社会转型与新加坡人口政策的调整*

魏　炜

(赣南师范大学 东南亚研究中心，江西 赣州　341000)



·历史学研究·

社会转型与新加坡人口政策的调整*

魏炜

(赣南师范大学 东南亚研究中心，江西 赣州341000)

摘要：受土地面积与人力资源的双重限制，新加坡开埠以来人口政策多次调整，先后经历了鼓励移民、计划生育、支持生育、鼓励生育与移民相结合的不同阶段。新加坡人口政策随经济发展与社会转型的阶段性而变化，但是鼓励生育政策不如计划生育政策成功，反映了进入发达国家及老龄化社会后，政府调控生育问题的局限性。新加坡人口政策既与人口增长的普遍规律性相吻合，也体现了新加坡社会政策的灵活性。

关键词：新加坡；人口政策；社会转型

狭义的人口政策是一个国家根据本国人口增长趋势而采取的相应的政策措施，包括调节外来人口的移民政策、决定一国内部人口迁移的人口分布政策和调节人口自然增殖的生育政策。由于新加坡的特殊性，开埠以来人口政策主要包括生育政策和移民政策。期间又以独立建国为界，殖民地时期的人口政策主要表现为移民政策，关系人口数量的生育问题开始引起注意。独立后主要关注的是生育问题，辅之以移民政策，人口政策基本上可以分为三个不同的阶段：建国到1980年工业化初级阶段，实行控制人口增长的计划生育政策；从1980年到1999年作为新兴工业国(1996年起被世界经济合作与发展组织认定为发达国家)，人口政策属于选择性的支持生育期，能够负担得起的人被鼓励多生孩子；2000年后因进入老龄化社会，鼓励性生育政策力度加大，同时实行宽松移民政策，以解决生育率下降和老龄化程度提高的困境。

一、殖民地时期的人口政策

新加坡是一个移民之地。开埠伊始，为了吸引劳动力，英国殖民当局对新加坡实行自由开放的移民政策，毫无限制。1873年殖民政府颁布了第一部移民法《华人苦力移民法案》(Chinese Coolie Immigration Bill)，提出移民要注册，不能强迫签署合同或建立非法接待站。因被认为违反自由移民原则遭到欧洲商人、立法会议和英文报刊的反对，法案没有得到切实执行。但是因为19世纪后期新加坡的经济繁荣和马来锡矿对劳动力的需求，贩运苦力和虐待劳工到了泛滥的程度，殖民政府意识到必须加强对移民的管理，1877年华民护卫司署(Chinese Protectorate)成立，当年通过了新的《华人移民法令》(Chinese Immigrants Ordinance)和《诱骗法令》，实际上是对《华人苦力移民法案》的重新确认。在之后的几年里，华民护卫司署将管理触角伸进了移民、劳工、娼妓、赌博等行业。

19世纪末新加坡人口激增，当局开始考虑对移民进行控制。1933年颁布《外国人移民条例》(Aliens Ordinance,1933)，这也是新加坡第一部对移民进行限制的法律，新的移民条例对外国移民实行配额制，女性和儿童不受限制可自由移民，[1]54希望以此鼓励女性移民，但当时申请移民的仍然以男性为主。中国抗日战争全面爆发后情况发生变化，大量住在中国的妻儿为躲避战乱来到新加坡与丈夫团聚，同时也有众多未婚女性从中国来到新加坡或马来亚。新的移民潮改变了新加坡人口的性别比，1931年男女比例是1.713∶1 ，1947年为1.217∶1 ，1957年时为1.117∶1 ，[1]54基本趋于正常。也是从1933年的移民条例开始，为了保持本地生活水准和本地人的就业，新加坡当局对外籍移民实行越来越严格的限制。

