公共教育投入水平预测及其保障机制创新——以重庆市为例

周子琳，杨 斌

（1.2.西南大学经济管理学院，重庆，400715）



公共教育投入水平预测及其保障机制创新
——以重庆市为例

周子琳1，杨 斌2

（1.2.西南大学经济管理学院，重庆，400715）

教育是民族振兴、社会进步的基石。利用灰色系统预测方法构造公共教育投入水平测算模型，并对未来十年重庆市公共教育投入水平进行预测，结果显示重庆市2020年财政性教育经费占GDP的比重有望接近6%。为切实保障重庆市公共教育投入水平目标的实现，提出重庆市公共教育投入保障机制创新的基本思路：明确政府与民间的教育投入关系；合理划分各级政府的教育投入责任；完善政府间专项转移支付制度；加强教育资源的配置与管理；强化教育投入运行的监督约束。可以从投入责任分担机制、投入增长机制、转移支付机制和投入激励机制等入手投入保障机制的实现路径。

公共教育投入；保障机制；重庆市

百年大计，教育为本。切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展，财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要，是党和国家提出并长期坚持的一项重大战略方针。不断提高公共教育投入力度与水平是落实教育的战略地位、支撑教育事业发展的物质基础和前提。目前，政府已采取一系列政策和措施，大幅增加公共教育投入，推动各级各类教育的快速发展。《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要》中明确了重庆市中长期教育事业发展的总体目标：到2020年，实现城乡教育一体化、教育现代化和教育国际化，形成全民学习、终身学习的学习型社会，把重庆市建设成为西部地区教育高地和长江上游地区教育中心，率先进入全国教育强市和人力资源强市行列。显然，这一宏伟目标的实现需要有与之相适应的教育投入水平予以保障，因此，有必要对重庆市公共教育投入水平进行前瞻性研究，同时需要对实现目标的困境及改革举措进行深入思考。

一、文献综述

（一）教育投入对经济社会发展的贡献

在以Romer和Lucas为代表的新增长理论基础上，许多内生增长模型中的人力资本投入影响技术进步并且对经济增长具有长期作用这一关系得到了体现。［1，2］Creedy ＆ Gemmell、Blankenau ＆ Simpson等从公共教育投资角度出发，阐述了公共教育支出、人力资本与经济增长之间的内在运行机制。［3，4］国内学者郭庆旺和贾俊雪就公共教育政策、经济增长与人力资本溢价之间的关系进行了研究。［5］才国伟、钱雪亚等从公共教育投入角度，阐述了教育投入与人力资本之间的关系。［6，7］孙玉环和季晓旭研究了教育投入对中国经济增长作用的区域差异分析。［8］

（二）政府教育投入的管理机制问题

Sylwester K、Glomm ＆ Ravikumar等从收入分配的角度出发，考察政府教育投入如何改善分配格局，从而有利于经济的持续增长。［9，10］于光远认为发展教育是国家不可推卸的责任，应该增加教育事业的预算支出，加大教育经费在国家财政支出中所占的比重。［11］陈共、周自强等也分别运用公共产品、公共财政或人力资本理论进行了研究，指出政府应是教育投资的主体。［12，13］廖楚晖、赵新峰等都对我国公共教育财政管理体制中存在的问题进行分析。［14，15］李祥云、张丽华等则从制度、模型等不同角度分析研究教育财政转移支付制度存在的问题。［16，17］

（三）公共教育支出对教育公平的影响

Baker ＆ Green等从公共资源配置角度研究了政府如何通过公平、有效地配置公共教育资源，以促进区域间人力资本水平的提高进而缩小地区间的增长差异。［18］国内学者对于我国教育投入总量不足的现实已经达成共识后，更加关注的是公共教育支出结构问题。通过廖楚晖、高如峰等学者的研究发现，在我国公共教育支出结构上存在着三级教育、地区及城乡的不公平分配现象，制约了教育事业的健康发展。［19，20］教育公平与效率一直是学术界关注的一个热点，丁维莉、梁雪峰、鲍传友等众多学者都对二者的内涵及其关系进行了研究。［21-23］王铮等对我国各类教育投入的绩效水平进行了简单的测度。［24］

总体而言，国内外学者从多个层面对公共教育投入问题进行了研究，取得了一定成果。但鲜有以重庆市为研究对象，针对公共教育投入问题及其保障机制的前瞻性研究。因此，本研究将以一个新的研究视野，在理论与实证分析基础上，展开公共教育投入水平预测与保障机制全新探索。

