基层卫生综合监督执法考评框架与指标体系构建*

吴　建，李红星，范冠宇，秦豆豆，沈明磊，代金雷，李小芳#

1)郑州大学公共卫生学院社会医学与卫生事业管理学教研室 郑州 450001　2)河南省卫生和计划生育委员会 郑州 450003



基层卫生综合监督执法考评框架与指标体系构建*

吴建1)，李红星2)，范冠宇2)，秦豆豆1)，沈明磊2)，代金雷1)，李小芳1)#

1)郑州大学公共卫生学院社会医学与卫生事业管理学教研室 郑州 4500012)河南省卫生和计划生育委员会 郑州 450003

摘要目的：提升卫生综合监督执法体系工作能力，改善基层卫生综合监督执法服务工作绩效。方法：通过文献研究和专家讨论制定评估框架，利用德尔菲专家咨询法对评价指标体系进行评价和筛选。结果：构建了包括9个维度的考评框架和31项核心指标的指标体系。结论：为建立基层卫生监督考核评价长效工作机制，促进卫生综合监督执法资源有效利用提供了参考和依据。

卫生综合监督执法属于政府的基本公共职能之一，是政府向全体居民提供规范、有质量保证的公共卫生服务的重要体现和保障。2013年12月，国家卫生和计划生育委员会出台了《关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》，明确提出要进一步加强卫生计生综合监督执法能力，有效整合卫生计生综合监督执法资源，并且要优化结构，健全服务功能，为深化医药卫生体制改革、维护人民群众健康权益提供有力保障[1-2]。该文件的出台充分体现了政府、社会对优化卫生监督执法资源，改善卫生综合监督执法能力的重视和高度关注。河南省卫生和计划生育委员会高度重视卫生综合监督执法工作，把加强对基层卫生综合监督执法工作考核评价作为完善工作制度、建立长效工作机制、实现卫生监督系统不断创新和持续改进的重要突破口，成立专项研究课题组，结合当前基层卫生综合监督执法工作面临的形势和任务，针对全省卫生综合监督执法过程中的薄弱环节，研究制定了开展卫生综合监督执法系统考核评价的工作思路，开发、构建了包括9个维度、31项核心指标的考核评价框架和指标体系，对省辖市级和县(区)级卫生监督机构开展综合考核评价，现报道如下。

1材料与方法

1.1资料的来源与收集通过文献研究和专家讨论制定出基层卫生综合监督机构的评估框架，利用德尔菲专家咨询法对评价指标体系进行评价和筛选。资料来源包括《2014年度国家卫生监督系统信息年报》、《2012～2014年河南省卫生统计年鉴》。

1.2设计思路该研究中有关考核评价指标筛选过程中所遵循的主要思路包括以下几点。

1.2.1以效能为中心行政效能是指“国家卫生监督机构及其工作人员为实现其管理目标，从事卫生综合监督执法活动时，发挥功能的程度及其产生效果、效益的综合体现”其层次高于效果、效益与效率，强调为一种有机统一[3-5]。基于此，该研究把“效能”作为卫生综合监督执法考核评价的中心和基础，依次设置出包括监督执法效果、服务效率、社会效益等考核维度和指标，通过效能考核提升卫生监督机构行政效能，倒逼卫生监督机构的队伍建设和能力建设，逐步促进和实现卫生综合监督执法资源的优化配置。

1.2.2注重操作性操作性是应用性研究的重要价值评判标准。国内很多地方也曾开发过不少公共卫生服务领域的考评评价体系，但往往因为可操作性差而被束之高阁[6-7]。可操作性主要体现为指标数据的来源明确、易获得、易计算、可比较等方面。该研究中，有关维度设定和评价指标筛选，在文献研究基础上，经过了各级特别是基层卫生监督执法人员的多轮讨论，并进行了重要性排序，所有指标及其数据均来自基层，80%以上的指标数据可以从现有国家卫生综合监督执法统计信息系统中获取，并可在上下级和同级机构之间进行横向和纵向比较，保证了评价体系的可操作性。