1948年新加坡启用殖民地人口登记制，超过12岁且没有英属直辖殖民地身份证的人在新加坡停留的时间不得超过30天。[2]191953年8月1日起实施《移民条例》(Immigration Ordinance)，规定只有英国公民、马来亚联邦公民和特定人群可以自由进入新加坡，在新加坡停留时间超过14天的外籍公民必须向外国人登记处报告。[2]18战后经济恢复需要技术工人，因此新加坡欢迎熟练工——比如来自香港的纺织技工、手工艺工匠、渔民等，一般无技术的商业职员不受欢迎。特别是1959年自治政府成立后，移民问题移交自治政府管辖，移民限制更加严格，当年自治政府颁布几个新法令限制移民，最大的变化针对留居在原籍的妻儿。1959年的《移民条例修正案》(Immigration Amendment Ordinance,1959)废止了已实行百余年的妻儿无限制移民政策，规定妻子和18岁以上的子女必须取得许可证方可入境，而如果是新加坡公民，其未满15岁的子女可无限制入境，如果是未取得公民权的新加坡永久居民，其未满12岁的子女可无限制入境。[1]55

1959年的《禁止移民法》(Immigration Prohibition Order,1959)规定,从1959年9月1日起禁止非新加坡公民的妻儿移民新加坡；即使是新加坡公民，如果与在国外的妻子分开时间超过5年，其妻也被禁止移民新加坡，但其15岁以下的子女允许移民。[1]55

20世纪30年代开始的限制移民政策使新加坡人口趋于稳定，本地出生的人口比例逐渐增加(见表1)，1957年的人口普查显示，64.3%的人口出生于新加坡，8.6%出生于马来亚，只有27.1%出生在其它国家。[1]57

表1新加坡本地出生人口占总人口比例变化情况(单位：%)

19211931194719531954总比例31.039.060.77273男性比例23.431.156.26870女性比例47.152.766.27676

资料来源：1. Colony of Singapore Annual Report 1953, p18.

2. Colony of Singapore Annual Report 1954, HMSO, London,1955，p16.

限制移民的同时，新加坡也开始控制人口的自然增长，尝试实行计划生育，1953年政府援助成立了志愿者组织家庭计划协会(Family Planning Association),成员包括提供志愿服务的专业医务人员，他们为家庭计划生育提出建议，为需要的人提供门诊帮助，通过教育和医疗，为推广普及家庭计划的理念与实践创造了社会基础。新加坡的FPA是亚洲最早建立的家庭计划协会，也是1952年成立的国际计划生育联合会的发起成员之一。

二、工业化初级阶段的人口政策：控制人口数量*以下所有未注明出处的人口数据均出自世界银行数据库，世界银行官网http://data.worldbank.org.cn/country /singapore。

1965年独立后，新加坡的人口政策重心不再是移民政策。新加坡国土面积狭小，又缺乏必备的自然资源，这种自然地理条件严格限制了新加坡人口政策的选择，长期以来政府的人口政策围绕两个核心因素考虑：一是控制人口数量，二是提高人口质量。提高人口质量的目标通过持续的卫生医疗条件和教育水平的提升实现，控制人口数量则经历了抑制生育和鼓励生育两个完全相反的政策阶段。在工业化的初级阶段实施的是抑制生育政策。

1950年代末，新加坡人口年增长率上升到4.4%，1957年与1947年相比，十年间人口增加了54%。独立后新加坡没有了经济腹地，为了克服地域和资源局限，推动社会和经济发展，抑制人口高速增长成为当务之急。人民行动党密集出台系列控制人口的政策措施：1965年9月，民间组织家庭计划协会成为政府机构；12月《1965年新加坡家庭计划与人口委员会法案》颁布；次年新加坡家庭计划和人口委员会成立，委员会负责宣传和普及家庭计划，实施人口控制计划；1966年1月，卫生部设立家庭计划和人口局(Family Planning and Population Board)，负责推行政府的“五年家庭计划”，其宗旨是削减出生率，将新加坡的出生率由1964年32‰降到1970年的低于20‰，提倡优生优育，提高人口素质；1969年通过堕胎法和自愿绝育法，1970年3月起生效，堕胎和绝育合法化且程序简单，结果当年就有961例绝育手术，堕胎率50.8(每千名存活婴儿堕胎数)，有1913例，[3]1974年上升到7 175例，1975年升至15 496例，此后,每年堕胎数逐步增加，直到1985年达到最高记录23 512例。在1982年,大约23%的妇女在生育年龄绝育。[4]政府还营造了浓厚的社会舆论宣传小家庭的优越性，从商业广告到大众传媒，充斥着“新加坡需要小家庭” 的宣传主题，辅以副主题比如“小家庭过得更好”“小家庭吃的更多”“小家庭可以花的更多”“小家庭有更好的未来”“小家庭享受更好的健康”“小家庭有更好的教育”“小家庭有更多的乐趣”,等等。

