城镇化质量评价指标体系的构建和应用——以北京市为例

邓剑伟，李莱蒙

(1.北京理工大学管理与经济学院，北京100081；2.北京市朝阳区崔各庄乡人民政府，北京100103)



城镇化质量评价指标体系的构建和应用
——以北京市为例

邓剑伟1，李莱蒙2

(1.北京理工大学管理与经济学院，北京100081；2.北京市朝阳区崔各庄乡人民政府，北京100103)

摘要：改革开放以来，我国的城镇化建设取得了举世瞩目的成效，城镇化率不断提升，城镇居民的生活水平也得到了显著改善。与此同时，我国还处于城镇化的快速发展期，城镇化建设还存在地区不均衡、不完全性和经济导向等问题，很容易陷入“中等收入陷阱”。因此，在城镇化建设的过程中，需要进一步凸显“质量”的重要性，构建城镇化质量评价质量体系，开展及时准确的评价。城镇化质量评价指标体系的构建需要紧紧围绕城镇化的含义，要考虑评价方法、评价理论、评价原则、评价维度、评价指标、评价权重等方面的内容。研究发现，北京市城镇化质量的整体水平较高，并在不断地发展和完善，然而，北京市在城镇化质量的不同评价维度上的差异较为显著。

关键词：城镇化；质量评价；北京市

一、城镇化质量评价的现实意义

城镇化是世界性的发展趋势和潮流，城镇化质量的高低代表了一个国家和地区经济社会发展的综合实力。开展城镇化建设，有助于协调区域发展，解决农民和农村问题，加快产业结构转型，提高人民生活水平，改善和保护环境，实现经济和社会的可持续发展。放眼国外，发达国家在发展过程中较好地实现了农村向城市的转变，走上了一条城镇化建设与经济社会发展和谐统一的道路。聚焦国内，我国也十分注重城镇化建设。以改革开放为起点，我国当代城镇化建设大致可以分为三个阶段。第一阶段从1978年到20世纪80年代末，以农村土地改革和经济发展为主要内容，走的是小城镇发展的道路。第二阶段从20世纪90年代初到20世纪90年代末，在社会主义市场经济体制改革的推动下，我国城市制造业蓬勃发展，出现了诸如长三角这样的城市核心聚集区域。[1]第三阶段从21世纪初至今，进入新世纪，面对全球化的竞争压力，我国进一步加大了城镇化建设的力度，并对城镇化的发展目标作出了修正。党的十六大报告明确提出：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。”十七大报告进一步强调：“要走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展”。十八大报告提出了新型城镇化的道路，强调在城镇化质量上下功夫，以“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，实现四化同步发展”。十八届三中全会指出新型城镇化要打破城乡二元结构，推动城乡一体化，完善城镇化健康发展体制机制。十八届五中全会通过了“十三五”发展规划，提出“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，不断增强发展整体性”。从党和国家城镇化政策的演变中不难发现，我国已不再单纯追求城镇化的速度和效率，而是更加注重城镇化的质量和城乡协调，以实现城镇化数量和质量的统一。

在党和国家的大力推动下，我国的城镇化建设迅速发展，城市化率每年以超过1%的速度增长，已经从1978年的17.9%提升到2015年的56.1%，城市数量从1978年的193个增加到2014年的649(地级市加县级市)个，建制镇数量从1978年的2 173个增加到2014年的20 401个。*资料来源于中华人民共和国国家统计局网站。参见：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0101&sj=2014.与此同时，我国的城镇化建设也存在许多问题亟待解决：一是“城乡二元结构”导致人口城镇化率低于土地城镇化率，许多进城务工的农民在城镇生活却无法拥有城镇户口；二是城镇化的不完全性，即进城的农民无法享受市民的待遇，或者不适应身份的转变，无法真正融入城镇生活；三是城镇化的非均衡性，这表现在区域不均衡与城乡不均衡两个方面；四是经济导向，一些官员将城镇化等同于经济化，一味地搞经济建设，大兴土木，导致城镇规划混乱、环境污染严重。以上问题的根源在于中央政府与地方政府在城镇化发展思路上的不合拍与相互矛盾，前者将城镇化发展作为未来中国经济持续稳定增长的重要推动力，后者希望通过城镇建设规模的逐步扩大以获得更多的土地财政收入和投资机会。[2]与此同时，我国现有城镇化评价指标体系的不健全和不完善也在一定程度上阻碍了城镇化的发展。因此，当前十分重要的一项工作就是认真领会与贯彻党和国家城镇化建设的思想和精神，基于城镇化质量的内涵，构建评价指标体系，系统地开展评价工作，以引导地方政府正确地开展城镇化建设。北京市是我国的政治、经济和文化中心，代表了我国城镇化的最高水平。以北京市为例，应用本文构建的城镇化质量评价指标体系，不仅有助于进一步检验和完善指标体系，还能够在一定程度上反映我国的城镇化质量。