二、重庆市财政性教育经费占GDP比重的灰色预测结果及分析

（一）灰色系统预测模型建立

灰色系统理论以“部分信息已知”“部分信息未知”的“小样本”“贫信息”不确定性系统作为研究对象，主要通过对部分已知信息的生成、开发，提取有价值的信息，实现对系统运行行为、演化规律的正确描述和有效监控。灰色系统预测是通过对原始数据的处理和灰色模型的建立，发现、掌握发展规律， 对系统的未来状态做出科学的定量预测。目前使用最广泛的灰色预测模型就是关于数列预测的一个变量、一阶微分的GM（1，1）模型。GM（1，1）模型是基于随机的原始时间序列，经按时间累加后所形成的新的时间序列呈现的规律可用一阶线性微分方程的解来逼近。

重庆市作为最年轻的直辖市，成立至今不到20年，样本量较小，因而采用常用的回归分析测算公共教育投入水平难以保证测算精度。GM（1，1）模型的预测机理是将现有的随机原始时间序列，按时间累加后形成新的时间序列，再用一阶线性微分方程的解来逼近新时间序列所呈现的规律。将1997—2011年重庆市财政性教育经费占GDP比重作为原始数列，建立 GM（1，1）模型：

通过R软件计算得到该模型的时间响应函数：

根据上述得到的方程式求出2012—2020年重庆市财政性教育经费占GDP比重的预测值（如图1所示），并把 1997—2011年的重庆市财政性教育经费占GDP比重作为检验样本，将其实际值与由上述得到的方程求得的预测值相比较，检验 GM（1，1）模型的拟合优度，详见表1：

图1　重庆市财政性教育经费占GDP比重的预测图

表1　重庆市财政性教育经费占GDP比重的预测值以及GM（1，1）模型的误差值

续表：

（二）实证结果分析

从预测的结果来看，重庆市公共教育投入规模在未来几年将会快速增长，2020年财政性教育经费占GDP的比重有望接近6%，这不仅意味着公共教育投入水平的大幅提升，更将为推动重庆市教育事业全面、协调、可持续发展奠定极为坚实的基础。对比OECD国家的相关数据可知（见表2）：当2020年重庆市财政性教育经费占GDP比重达到5.98%时，公共教育投入水平可以接近或达到发达国家2003年的水平，必将显著提高重庆市教育事业发展的保障能力。

表2　OECD国家2003年公共教育支出占GDP的比重 单位：%

在欣喜的同时必须认识到，要在未来十年内达到这一预测值，还必须付出更大地努力。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，到2000年要实现财政性教育经费占国民生产总值4%的目标，然而这一看似不高的目标却长期未能达成。经过多年的不懈努力，我国在2012年实现了这一基本目标，而此时距离首次提出4%的时间已经过去了将近20年。1993年提出4%的目标时，我国财政性教育经费占GDP的比重为2.46%，即20年间这一比例仅仅增长了1.54%，平均每年仅增长0.077%。2011年重庆市财政性教育经费占GDP的比重为4.14%，如果要在2020年实现5.98%的目标，那么10年时间需要提高1.84%，即平均每年需要增长至少0.184%。显然，这一目标的实现是非常困难的，需要对实现目标的困境及改革举措进行深入思考。

三、公共教育投入保障机制创新研究

（一）公共教育投入保障机制创新的基本思路

1.明确政府与民间的教育投入关系，形成合理的横向分担机制

理顺公共教育投入主体之间的关系，需要明确投入主体之间的横向责任划分，即政府与非政府主体之间对于公共教育投入应承担的责任与负担的比例。以公共产品理论为指导，借鉴国外教育投入模式的成功经验，对不同层次和不同类型的教育产品依据其所具有的公共产品性质强弱，分别采取相应的投入模式，明确政府与民间主体各自的责任与负担的比例，形成合理的横向分担机制。

2.合理划分各级政府的教育投入责任，形成合理的纵向分担机制

理顺重庆市公共教育投入主体之间的关系，还需要进一步明确各级政府主体之间的纵向责任划分，即市级政府、县级政府之间对于公共教育投入应承担的责任与负担的比例。按照财力与事权相匹配的原则，重新划分各级政府的教育事权和教育投入责任，明确各级政府的投入责任，从而形成中央、省、县三级财政对农村教育投入的合理分担机制，从财力上形成公共教育投入不断增加的长期有效的保障机制。

3.完善政府间专项转移支付制度，形成规范的资金流通机制

加大教育投入、完善公共教育投入机制的目的是充分、及时地满足学校的经费使用。我国现行的农村教育经费管理机构是以县为主，在经费的具体使用上由县按照有关规定来统一实行。中央和地方的各项经费必须通过一定的流转渠道到达县级有关部门，再由县级财务部门根据学校预算交付使用。因此，必须完善政府间专项转移支付制度，以避免出现资金滞留或挪用的情况，保证资金流通渠道畅通。