五年家庭计划实施效果明显，1970年生育率降到3.1，出生率降到23.0，之后新加坡的出生率基本不出其右。

1972年新加坡进一步收紧人口政策，推行“一家只生两个孩子”的政策，家庭计划和人口委员会提出“新加坡需要两个孩子的家庭”和“不管男女，两个足够了”的口号，目的在于把生育率降到人口更替水平的2.1，以稳定未来人口。为了配合新生育政策的实施，政府辅以多方面奖励与限制并行的政策：

一是调整带薪产假制。1968年《就业法案》中规定妇女带薪产假仅限至第三胎，1973年《就业法案(修正)》将私人部门带薪产假限制于前两胎，有两个以上孩子的女性公务员仍可享受带薪产假，前提是在分娩或流产后绝育；同时给予进行绝育手术的男女公务员7天无记录的全薪休假。

二是取消多子家庭申请公共住屋的优先权。1968年建屋局取消了至少有5个成员的家庭才有资格获得公共住房的规定。1973年家庭规模不再成为获得公共住房优先考虑的标准。

三是取消为大家庭提供的税收优惠和特权。1972年10月，政府修订《收入所得税法案》，改变有三个以上子女家庭享有的税款减免政策，新政策以1973年8月1日为界，之前头胎孩子享受750元税款减免，二胎和三胎为500元，四胎和五胎为300元。新政策之后出生的头胎和二胎减税750元，三胎减税500元，四胎或四胎之后的子女不能享受任何税款减免。

四是按胎次增加公立医院分娩费。1969年前分娩费不管胎次统一费用20元。1969年4月1日起，前三胎分娩费仍为20元，第四及以后胎次分娩费50元。随后几年梯级分娩费不断调整，拉大前两胎与三胎、四胎及以后胎次的分娩费差距，增加多生孩子的经济压力。

五是调整入学条件。1973年8月起，生育两个孩子的夫妻中有1人在40岁之前实行绝育的，其子女可以优先注册优等小学，独生子女的优先权更大。在重视教育的华人社会里，这种奖励措施比经济限制更有效。

初级工业化时期，人们的注意力集中于如何增加收入同时减少支出、改善生活条件，因此经济杠杆的调节作用不亚于直接的家庭人口干涉，1975年新加坡人口生育率降到人口更替水平的2.1，之后持续下降；出生率也从1970年的23降到17.7，之后再也没有超过20。新加坡人口学家苏瑞福认为，“新加坡在人口方面所取得的最显著成就是，其人口控制计划卓有成效以及生育率在1975年快速降到了人口更替水平。”[5]

与此同时，为了保障本国人充分就业，新加坡严格限制移民，移民许可以本国公民的妻儿为主，就业和工作许可签证很严格，数量很少。1965年移民人数1 176人，其中420人是就业准证；1966年移民人数降到1 017人，其中就业准证下降了近一半，只有243人。[6]78-791970年，2 852人获准成为新加坡永久居民，其中125人因对新加坡经济有贡献，55人具有专业或特殊资格，其余是新加坡公民的妻儿或寻求“庇护”者。[3]74

三、工业化升级阶段人口政策的逆转

发达国家的经验已经证实生育率的下降与社会经济的发展有一个积极的相关性，这种经验也被新加坡证实。1966-1987年新加坡人均国民生产总值增加了七倍多，随着经济结构的多元化、普遍的社会发展、城市化进程加快和男女教育水平的提高，新加坡的社会转型改变了人们传统的生育观和家庭观。1980年代初一项有关新加坡人口状况的调查认为：“虽然人口抑制的政策一直对大家庭有所限制,父母价值观和生孩子的成本以及改变社会和经济条件的观念是影响人们生育决策的显著因素。”[4]因此，一方面是经济发展水平提高后生育率下降的普遍规律的结果，另一方面受政府抑制生育的奖限政策影响，进入1980年代后新加坡人口增长出现逆转，1980年新加坡人口普查显示，出生率17.1，生育率只有1.7。 1986年生育率降到1.44，创历史新低，而华人人口生育率只有1.26。可以预见的结果将是劳动力短缺、防务力量不足、人口老年化问题严重、族群结构发生改变，特别是对于新加坡两个立国支柱——经济与安全——的负面影响，怎么强调都不过分。抑制生育的政策受到重新审视并得以快速调整。

工业化升级阶段新加坡人口政策有两大调整。

1.鼓励优生

表2　新加坡已婚妇女的学历及生育数(1980)

资料来源：Cheng, Lira Keak，Post-Independence Population Planning and Social Development in Singapore.