1.2.3体现公平性由于各地经济发展水平不同，基层卫生综合监督执法机构的执法能力、资源配置水平存在较大差距，容易导致考核评价结果出现偏差，不能客观、真实地反映各个基层机构的实际效能。为克服此难题，该研究引入卫生监督系统以前没有应用过的新指标，包括“人均、机构均、案件均”等创新指标设计，把绝对评价指标和相对评价指标有机结合起来，消除各地由于“地区差”“资源差”等可能的干扰因素，使评价结果更加公平、公正、客观。更好地发挥鞭策后进、激励先进的作用。

1.2.4实施综合性评价卫生综合监督执法覆盖医疗服务和公共卫生服务两大领域，涵盖医疗卫生、学校卫生、公共场所卫生、生活饮用水卫生、采供血卫生等，涉及面广，技术壁垒高。对监督执法工作开展综合性的考核评价，必需统筹考虑和系统评价，考核维度既要包括综合监督执法工作的过程和结果，定性与定量相结合，还要考虑综合监督执法的数量、质量、效率、资源配置以及社会效益等因素，因此评估框架设计和评价指标选取应体现出全面性、系统性、结构化，以及动态可调整等特点，以适应不断发展变化的基层卫生综合监督执法工作的实际需要。

1.3观察指标基于绩效的综合考核评价是提高公共卫生服务效率，改善公共卫生服务质量的重要工具和手段，在国内、外公共服务管理中均受到广泛关注[8-10]。我国卫生综合监督执法系统由于建设时间短，资源配置不均衡等原因，导致基层卫生综合监督执法队伍普遍存在服务能力较弱、服务效率不高、执法人员整体素质不强等问题，很大程度上影响了卫生监督执法队伍的能力提升和长远发展。然而目前国内对卫生综合监督执法考核评价研究相对较少，国外由于体制和机构设置不同而无可供参考借鉴的成熟考评体系。该研究结合基层特别是市、县级卫生综合监督执法工作的实际过程和产出需要，提出了包括卫生监督信息建档、经常性卫生监督覆盖、案件查处、建设项目卫生审查等9个维度的考核评价框架和指标体系。

2结果

在参考世界卫生组织卫生系统评估模型基础上，结合河南省各地经济发展状况、资源配置水平等实际情况，提出了卫生综合监督执法考核评价框架和核心评价指标体系。

2.1评估框架评估框架主要包括核心、关键及辅助三大类共9个评价维度。其中：核心指标包括卫生监督信息建档、经常性卫生监督覆盖、卫生监督检测和案件查处4个方面；关键指标包括建设项目卫生审查、人员培训、投诉举报办理与反馈、信息公示与宣传4个方面；辅助指标为错误数据排名与奖惩情况。具体框架见图1。

图1　卫生综合监督执法考核评价框架

2.2核心评价指标体系基于上述考评框架及指标设计理念，在查阅大量文献资料的基础上，该研究开展了共3轮专家咨询。第一轮通过讨论初步确定指标框架、筛选指标原则。第二轮讨论确定9个维度，提出64项初选指标并进行重要性排序。第三轮采用调查问卷的方式对指标的重要性和可操作性进行10分制评分，从而获得指标重要程度和可操作性评分的平均数、变异系数。第三轮咨询专家40人，问卷回收率100%，专家来源及构成与前两轮相同，主要来自卫生监督系统行政管理、一线执法人员以及部分临床与公共卫生技术人员，领域覆盖与卫生监督执法现行职能吻合，公共场所、医疗、职业(放射)、饮用水、学校卫生等每个专业领域不少于1名技术人员。参加调查的专家年龄主要集中在30～59 岁，其中对评价指标很熟悉的有16人(40%)，熟悉的有12人(30%)，较熟悉的有10人(25%)，一般及不熟悉的2人(5%)，说明专家建议和意见具有较好的代表性和权威性。

