司按企业进行管理，在银行账户管理上采用企业内部制定的管理办法。

四、结束语

Y省烟草公司的管理实践表明，烟草商业企业银行账户财政审批制度在历史时期发挥了积极的作用，但随着改革的不断推进，简政放权工作的进一步深入，企业规范管理水平的进一步提高，这一制度弊大于利的问题逐渐显现。采取“取消财政审批，回归企业管理；明确监管职责，落实监管责任；加快改革步伐，推进政企分开”等措施，在银行账户管理上转变监管思路，调整监管模式，改进监管方式，更能进一步激发企业活力。

【参考文献】

[1] 财政部.中央预算单位银行账户管理暂行办法（财库〔2002〕48号）[A/OL].（2002-06-20）[2016-03-03].http：// www.mof.gov.cn/mofhome/gp/shanxizhuanyuan

ban_shanxi/200806/t20080625_53243.html.

[2] 财政部.《中央预算单位银行账户管理暂行办法》的补充通知（财库〔2004〕1号）[A/OL].（2004-01-12）[2016-03-03]. http： // qd.mof.gov.cn / lanmudaohang /

zhengcefagui/201506/t20150602_1248908.html.

[3] 财政部.《中央预算单位银行账户管理暂行办法补充规定》的通知（财库〔2006〕96号）[A/OL].（2006-06-19）[2016-03-03].http： // www.mof.gov.cn / mofhome / gp

/shanxizhuanyuanban_shanxi / 200806 /t20080625_53217.html.

[4] 钱昊平.“简政放权”两年回望：治腐需治权，“割肉”须继续[N/OL].南方周末，（2015-03-05）[2016-03-03].http：//www.infzm.com/content/108034/.

[5] 薛雪，徐菁.图解：2015简政放权一年 红利正在逐步显现[EB/OL].（2016-01-13）[2016-03-03].http：//www.

gov.cn/xinwen/2016-01/13/content_5032521.htm.

[6] 新华网.中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见[A/OL].（2015-09-14）[2016-03-03].http：//www.

sh.xinhuanet.com/2015-09/14/c_134620921.htm.