二、城镇化质量评价的研究现状

国内外有关城镇化的研究大体上可以分为两类：第一类是关于城镇化的基本研究，研究内容涉及城市布局、城市文化、人口迁移、城市融合和环境保护等方面，涵盖地理学、人口学、社会学、传播学等学科；第二类是关于城镇化评价的研究，即通过构建指标体系对不同层级地区的城镇化水平进行评价。其中，评价研究是城镇化研究的热点与核心领域，代表了城镇化研究的发展方向。

城镇化建设是一个具有显著中国特色的词组。在国外，城镇化被看作是城镇经济社会发展到一定阶段的必然结果，因而很少有机构或学者设计专门的城镇化评价指标体系。但是国外的不少城市评价调查和研究也都与城镇化建设密切相关。其中比较有代表性的包括世界银行发布的《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，联合国人居署发布的《贫民窟的挑战——全球人类住区报告2003》等。这些调查和研究所使用的统计指标都与考核地区的经济社会发展密切相关。此外，国际上还有一些比较常见的城市发展评价体系，也都涉及城镇化建设的内容，可以看作是城镇化评价的相关研究。例如，联合国人居奖、城镇发展指数(CDI)和城镇指标准则(UIG)、全球城市指数(GCI)、宜居城市评价、最具影响力城市评选，等等。[3-4]

与国外相比，国内有关城镇化评价的研究要丰富得多，并形成了两种主要的评价方法。一种方法是单一指标法，主要包括城镇人口比重指标法、非农业单一指标法和工业化同非农化关系法。这种方法表征性强，便于统计，但是很多学者认为由于城镇化进程的复杂性，该类方法存在一定的片面性。另一种方法是复合指标体系，也称多项指标法、综合指标法，即构建一套多维度的综合城镇化评价指标体系。[5]由于城镇化的内涵过于广泛，而当时的研究还没有形成明确的主题，因而在具体指标体系的设计上，不同学者选取的指标和采用的评价方法各不相同，存在较大差异。

进入21世纪以后，随着城镇化理论与实践的发展，城镇化建设的目标越发明确，学者们开始集中关注城镇化质量评价。开启城镇化质量评价先河的是学者叶裕民在2001年所进行的一项研究。在此之后，越来越多的学者构建了城镇化质量指标体系。[6]学者们基于自身对城镇化质量的认识，将城镇化质量分级为不同的维度，并在每一个维度下设计了相应的评价指标。在学者们设计的指标体系中，他们重点关注城镇的经济发展和空间布局、城镇化的积极影响和社会价值、人口迁移、社会融合、城镇化效率等。此外，学者们还应用所构建的指标体系对我国部分地区的城镇化质量进行评价和排名。在理论研究的推动下，我国一些地方政府也意识到城镇化评价的重要性，通过积极设计指标体系，评价所辖区域的城镇化发展，例如《湖南省城镇化评价指标体系》。可以说，我国已经有了比较丰富的城镇化(质量)评价研究成果。但是通过整理和统计城镇化(质量)评价指标体系，现有的研究仍存在以下问题：一是评价的方法不够科学，没有基于一定的理论设计评价的思路，导致一些评价维度偏离城镇化质量的内涵；二是评价指标的选取缺乏一定的标准，显得较为随意。因此，本文将在前人研究的基础上，围绕城镇化的内涵，借助质量管理和绩效评价的相关理论，构建城镇化质量评价体系，以应对新型城镇化建设的需要。

三、城镇化质量评价指标体系的构建

构建城镇化质量评价指标体系，需要考虑评价方法、评价理论、评价原则、评价维度、评价指标和评价权重等问题。

(一)评价方法

正如上文所述，评价城镇化质量可以采用单一指标法和复合指标体系法，后者被大多数学者采用。在具体的评价指标设计上，也有两种常用的方法：一种是学者基于某种理论及其自己对于相关问题的认识，设计和推导出的评价体系。采用这种方法经常会设计一些特殊的评价指标，而在获取特殊指标数据上存在一定的困难。另一种方法是学者基于现有的研究和统计年鉴，从中筛选出广泛采用的指标，重新组合成一套新的指标体。这一方法确保了指标数据的可及性，也降低了指标的争议性，但有时难以全面有效地反映评价对象的真实情况。综上所述，本文将采用复合指标体系对城镇化质量进行评价。首先，笔者基于自身对城镇化内涵的认识，以绩效评价和质量管理理论为指导，设计评价维度；其次，笔者从收集到的指标体系中筛选出高被引频率的指标，并根据研究的需要补充一些新的指标，作为每一个评价维度下设的指标；最后，基于实际应用情况，提出指标体系进一步优化和完善的建议。