表3　新加坡不同学历单身人口估计(1986)

资料来源：The Straits Times，June 11, 1986.

1980人口普查统计显示，受教育程度越高，单身比例越高，生育率越低(表2)。而政府预测的教育水平与婚姻的趋势(表3)显示每10个上大学的女性将有4个保持单身，在天平的另一端，10个没有学历证的男性中就有4个很难找到妻子。针对高学历女性生育率下降的现象，李光耀公开鼓励高学历女性结婚生子，他在1983年的国庆群众大会上引用了1980年人口普查不同教育程度已婚妇女的平均生育数，发出警告：“如果我们继续以这种不平衡的方式繁育下去，我们将没有办法维持我们目前的水准。”[7]296-301演讲引发了一场支持者和反对者关于“伟大婚姻” 的公开辩论，他们都把争论焦点指向了假定的科学基础——天赋比后天环境重要。当然，辩论不能左右政府决策，1984年后，新加坡政府制定了一系列的政策措施，希望提高受过良好教育的女性的生育率并且降低受教育程度低的国民的生育率。[8]

第一项鼓励政策与小学入学注册关联。70年代这项措施曾用于降低生育率，1984年政府规定拥有大学学位或专业资格的母亲，其子女选择学校时有更大的优先权。但是这项政策引起社会不满，甚至出现1984年总统选举期间的抗议演说，有人还为此在选举中投反对票，[5]218因此实际上只在1984年5月小学注册中实行了一次就被迫取消。其它鼓励优生的政策包括：受高教育程度母亲享有更高的子女税款减免优惠，在原有优惠基础上，头三胎子女分别再减免5%、10%和15%；为高学历单身男女搭建社交平台，促成单身人士的婚姻；用生育奖励的方式，抑制贫困和低学历夫妻的生育率，夫妻均为新加坡公民或永久居民且均无中学以上学历证书、家庭月收入不超过1 500元、育有1-2个孩子、母亲年龄低于30岁并已绝育的家庭，女方的公积金账户可以得到政府的10 000元奖励，这是新加坡政府首次为人口政策支付的现金拨款，[5]2201984年近40%的就业者月工资在500～1 000元之间，[9]31510 000元奖励相当于低收入家庭半年的总收入，但是自愿享受此奖励的夫妻却很少。鼓励优生的第五项政策是再次提高分娩费，规定所有等级病房第五胎以上孩子的分娩费为1 000元，而第四胎的分娩费是600～750元，此项政策的目的是给低收入家庭增加多生孩子的经济压力，因为在新加坡低收入与低学历几乎是划等号的。

尽管政府为鼓励优生采取以上种种政策，效果并不理想，生育率继续走低，甚至在1986年创下了1.4的历史新低，出生率也降到14.8的新低，人口增长率为-0.1，意味着生活水平普遍提高的情况下，政府开出的奖励或抑制清单对国民生育意愿的影响力已经微乎其微了。

严峻的形势使政府放弃对优生学的热衷，转而全面纠正抑制生育的政策，进行工业化升级阶段的第二次人口政策调整，也是独立后新加坡人口政策的逆转——鼓励生育。

2.鼓励生育

1986年5月新加坡家庭计划和人口委员会撤消，人口工作交由部际人口委员会。1986年8月17日新加坡纪念独立21周年国庆日上，李光耀提出一个新的家庭口号:“至少有两个，更好是三个，如果你可以负担得起四个也是可以的。”1987年生育计划口号正式改成“如果有能力，三个不算多”，标志着抑制生育政策的彻底终结。政府为此一方面放宽人口抑制措施，如放宽税收减免限制、取消小学注册的优先权，另一方面采取鼓励生育的措施。

