可持续的防灾减灾与震后重建规划经验的反思——中国唐山与美国洛杉矶北岭的案例

张纯 崔璐辰 张洋

可持续的防灾减灾与震后重建规划经验的反思
——中国唐山与美国洛杉矶北岭的案例

张纯 崔璐辰 张洋

张纯，副教授、硕士生导师，北京交通大学“北京城市实验室”副主任，2011年获北京大学人文地理专业博士学位，北京大学与美国北卡罗莱纳大学联合培养博士，研究方向为城市与区域规划。现于北京交通大学从事城乡规划的教学和研究工作，主要研究方向为城市形态与可达性、社区演变与再生、转型期城市规划等。2011至2013年期间，北京大学城市与环境学院博士后，北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员。先后主持世界银行、中国博士后科学基金和教育部人文社科研究青年基金等项目，参与国家社科基金重大项目研究工作，在国内外重要期刊发表中英文学术论文20余篇，出版了《社区形态演变与再生》《可持续城市、防灾减灾与城市规划》等著作。曾荣获美国“百人会英才奖”（C-100 Leadership Scholarship Awards），美国林肯土地政策研究院研究生硕士论文奖学金，中国地理学会“优秀论文奖”等奖励。

在各种自然和社会灾害中，地震是最具破坏力的自然灾害之一。地震造成不同程度上的人员伤亡和经济损失，成为阻碍社会进步、经济发展不容忽视的因素之一。中美两国都是地震灾害频发的国家，据有关资料统计，全球陆地上30%左右7级以上的地震发生在中国。因而，关注中美可持续的防灾减灾和震后重建规划，将对全球安全城市体系建设具有重要作用（吕斌、张洋、张纯，2012）。

1976年发生在中国的唐山地震，在中国城市规划和城市建设领域有着里程碑式的重要意义。从历史上来看，由于中国城市大多分布在地质灾害频发区，从大禹治水以来，历朝历代都经历着自然灾害的困扰。而面对自然灾害造成的巨大损失，政府和当地居民通常是脆弱且无能为力的。新中国成立之后，特别是“文化大革命”时期，城市建设基本停滞，人们对于突如其来的灾难通常束手无策。灾害引发的疫情和家园的毁坏，使灾民的正常生产生活受到扰乱而很难在短期内恢复。但1976年唐山地震的救援和震后重建，则充分体现了“一方有难，八方支援”的大规模物质空间重建的特征（张纯、张洋、吕斌，2012）。

在美国，由于近年来全球气候变化和城市蔓延，自然灾害对城市的影响强度和频度也在不断上升。由于政治体制、组织框架和资金来源的差异（FEMA，1999），1994年美国北岭的6.7级地震，表现为发生在大都市区边缘、伤亡少但经济损失大的特征。美国的灾后恢复体制与中国不同，地方、州政府和联邦政府根据自身职责形成了合作框架，也在灾害之前就制订出了灾后恢复规划。这使灾民充分理解恢复的流程，并积极利用政策申请资金，主动参与到灾后恢复重建过程中。从重建效果来看，调动居民自主恢复的能力成为北岭震后恢复的亮点。多样的资金来源和保险赔付，大大降低了地方政府救灾的财政压力，激活了社区的活力，从而更具有可持续性（万小媛、张纯、满燕云，2011）。

需要说明的是，本文将唐山与北岭的案例进行对照研究，并非评判孰优孰劣，而是旨在分析在特定的城市发展阶段和社会经济背景下灾后重建历程、重建效果的差异，以及对遗留问题的思考。从这个角度上来讲，借鉴国际上城市可持续发展的理论和实践，总结唐山震后紧急反应措施和城市重建经验，将对未来中国面向防灾减灾的城市规划具有重要借鉴意义。

中国唐山：快速反应下的集中恢复

唐山地震发生在1976年7月28日凌晨，震级里氏7.8级，震中位于唐山市区内的路南区，地震破坏范围超过3万平方千米。地震导致24.2万人死亡，17.6万人受伤（刘恢先，1985）。地震造成唐山市工业损失约91亿元人民币，即损失超过全市当年资产总额的1/4以上（Ye，2005），成为新中国成立后一次严重的灾害事件。

震后救援在市政府领导下于震后次日迅速展开。市政府成立了临时机构“抗震救灾指挥部”，对下设的医疗、财贸、防疫、建设、农林水利、住房、组织、宣传、保卫、交通等小组进行全面组织和统筹管理，建立了集中统一的领导体系。

灾后住房安置

唐山地震造成95.5%的建筑毁坏，导致大量居民无家可归。最初的重建工作是围绕着住房安置而展开的。而当时的中央和地方政府，实际上也将震后住房安置的物质性重建，作为震后重建的重要方面——住房重建的投资占到总投资的1/3（叶耀先，1993）。