(二)评价理论

为了确保评价的科学性和准确性，需要遵循一定的理论构建城镇化质量评价指标体系。首先，绩效评价理论。所谓绩效评价，即应用一定的方法和指标，评价职能的履行或事物的发展是否符合预期的目标，达到设定的标准。城镇化质量评价与绩效评价有许多相似之处，因此，可以用绩效评价理论作为指导设计评价指标体系。具体而言，绩效评价理论对于构建城镇化质量评价指标体系的启示意义在于准确地设定目标、科学地选择评价指标、凸显关键性指标、量化指标权重、将个人评价与组织评价结合起来，等等。其次，质量管理理论。所谓质量管理，即控制、保障、评价、改进产品和服务质量的过程。质量评价是质量管理的一个重要组成部分。美国著名的质量管理大师约瑟夫·M.朱兰(Joseph M.Juran)博士曾经预言道：21世纪将是质量的世纪，质量将成为占领市场的有效武器，成为社会发展的强大动力。[7]开展城镇化建设，同样应该把质量放在首位。而建构城镇化质量评价指标体系也应该遵循质量管理的基本原理。一是将质量管理看作是一个过程，因此所设计的指标要体现城镇化质量变化的过程，并确保评价过程的连续性；二是质量管理需要有预见性和导向性，因此，城镇化质量评价指标应该能够体现党和国家的政策方针；三是质量管理需要全民参与，因此，城镇化质量评价指标体系应该有体现公众参与的指标。

(三)评价原则

(四)评价维度

评价维度是若干具有相似特征或评价含义的指标的集合，每一个评价维度代表了评价对象的一个领域。基于我国新型城镇化建设的大政方针和城镇化质量的自身含义，笔者将城镇化质量评价划分为以下八个维度：一是经济建设维度，测量的是城镇化建设过程中地区经济的发展情况；二是社会发展维度，测量的是城镇化建设过程中城镇社会领域的发展情况；三是人口转换维度，测量的是城镇化建设过程中人口户籍和身份的转换情况；四是基建发展维度，测量的是城镇化建设过程中基础设施和城市建设的情况；五是公共服务维度，测量的是城镇化建设过程中各个领域公共服务的发展情况；六是环境改善维度，测量的是城镇化建设过程中城镇环境建设和保护的情况；七是城乡协调维度，测量的是城镇化过程中城乡统筹和城乡一体化的发展情况；八是公众参与维度，评价的是城镇化建设过程中公众参与的情况。

(五)评价指标

在上文界定的评价维度的基础上进一步构建城镇化质量评价指标体系。其中经济建设维度下设人均GDP*本文评价指标中的人均值均采用常住人口作为统计对象。、第三产业产值占GDP的比重、人均财政收入、城镇居民人均可支配收入、人均社会消费品总额、进出口总额、地区经济建设公众满意度七项指标。*本文评价指标中诸如公众满意度这一类的主观指标，通过发放网络问卷的方式获取，问卷对象为北京市常住居民。社会发展维度下设万人拥有在校本专科学生数、人均寿命、全年专利授权数、社会保险覆盖率、万人刑事案件立案数、人均受教育年限、家用电脑普及率、地区社会发展公众满意度八项指标。人口转换维度下设人口城镇化率、第三产业从业人员比重、人口密度、外来人员养老保险参保率、地区人口转换公众满意度五项指标进行评价。基建发展维度下设人均铺装道路面积、移动电话普及率、自来水普及率、用气普及率、互联网宽带接入用户数、人均生活用电量、每平方公里公厕数、地区基建发展公众满意度八项指标。公共服务维度下设万人拥有医院床位数、万人拥有公共图书馆藏书量、万人拥有公交车数量、科教文卫支出占一般财政收入的比重、人均住房面积、登记失业率、地区公共服务公众满意度七项指标。环境改善维度下设人均绿地面积、建成区绿化覆盖率、工业废水处理达标率、生活垃圾无害化处理率、空气质量优良的天数比、地区环境改善公众满意度六项指标。城乡协调维度下设城乡居民收入比率、城乡居民恩格尔系数比率、第一产业与第二、第三产业劳动生产率比率、农民人均纯收入与城镇人均可支配收入比率、地区城乡协调公众满意度五项指标。公众参与维度下设公众参与城镇化建设方式的多样性、公众参与城镇化建设满意度两个指标。