鼓励生育的政策是多方面的，涉及退税、保健储蓄的使用、公共部门的弹性工作制和带薪假期、托儿补助、住房等与人们工作生活密切关联的领域，[5]221-228有些政策还是相当具有诱惑力的，如弹性工作制和购房规定。公共部门的弹性工作制于1987年4月1日起实行，允许有1个6岁以下孩子的女性公务员最多将三年的全职工作申请转为半职，领全职工资的一半，但提薪和升职的权利不受影响，其目的是鼓励不想放弃工作的已婚女性兼顾着养育更多孩子。住房方面，1987年4月建屋局新政策规定1987年1月1日或之后生育第3个孩子的家庭可以提早3年申请公开出售现有组屋并购买更大住房，而不必等到住满5年。住房政策的调整是更大的经济激励，新加坡公共住房有一整套严格的管理规则，租、买、售都有章可循，申请者或房主不能随意处置，这些规定有利于建屋局控制房源和房价，但也限制了新加坡人改善住房条件或用房投资套现的时间与空间，因此为鼓励生育的特殊住房政策更显出政府的诚意与迫切。

鼓励生育的政策起到了一定效果，生育率从1986年的1.44增加到1989年的1.8，1988年还一度回升到2.0，之后直到1996年，稳定在1.8或1.7之间，仍然未能达到人口更替水平。究其原因，经济发展与生育率走势的反向关联规律依然是适用的，此外新加坡的特殊性表现在：三大族群中，马来人几乎全是穆斯林，人口控制措施对其产生的影响有限，印度人在总人口中的份额很小，对国家的生育趋势不会有显著影响，新加坡的总生育率趋势，很大程度上取决于华人的表现。在1986年，三个主要的族群中，华人总生育率最低，同马来人的2.05和印度人的1.89相比，华人是1.26，世界最低。1988年上半年，华人的总生育率提高到1.8，仍然低于同一时期马来人的2.3和印度人的2.1。[4]

四、老龄化社会下的人口政策

1997年新加坡生育率又重新出现了下降趋势，1997年为1.6，1998、1999连续两年为1.5，低生育率警钟再次敲响。与此同时，1999年新加坡65岁以上的人口比例首次突破老龄化社会的标志线达到7.1，之后一路上行而生育率一路下行，新加坡进入了名副其实的老龄化社会，并且情况日益严重。到2030年65岁以上的老龄人口将占新加坡总人口的20%，这个比例低于日本(26.3%)和香港(27.7%)，和澳大利亚(19%)与美国(20%)相近，比中国(14.4%)多了1/4，是印度(9.6%)的两倍。[10]

应对老龄化，成为新加坡进入发达国家行列后的主要社会问题和人口政策方向，最直接的办法当然是提高生育率。2000年8月20日，吴作栋总理在国庆大会上宣布：“我们必须创造一个有利于人民养家糊口的大环境，我们的政策是，如果你能养得起，那么就生3个或者更多的孩子吧。”新一轮的鼓励生育政策启动了。

新加坡政府分别在2000年和2004年集中出台了系列鼓励生育的政策，[5]228-250与80年代的鼓励政策相比，这两次推出的政策奖励力度更大：

首先，带薪产假从二胎延伸到第三胎、第四胎，时间从8周延长到12周，雇主仍然只需支付前两胎各8周的薪金，多出部分由政府支付，受益人群也从雇员母亲扩展到自雇母亲。

其次，直接的幼儿津贴。名为“婴儿花红计划”的幼儿津贴被称为“最为重要的一项鼓励政策”，[5]230在“婴儿花红计划”下，父母可能得到的政府最高幼儿津贴分别是：第一胎3 000元，第二胎9 000元，第三胎和第四胎各18 000元。

第三，更宽松的购房政策。为鼓励年轻人早结婚，2000年10月1日起首次购买4居室公寓、一方年龄在21-30岁之间的夫妻购房首付可以分两次，签合同时付10%，获得住房时再付10%。

第四，减免税政策。如表4，为鼓励国民生育且多生育，政府设立了诸如家长退税、在职母亲减免税、降低女佣税等减免税政策，符合条件的在职母亲可以申请同时享受三项减免税政策。