4.加强教育资源的配置与管理，形成最佳的效率机制

在教育有限资源的约束下，不仅需要不断加大教育投入，还必须提高教育资源的利用效率，形成有效的公共教育投入机制。大力整合各方面教育资源，强化资源的配置与管理，避免低效、无序的使用，进而提高公共教育资源的使用效率。首先，完善公共教育经费管理制度，定期对教育经费使用情况依法进行检查，对政府的预算、分配、使用和决算全过程进行监督，提高资金的使用效益。其次，合理整合教师资源。杜绝超编、缺编造成人力资源的浪费。最后，优化学校布局，改善学校办校条件，提升办学水平和教育质量。

5.强化教育投入运行的监督约束，形成有效的监督机制

加强对公共教育投入全过程的监督约束，形成法律监督、行政监督、社会监督等全方位的监督机制，为公共教育投入机制的落实提供保障。强化公共教育经费的监管，全面保证教育经费筹集、分配、使用的规范和有效。一是加大对依法增加公共教育投入的检查力度；二是建立监督和追究制度，对违法、违纪及损失浪费行为严厉查处；三是运用监督机制，加强对公共教育投入情况的监督检查。

（二）公共教育投入保障机制创新的路径设计

公共教育投入保障机制是保证公共教育投入稳定、持续增长的关键，是公共教育资源投入阶段的制度保障。投入保障机制包括：投入责任分担机制、投入增长机制、转移支付机制和投入激励机制。

1.投入责任分担机制

全面理顺公共教育投入的主体关系，明确划分各级主体的投入责任，建立分工合理。责任明晰的公共教育投入责任分担机制是实现公共教育发展的根本保障。公共教育投入的责任分担机制包括两层含义：

一是理顺政府主体与非政府主体之间的关系，区分对不同层次与不同类型的农村教育形式的投入责任。以公共产品理论为指导，按照受益原则与能力原则，合理区分各类教育形式的主体结构，在此基础上实现公共教育投入的横向责任划分。对于区县的义务教育，应该全面纳入公共财政保障，由各级政府承担起对区县义务教育的投入责任；对于非义务教育，应该实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入模式。其中，学前教育应实行以政府为主导、个人分担、社会广泛参与、公办民办并举的模式；普通高中应实行以政府投入为主导、个人分担为辅的模式；职业教育应实行以政府投入为主导，个人、行业、企业及其他社会力量多渠道投入的模式；成人教育则应实行以政府投入为主、个人分担为辅、企业投入为补充的投入模式。

二是理顺各级政府主体之间的关系，明确各级政府对公共教育的投入责任与负担比例，建立与分税制相适应的各级政府合理分担公共教育投入责任的纵向责任机制。按照事权与财权统一的原则，中央和省级政府的财力相对较强，理应承担主要的教育投入责任，县级政府的财力相对较弱，应当只承担与其财力相匹配的教育投入责任。首先，应明确中央政府的投入责任，加大中央政府向地方的转移支付力度。中央政府应发挥其在平衡地区间教育条件（特别是义务教育）方面的财政能力，利用财政再分配手段加大面向贫困落后地区的转移支付，促进地区间教育均衡发展。其次，加大市政府在教育投入中的责任，强化市级统筹的力度，用市级财政的力量带动县域财政，进而缩小县域差别，推动教育均衡发展。重庆市政府应该统筹规划，建立区域教育共同发展机制，确保教育资源在区域之间、城乡之间、学校之间合理有效地配置，确保学校发展硬件、软件均衡。最后，县级政府除了应继续承担一定比例的农村教育投入责任外，作为基层政府，其主要职责是管理和统筹安排好全县的农村教育经费。

2.教育投入增长机制

政府财政教育投入是教育投入的主渠道，也是公共教育投入的主导，因此，建立政府财政教育投入的持续稳定增长机制是公共教育发展的重要保障。要保证公共教育的持续稳定增长，必须坚持两个优先：财政优先投入教育、教育优先投入公共教育。一方面，为保证党和国家教育优先发展战略目标的实现，政府应把大幅度增加教育投入作为落实教育优先发展的关键举措，财政资金优先保障教育投入、公共资源优先满足教育和人力资源开发需要，以优先投入保障优先发展。通过优化财政结构，把教育作为财政支出的重点领域予以优先保障。依法采取措施提高财政教育支出水平，确保“两个提高”“三个增长 ”和“4%目标”的实现。严格按照教育法律法规规定，年初预算和预算执行中的超收收入分配都要体现法定增长要求。各级地方政府的土地出让金收入要按国家规定比例用于教育。按照国家规定足额征收教育费附加和开征地方教育附加，专项用于教育事业。另一方面，教育资源应优先投入公共教育。近年来，公共教育在国民教育体系中的基础性和先导性作用多次被强调，足以说明公共教育超前发展的战略地位。改革开放30多年来形成的一个基本经验是：重视并优先解决公共教育问题是解决全国教育全局问题的关键与突破口，是保障和促进社会发展的基石，优先解决公共教育问题才能带动教育全局问题的妥善解决。在地方教育资源配置和政策设计上要实现公共教育优先发展。公共教育发展改革问题相对于教育全局来说，所占比重大，因此，国家在教育资源配置上要优先考虑，优先规划，政策向教育优先倾斜，经费优先向公共教育投入，公共教育问题要优先解决。