“重要性评分均数低于8.12，且变异系数大于0.11”是该研究中二级指标的排除标准，表1给出了最终确定的指标体系。通过3轮专家咨询，最终获得9项一级指标和31项二级指标。

表1　河南省基层卫生综合监督系统考核评价指标体系

3讨论

该研究以国家和省有关加强卫生综合监督系统执法考核评价的政策精神为导向，通过文献研究拟定出结构性评估框架，利用德尔菲专家咨询法筛选出核心指标体系，构建出包括9个维度31项核心指标的综合考评体系。研究结果为建立科学、系统、完善的卫生综合监督执法考核评价体系、提升基层卫生综合监督机构服务效能提供了参考和依据。

该研究提出的核心指标体系在保证可操作的基础上，充分体现了兼顾过程和结果的考评导向，鼓励基层机构改进执法服务质量，提升服务效能。设计出了“人均结案案件数量”“被监督单位平均监测样品数量”等公平性指标，消除地区间资源配置差异的影响，保证评价结果的客观、公正。此外，评价指标体系还具备量化、可比等特点，是国内首次针对基层卫生监督机构专门开展的综合性考核评价研究。

基于该研究，课题组将进一步利用层次分析法，结合专家咨询问卷结果，构造出判断矩阵，依序确定各层次指标的权重系数，制定面向基层、量化可比、操作性强的考核评价方案。同时，搜集省、市、县等相关指标数据进行实际测试，验证指标的各项性能，为下一步开发考核评价工具、建立和完善基层卫生综合监督考核评价长效工作机制奠定基础。

参考文献

[1]中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见: 国卫监督发〔2013〕40号[EB/OL].(2013-12-17)[2015-10-14].http://www.moh.gov.cn/zhjcj/s5863/201312/e19cbe2a3b6d4757967b5d8aae0f2d95.shtml

[2]中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》的解读[EB/OL].(2013-12-31)[2015-10-14]http://www.nhfpc.gov.cn/zhjcj/s5864/201312/f27fe87a25 c34dbbaac477026e2e00f3.shtml

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[4]倪敏.新公共管理视野下的行政机关效能建设研究：以都江堰市机关效能建设为例[D].成都:西南财经大学,2013.

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[7]赵志广,侯万里,许舒乐,等.中国公共卫生绩效考核研究系统评价[J].中国全科医学,2014(19):2184

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[9]SMYLIE J,ANDERSON I,RATIMA M,et al.Indigenous health performance measurement systems in Canada, Australia, and New Zealand[J].Lancet,2006,367(9527):2029

[10]吴建,张亮,赵要军,等.基本公共卫生服务均等化评估框架设计与构建[J].中国卫生经济,2011,30(8):26

(2015-10-14收稿责任编辑赵秋民)

doi：10.13705/j.issn.1671-6825.2016.04.022

#通信作者，女，1972年3月生，博士，教授，研究方向：卫生法律与法规，E-mail:lxf3@zzu.edu.cn

中图分类号R197.1

关键词卫生综合监督；考核评价；指标体系

Construction of comprehensive index framework on evaluation of basic level health inspection and supervision institutes

WU Jian1),LI Hongxing2),FAN Guanyu2),QIN Doudou1),SHEN Minglei2),DAI Jinlei1),LI Xiaofang1)

1)DepartmentofSocialMedicineandHealthManagement,CollegeofPublicHealth,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou4500012)HenanProvincialHealthandFamilyPlanningCommittee,Zhengzhou450003

Key wordshealth inspection and supervision；evaluation；index framework

AbstractAim: To improve the capability and performance of basic level health inspection and supervision institutes.Methods: The comprehensive evaluation framework was designed through literacy research and expert consultation, and the index system was evaluated through Delphi method.Results: An evaluation framework consists of 9 dimensions and 31 sub-indexes was established.Conclusion: This paper laid a very important and necessary foundation for building a long-term inspection and supervision management mechanism which is also very helpful to improve the utilization of limited health resources.

*河南省卫生综合监督执法考核评价研究项目咨询课题HNWJZX-2014-01