按照这种思想，震后短短一年时间内，在中央、河北省和企事业单位的共同资助下，简易住房、半永久性住房和永久性住房逐步进行建设。简易住房和永久住房分别安置了90万人口和超过22万户受灾居民。从十年之后的规模来看，这比最初的计划增加了近一倍（叶耀先，1993）。

然而，在速度的要求下，最初设计的具有完整配套设施的居住小区风貌并没有完全实现。由于资金滞后和工期拖延，很多施工单位套用了同一套图纸，形成了“千房一面”的城市景观。并且，很多单位和个人修建了很多沿着道路而建的简易楼，这种简易楼缺乏配套设施，建筑质量也不能保证，仅仅过了二三十年，就面临二次拆迁问题。

讨论建设新唐山的规划

边拆边建的唐山胜利路

灾后重建规划的编制

与国外发达城市不同，在大地震之前，唐山市并没有现代意义上完整的城市总体规划。因而从城市规划角度来说，地震在造成巨大损失的同时，也为唐山市采取全新的现代规划理念进行总体规划提供了契机。

参与《唐山市城市总体规划》编制工作的规划师，都是中央和各地抽调的规划专家，代表了当时中国城市规划领域的最高水平。规划专家当时有两种不同的规划思路：原址重建和异地重建。经过方案比选，多数专家认为原址重建投资更大，需要废墟清理和搬运、同时也面临着二次震害的危险；相对而言，异地重建可以避免这些问题。

在这两种重建思路影响下，新的《唐山市城市总体规划》在1976年10月完成初步方案，1977年获中央批准并于1978年和1982年进行两次修订进行完善。新的规划采取了“组团分散”的思想，规划总人口65万人、规划面积56.6平方千米，震后新唐山分为老城区、东矿区和丰润新区（表1）。

表1 唐山震后规划编制过程

美国洛杉矶北岭：多部门合作、多资金来源的自主恢复

洛杉矶北岭地震里氏6.7级，发生在1994年1月17日。相对于唐山地震，北岭地震死亡人数只有62人，但直接经济损失却高达150亿～200亿美元，成为世界上有记录以来造成最大经济损失的地震（OES，1995）。然而由于地震震中所在的洛杉矶市，被认为是美国自然灾害防灾准备最充足、防灾减灾立法最为完备的地区，地震之后的恢复重建工作有条不紊地展开。

震前防灾规划与灾后组织

在灾害频发的美国加州，灾害之前早就编制了防震减灾规划和操作手册，为灾后各项工作的推进提供了依据。不同于唐山的防灾减灾模式，即便在灾害发生之时，各级政府之间的工作责任和义务也非常明确。州层面的《城市规划授权法》（Planning Enabling Act），成为灾后恢复重建的法律基础；而地方层面，加州各县市不同层次的城市规划法中也都有关于防灾减灾章节的规定（Comerio，1996）。这使得城市安全，在灾害发生之前就渗透到总体规划、分析规划和项目等各个层次之中（表2）。

表2 加州各规划层次的防灾减灾内容

与唐山的案例不同，北岭震后并没有成立集中指挥的“重建委员会”，而是由联邦、州和地方政府等部门按照事先权力和责任架构来相互协调（表3）。同时，为了加快重建速度、简化手续和审批流程，住房部和社区发展部联合办公，进行建设许可证的审核，并与后续的贷款和财政支持方案配合（Comerio，1996）。

表3 北岭救灾组织各部门机构职责

资金来源与住房重建

严格意义上来说，洛杉矶北岭震后并没有制订一个新的重建规划，因为之前在城市规划的各个环节都有防灾减灾和灾后恢复的详细措施。因而，只要在资金保障情况下按原先预计的实施，就可以完成重建。

与中国唐山的案例相似，美国北岭地震重建过程中，募集足够的资金是地方政府最关心的要素。而在完全市场经济体制下，事实上包括基金保险在内的私人资金（65.3%）相对公共资金（约34.7%）占有绝大部分比例。而公共资金也大多采取有条件贷款而不是拨款的政策，这大大降低了地方政府的财政压力（Los Angeles Housing Department，1995）。

在住房重建方面，北岭地震强调发挥社区的自生能力和自循环模式。对于有能力进行重建独栋住宅（Single Family House）的富裕家庭来说，洛杉矶建筑和安全部（LA Building and Safety Department）95.9%的住房许可证批准给了他们，虽然独栋住宅在地震中的损坏率仅为22%（图1）。这样充分调动了中高收入阶层借助贷款政策，参与社区重建的积极性。

图1 北岭震灾前后房屋的产权构成情况

而针对自身无能力完成重建的低收入家庭，洛杉矶政府采取发行2300万美元公债的方式来提供给低收入、残障及需要其他特殊照顾的群体，供他们支付住宅费用，帮助他们进行置业（Bolin，1993）。