3.教育转移支付机制

建立规范的公共教育财政转移支付制度，使财政教育资金的投入规范化、制度化、法律化，确保公共教育经费的稳定来源。第一，合理确定教育财政转移支付的规模。合理规模的确定主要从两方面考虑：一方面，总量要达到一定的规模，确保有足够的数量缓解县政府间财力差距的扩大，逐步实现公共教育服务的均衡，这是转移支付的下限；另一方面，规模也应有上限，规模太大，超出了合理的范围，会带来资金分配过程中交易成本的无谓增加和效率损失，因而上限的确定应以既能保持上级政府的控制力，又使损失的效率最小化为宜。第二，优化教育财政转移支付的类型结构，增加均等化补助比重。要实现区县之间基本公共教育服务的均等化，就必须加大财政转移支付中用于均等化的资金。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的财政转移支付形式。国际上通行的做法是，将一般性转移支付作为对地方财政转移支付的主要形式，其占全部财政转支付的比例在50%左右。因而应适当降低对农村教育的专项转移支付，加大一般性转移支付力度。第三，建立科学的教育转移支付测算体系。教育转移支付资金数额的确定应在科学评估各方面影响因素的基础上，采用统计分析的方法按照收支均衡的标准加以确定。

完善公共教育财政转移支付制度应采取循序渐进的方式：先在全国建立科学统一的义务教育财政转移支付制度，再逐步实现义务教育教育均衡发展，同时着手研究和建立高中和职业中学等非义务教育的转移支付制度，为最终实现各级各类教育的均衡发展奠定基础。

4.教育投入激励机制

健全公共教育投入的激励机制，充分调动社会力量办教育的积极性，扩大社会资源进入教育途径，多渠道增加公共教育投入。公共教育投入激励机制包括两个方面内容：一是完善税收减免、金融扶持、行政审批和土地划拨等优惠政策，鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人捐资、出资办学。努力拓宽社会力量进入公共教育的途径，支持社会力量独立举办或联合举办民办学校，支持社会力量独立捐建或联合捐建教育设施，支持社会力量独立创设或联合创设教育基金、资金，支持社会力量通过公办民助、委托管理、合作办学等方式与举办非义务教育阶段公办学校。支持公办学校和民办学校之间联合组建教育集团。二是完善农村公共教育捐赠激励机制，鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。可以参照国外的做法，创建适合农村教育捐赠的政策环境，出台适合国情的捐赠法规，鼓励和规范社会捐赠活动。对于个人教育捐赠，应落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定，并对捐赠者予以宣传表彰，营造捐赠教育的社会氛围；对于企业教育捐赠，应提高企业捐赠税前扣除比例，鼓励企业的捐赠行为，提高其社会责任意识。通过法律手段保障和推动农村教育捐赠行为，并进行有效监督，保证捐赠财产的合法使用，引导和促进农村教育捐赠制度的健康发展。

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［24］ 王铮.基于Malmquist生产率指数方法的教育投入绩效测度［J］.统计与决策，2011，（14）：93-96.

（责任编辑 王 珑）

forecasting method，and further uses the model to predict the level of public education investment in Chongqing in the next ten years.The forecast results show that the proportion of financial education funds in Chongqing in 2020 is expected to be close to 6%，in order to ensure the implementation of the public education investment leveleffectively，the article puts forward the basic ideas of public education investment guarantee mechanism innovation in Chongqing：explicit the relationship of the government and the private sector investment in education investment；divide education investment responsibility of governments at all levels rationally；improve special transfer payment system among governments at all levels ；strengthen the allocation and management of education resources；strengthen the supervision and restraint of education investment operation.At last，the paper puts forward the realization path of investment guarantee mechanism from four aspects，including investment responsibility sharing mechanism，investment growth mechanism，transfer payment mechanism and investment incentive mechanism.

The Forecast of the Investment Level of Public Education and the Innovation of its Security Mechanism:Take Chongqing as an Example

ZHOU Zi-lin1， YANG Bin2
（1.2.College of Economics and Management，Southwest University，Chongqing，400715，China）

Education is the cornerstone of national rejuvenation and social progress.This paper constructs the estimation model of public education investment level by using the grey system

public education investment；guarantee mechanism；Chongqing

G526.72；G527.719

A

2095-2082（2016）02-0029-08

2015-12-31

1.周子琳（1992—），女，江苏常熟人，西南大学经济管理学院硕士研究生；
2.杨 斌（1973—），男，四川雅安人，西南大学经济管理学院副教授，经济学博士。