此外，原有的公共部门弹性工作制、托幼补助和无记录假期、保健储蓄的使用等政策沿用且都更优惠。政府每年为鼓励生育政策的支出大约是8亿新元。

五、人口政策的局限

种种努力之下，2000年以后新加坡的生育率和出生率仍然持续走低(见表5)，说明鼓励生育的人口政策未能达到预期效果。鼓励生育政策不如计划生育政策成功，反映了进入发达国家及老龄化社会后，政府调控生育问题的局限性。

表4　2004年新加坡鼓励生育的减免税规定

表5　2000-2014年新加坡生育率及出生率

资料来源：1.2000-2004年数据出自Yearbook of Statistics Singapore，2006，"Vital Statistics" ,http://www.singstat.gov.sg/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_of_stats.html

2. 2005-2014年数据出自Yearbook of Statistics Singapore 2015，p42 http://www.singstat.gov.sg/docs/default-source/default-document-library/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_2015/yos2015.pdf

首先，尽管没有了年龄和学历上的限制，与许多欧洲国家提高人口增长率而采取的完全鼓励生育政策相比，新加坡的鼓励政策还是带有明显的限制性。比如带薪产假、共同储蓄和减免税都不惠及第四胎以后的孩子；多数优惠政策的受益者是在职人士，无业者特别是无业女性被排除在外；尽管政府支出数额不小，但是直接补助的鼓励方式不占主体，只在部分带薪产假的工资、幼儿津贴和托儿补助的项目上实行政府补助。

之所以实行限制而不是完全鼓励生育政策，源于新加坡政府的工作福利导向。新加坡以中央公积金为主体的个人储蓄保障、居者有其屋的住房政策和各种劳工保障政策受益的对象是工作者，除基础教育、公共卫生和与健康相关的公共环境服务外，有限的社会福利都只提供给工作者，包括能够自食其力的残疾人，不能工作的成年人从政府得到的只有社会救助。生儿育女这样的家庭事务尽管影响到了国家未来，其本质还是个人行为，政府总是担心新加坡人不劳而获、坐享其成，进而对政府产生依赖，所以避免任何“福利”倾向，在涉及到返利于民的事情上非常谨慎甚至吝啬。

其次，生育政策一直在鼓励工作与鼓励生育之间寻找平衡，鼓励生育的政策对新加坡女人提出了婚后生更多孩子和作为劳动力参加工作的双重需求，未能将新加坡女性从职场与家庭的双重压力中彻底解放出来。

新加坡通过教育向上的社会流动竞争非常激烈，拥有学位和无学位之间的收入差距巨大，对于女大学生来说，为了生孩子放弃高薪工作是困难的。况且，毕业后最初几年的就业对于一个人事业的发展至关重要，生育年龄会因此推迟。事实上，在工业化升级时期，新加坡女性的社会地位和经济地位进步明显，以女性立法者、高级官员和管理人员占人口的百分比为例，从1985年的12%增加到1996年的20.5%，[13]因此，除非一个令人满意的折衷设计，对新加坡女性——尤其是华人女性——双重需求可能让她们承担了太多压力，不管政策如何调整，她们始终面临着选择。从生育率和出生率的数据看，天平是向工作倾斜的，女性受教育层次的提高及经济自立的加强，反过来影响到生育率的下降。再往前看，15-44岁女性结婚率的下降幅度也大于男性(表6)。政府鼓励生育的多项政策涉及在职母亲的假期与减免税，从另一个层面反映了职业女性生育意愿与生育率的密切关系以及政府对这种密切关系的深刻认识。其实早在《贝弗里奇报告》中，针对英国低生育率提出的对策就是“英国必须将维护母婴权利放在社会开支的首要位置”，[11]并为如何维护妇女生养孩子的权益提出了细致的建议。显然维护母亲的权利比维护婴儿的权利更重要也更难做到。不过人民行动党也有难处，新加坡有限的土地只能容纳有限的人口，必须保持较高的劳动参与率，才能维持必要的劳动力队伍和结构，从挖掘劳动力的目的出发，鼓励女性进入劳动力行列而不是呆在家里显然非常必要。

表6　新加坡15-44岁男女结婚率比较(1995-2012)

资料来源：“Demography—Age-Specific Marriage Rates”,Yearbook of Statistics Singapore，2006，2007，2008，2009，2010，2011，2014，Singapore，Department of Statistics, Ministry of Trade & Industry，http://www.singstat.gov.sg/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_of_stats.html