(六)评价权重

评价指标权重设计方法主要有主观赋权法、客观赋权法、综合赋权法三大类。常见的主观赋权法包括专家评价法、层次分析法等；常见的客观赋权法包括变异系数法、多目标规划法、主成分分析法、因子分析法和熵值法等；综合赋权法即在赋权的过程同时使用主观赋权法和客观赋权法。综合赋权法可以较为有效地避免赋权过程中来自统计指标数量、统计样本数量和统计方法等方面的限制，因而本文采用综合赋权法。具体步骤如下：首先，采用专家评价法赋予各个维度以相应的权重，其中经济建设占10%、社会发展占15%、人口转换占15%、基建发展占10%、公共服务占15%、环境改善占15%、城乡协调占15%、公众参与占5%*本文之所以这样设计评价维度的权重出于以下两点考虑：首先，本文评价指标的数量远多于评价样本的数量，难以采用客观赋权法计算所有评价指标的权重，只能计算各个维度下设评价指标的权重；其次，采用专家评价法赋予评价维度权重，有助于响应党和国家在城镇化建设过程中弱化GDP，强化社会发展、公共服务和环境保护的政策，体现评价指标的导向性。；其次，通过查找统计资料(近7年的数据)和发放网络问卷获取评价指标的数据；最后，采用变异系数法计算各维度下设评价指标的权重。城镇化质量指标体系及其权重如表1所示。

表1　城镇化建设质量评价指标体系

续表1

资料来源：作者设计整理。

四、城镇化质量评价指标体系的应用

构建指标体系的目的在于实际应用。为此，笔者选取北京市作为分析对象，利用2009～2015年度的数据，从整体评价、维度评价两个层面对北京市城镇化质量进行评价。

(一)北京市城镇化质量的整体评价

借助上文构建的指标体系和设计的指标权重对北京市城镇化质量进行整体评价。为了克服不

图1　2009～2015年北京市城镇化质量评价指数

同评价指标统计口径存在差异这一问题，提高评价的准确性，本文采用标准Z分数法对所有指标的数据进行无量纲化处理，以计算北京市城镇化质量评价的标准分。与此同时，为了便于计算和比较，本文对标准分进行进一步的转换(T=标准差*Z+平均数)，其中Z代表标准Z分数，T代表T分数，即经过常态化的标准分数。研究表明，北京市城镇化质量逐年提升，评价得分已经从2009年的5.65分上升到2015年的16.97(满分为20分)(见图1)。特别是2012年以来，北京市城镇化的质量有了较为明显的改善，已经达到了较高的水平。

(二)北京市城镇化质量的维度评价

上文评价了北京市城镇化的整体质量，在此基础上，为了更好地分析北京市城镇化建设的实际情况，以及更好地应用本文构建的指标体系，还需要进行不同维度的评价和分析。研究表明，北京市城镇化建设过程中，不同维度的质量各不相同。其中，经济建设、社会发展、基建发展和人口转换四个领域具有较高的质量，公众的满意度也比较高，分别为3.96、3.89、3.45和3.53*公众满意度调查仅在2015年进行，借助有偿问卷调研平台，课题组发放了1 000份北京市民城镇化质量公众满意度调查问卷，共回收问卷976份，问卷回收率为97.6%，其中有效问卷952，问卷有效率为95.2%。本次问卷调查数据在文中作为研究北京市城镇化质量公众满意度的唯一依据。囿于只开展了一次满意度调查，在指标体系使用的过程中，只能假设2009～2015年的公众满意度没有变化，这在一定程度上影响了北京市城镇化质量的年度得分，但并不影响指标体系的有效性。；而公共服务、环境改善、城乡统筹和公众参与四个领域的质量还有待于进一步提升，公众的满意度也比较低，分别为3.17、2.98、3.12和3.07。与此同时，2009～2015年北京市不同维度的城镇化建设质量的改进速度也各不相同。通过计算各个维度的得分可以发现：经济建设、社会发展维度保持了较为稳定的持续增长态势；人口转换、基建发展和公众参与维度并没有显著提升，持续增长的态势不显著；公共服务、环境改善和城乡协调维度在发展的过程中出现了不同程度的反复，这与2010年之后北京市常住人口的大量增加有一定的联系。