重建效果与伴生的问题

唐山：二次拆迁、搬迁倒面

从两个重建案例来看，唐山的震后恢复虽然更为迅速，但强调速度与工期的建设也遗留了很多后期问题。从城市规划视角来看，1976年版的《唐山市城市总体规划（1976）》的实施效果，并没有完全按照预计的“分散组团”而展开。由于居民和企业并不愿意搬迁到新城区，加之简易住房的大量修建，实际上唐山的城市形态还是体现为集中连片。在10年之后，老城区组团的人口规模，远远超出了东矿区和丰润新区（图2）。

图2 唐山重建总体规划布局与10年之后实际建成人口的对比

从城市形态的角度来说，无论在北美还是中国，长期来看蔓延式的发展都不利于城市的可持续发展。在震后重建几年之后，配套设施缺失、预留用地被占等问题就凸显出来。从1979年开始，唐山市政府开始推广“搬迁倒面”行动，即拆除临时和简易的低质量住房，重新按照高质量、高品质要求进行城市建设。为此，唐山市政府（当时革命委员会）还颁布了一系列“搬迁倒面”的法规和规定（表4）。虽然有这些“搬迁倒面”的法规，然而大量新增的二次建设量，无形中再次给城市发展带来巨大的财政压力，以及由于二次建设对正常生产生活的影响（张纯、张洋、吕斌，2012）。

表4 唐山市革命委员会颁布的关于“搬迁倒面”的法规和规定

洛杉矶北岭：资金落实和恢复速度缓慢

美国北岭地震有着完善的震后恢复规划，虽然根据实际灾害情况可能进行细节调整，政府和民众对于灾害风险的预计、流程的熟悉帮助了灾后重建的展开。然而，由于这些条文和细节过于烦琐，灾民不得不在简易房中经过较为漫长的等待。特别是资金和贷款的审批过程的缓慢，以及加州经济本身的不景气境况，恢复工作比实际预想要慢很多（Comerio，1996）。

在没有集中建设住房的条件之下，很多就地建起的贫民窟和花费很大精力已经清理的贫民窟再次自发集聚，也引发了进一步的治安和社会问题。事实上，直到两年之后北岭社区才完全从地震的消极阴影中走出，房价开始稳步增长，社区也开始慢慢恢复活力（Wu，2003）。

总结

本文写于唐山大地震40周年之际，将唐山与美国北岭的震后重建规划进行比较，其目的并不在于讨论孰优孰劣，而在于充分认识了解不同社会经济背景和规划制度下的重建过程差异。

唐山大地震的重建之路，体现了“倾一国之力，助一城之建”的迅速反应和集中动员。唐山震后集中力量在短期之内完成重建，也快速解决受灾居民的生活安置问题。而美国洛杉矶北岭的震后重建，显示了根据灾前制订的防灾减灾规划，联邦、州、地方政府的合作，以及公共资金和私人资金在灾后恢复中的资金配合。

震后简易房

从实施效果上来看，唐山由于快速建设大量的简易住房，也使灾后几年重新面临二次建设的问题，并导致了城市形态的蔓延。而北岭的重建，虽然明确了重建合作的框架，也使灾民充分了解重建流程、积极主动地参与到社区重建工作中，但由于资金到位缓慢和审批过程长，重建过程需要在多部门、多种资金之间协调，并不能快速解决居民居住问题。

这两个案例虽然来自不同的国家和制度背景，但对于未来中国城市可持续防灾减灾的经验在于：首先，面向城市安全的规划发展政策，始终在城市建设中扮演着重要角色。城市准备好防灾减灾规划，对灾害有所预期，将大大降低灾害所造成的损失。其次，灾难过后的重建只是防灾减灾中的一个环节，除了物质性空间的重建之外，更需要制订社会、经济全面的恢复方案，使得生产生活全面恢复。最后，灾后重建的速度与质量之间存在着平衡，为了保证速度而在没有规划、或不按照预计规划的情况下盲目建设，将带来二次拆迁等更为严重的问题，从而影响灾后恢复之路。

面对多发的自然灾害和全球气候的变迁，国家十三五规划也已将加强城市的综合防灾减灾能力，列为城市可持续发展的一项重要任务。在快速城市化的中国，讨论城市安全与防灾减灾有着尤为重要的意义。在中国传统的防灾减灾研究中，重点集中在灾前预警、灾后援助，以及发展减灾工程等方面。本文希望通过讨论震后恢复重建的中美案例，讨论在新时期、新常态下有效的城市规划安全策略，促进中国城市防减灾管理的立法和实施，提升城市防灾减灾工作的常态性，从而为建设更加安全的中国城市提供借鉴。