第三，移民政策的两难。不少生育率低的发达国家采取宽松移民的政策改善人力资源，新加坡也不例外。20世纪80年代新加坡纠正抑制性生育政策的同时，移民政策也开始调整。1986年10月4日，政府宣布要放松其移民和公民的政策，因为“新加坡的人才库是有限的，外国专业人士和企业家的健康输入可以对经济和国家经济增长有显著贡献”。[12]1988年新加坡成立移民事务委员会，通过大量提供永久居留权的方式吸引具有专业技能或其他技术的外国人或富有企业家移居新加坡。进入老龄化社会后，通过吸引外来移民弥补自然低增长导致的人口数量不足变得更加重要。1999年政府规定外国员工在建筑业的就业比例上限为83%，海事业为75%，制造业为50%，服务业为30%。[13]2005年起，政府再次将制造业依赖上限从50%上调到60%，服务业依赖上限从30%上调到40%。[14]表7的数据显示，在新加坡公民增长率低迷的情况下，移民(含永久居民和非永久居民)对新加坡人口增长率的贡献不容小觑。

表7　2007-2014年新加坡人口增长率统计

资料来源：1.Yearbook of Statistics Singapore，2014，p23; 2.Yearbook of Statistics Singapore 2015，p42.

说明：非永久居民指在新加坡工作、学习、生活但未取得永久居民资格的外国人，基本上都是持就业许可者和留学生，与永久居民一样是新加坡争取的移民对象。

但是日益放宽的移民政策引起新加坡人的不满。2007年一份民意调查显示，43%的民众认为政府应该更加关注外来人口的才能而不是新加坡公民的才能；并且他们也认为大规模的移民有利于增加就业岗位以及提供新的机遇。同时将近90%的人担心，外来人口将会夺取他们的工作。[15]国民的顾虑或多或少会对决策者产生影响。将表5和表7中2000年以来的生育率、出生率和人口增长率结合起来看,在生育率与出生率不变的情况下，人口增长率随移民数量的变化而波动，于2007-2008年间出现峰值，2010年起又快速滑跌，反映了新加坡在通过移民改进人口数量与结构方面的两难。即便2009年后移民人数大幅下降，在2012年“我们的新加坡”全国对话会上，仍有49%的人认为应当减少外国人进入新加坡就业，只有9%的人支持政府的宽松移民政策。

虽然政策值得讨论，新加坡政府对人口问题的重视是毋庸置疑的，因应社会转型中不同阶段的不同人口问题而及时调整政策，充分体现了人口政策的灵活性。尽管新加坡在社会发展过程中人口增长情况与普遍规律性相吻合，但是对新加坡这样的寡民小国来说，问题尤其严重。新加坡的总人口目标是到2050年人口达到650万，实现目标的方式包括鼓励国民生育、吸引外来移民，从政府现今鼓励生育的成效来看，要达到人口目标可能要求突破局限性实行更加无限制的鼓励生育政策，或者更高水平地吸收移民，这是新加坡政府需要平衡的。

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责任编辑：侯伟浩

*收稿日期：2016-02-23

DOI：10.13698/j.cnki.cn36-1037/c.2016.04.010

基金项目：江西省社科“十二五”(2015年)规划项目(15LS04)

作者简介：魏炜(1971-)，女，江西大余人，赣南师范大学东南亚研究中心主任，教授，史学博士，研究方向：东南亚史。

中图分类号：K339

文献标志码：A

文章编号：1004-8332(2016)04-0045-07

On the Adjustment of Social Change and Singapore Population Policies

WEI Wei

(ResearchCenterofSoutheastAsia,GannanNormalUniversity,Ganzhou341000,China)

Abstract:With double control of territory and human resources, Singapore experienced many adjustments of population polices since it was founded and different stages of motivating immigrants, planned family birth, supporting birth-giving, encouraging birth-giving and introducing immigrants. But the most most successful is the policy of planned family birth. That refects the restrictiveness of govenment's control on the family birth for the developed country and aging society. Singapore's polulation policy is in accordance with universal law of population growth and shows the flexibility of social policies in Singapore.

Key words:Singapore; polulation policy; social change

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1037.C.20160708.1001.013.html