五、城镇化质量评价指标体系的检验和完善

在实际应用的基础上，还需要对指标体系进行进一步的检验和完善，从而确保其能够更加科学、准确地评价我国城镇化建设的质量。

(一)城镇化质量评价指标体系的检验

笔者将从以下三个方面对本文构建的城镇化质量评价指标体系进行检验。首先，信度和效度检验。信度分析表明，指标体系的α系数为0.763，基于标准化项的α系数为0.953，这说明指标体系具有较高的信度，评价结果是稳定可靠的；效度分析表明，指标的效度为0.949，这说明指标体系能够有效地评价我国城镇化的质量。其次，理论检验。本文在构建指标体系的过程中，选取了指标设计所依据的理论和原则，并采用了较为科学的指标选取方法，这都确保了指标体系的科学性和可靠性。第三，实践检验。应用本文构建的指标体系评价北京市城镇化质量所得出的结论与现实情况较为一致，这直接反映了指标体系的有效性。

(二)城镇化质量评价指标体系的完善

与此同时，指标体系在构建和应用的过程中也存在一些问题和不足，需要加以完善。首先，为了体现城镇化质量的内涵，本文将城镇化质量进一步分解为八个维度，过多的维度并不利于指标体系的实际应用，并且个别维度之间还存在相互交叉和强相关的现象，需要在今后的研究中进一步提炼。其次，评价指标的数量过多，应用起来较为繁杂，还需要通过相关性分析、重要性评价等方式进一步筛选和精炼。再次，囿于评价样本数量的限制，本文只能采用变异系数法对指标进行赋权，而没能采用主成分分析、因子分析等多种方法综合赋予指标体系权重。最后，指标体系还需要应用于更多城镇化质量的实际评价，在评价中接受进一步的检验和完善。

参考文献：

[1] 中国城镇化进程的三个阶段[EB/OL].(2013-09-25).http://news.xinhuanet.com/house/dl/2013-09/25/c_117495026.htm.

[2] 谢楠.城镇化发展需要建立评价指标体系[EB/OL].(2013-02-24).http://www.eeo.com.cn/2013/0224/240357.shtml.

[3] 陈明，张云峰.城镇化发展质量的评价指标体系研究[J].中国名城，2013(2):16-23.

[4] 张春梅，张小林，吴启焰，等.发达地区城镇化质量的测度及其提升对策——以江苏省为例[J].经济地理，2012(7):50-55.

[5] 王琳.城镇化评价指标体系研究——以济南为例[J].价值工程，2011(4):154-155.

[6] 郭叶波.城镇化质量的本质内涵与评价指标体系[J].学习与实践，2013(3):13-20.

[7] 休伯特·K.兰佩萨德.全面质量管理——持续改进指南[M].卞晓云,译.北京:中国人民大学出版社,2004：5.

[责任编辑：郭艳云]

收稿日期:2016-06-06

基金项目：2012年国家自然科学基金面上项目(71273218)；2015年北京市优秀人才培养资助青年骨干个人项目(2015000020124G047)

作者简介:邓剑伟(1986-)，男,福建南平人，北京理工大学管理与经济学院讲师，博士； 李莱蒙(1987-)，女，山东淄博人，北京市朝阳区崔各庄乡人民政府宣传科科长。

中图分类号：F299.21

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0113-08

Construction and Application of Evaluation Index System of Urbanization Quality——Taking Beijing City as an Example

DENG Jian-wei1, LI Lai-meng2

(1.School of Management and Economics，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China；2.People’s Government of Cuigezhuang Township，Chaoyang District，Beijing 100103,China)

Abstract:Since the reform and opening up, the achievements of our country’s urbanization have attracted worldwide attention. The urbanization rate keeps rising, and urban residents’ living conditions have been improved significantly, too. At the same time, China is still in the rapid development period of urbanization. Many problems appear in the progress of urbanization, such as regional imbalance, incompleteness, and economic orientation, etc. It is easy to fall into the middle-income trap. Therefore, we need to further highlight the importance of quality, construct the evaluation system of urbanization quality, and carry out evaluation timely and accurately during the process of urbanization. The construction of urbanization quality evaluation index system need focus on the meaning of urbanization, taking the evaluation methods, evaluation theory, evaluation principles, evaluation dimensions, evaluation indicators, evaluation of weight and other aspects of evaluation into consideration. Study shows that the overall level of urbanization in Beijing is high, which is in the continuous development and improvement. However, there are significant differences in the evaluation dimensions of urbanization quality in Beijing.

Key words:urbanization; quality evaluation; Beijing City