权力巩固与常规治理——中国地方政府官员政治晋升的一个解释框架

孙　雨

(南京大学政府管理学院，江苏南京210023)



权力巩固与常规治理
——中国地方政府官员政治晋升的一个解释框架

孙雨

(南京大学政府管理学院，江苏南京210023)

摘要：中国地方政府官员的政治晋升是政绩因素和派系因素综合作用的结果。这两个变量在地方政府官员政治晋升中的作用强度上存在强弱差异，“派系因素为主、政绩因素为辅”模式是为了权力巩固，“政绩因素为主、派系因素为辅”模式是为了常规治理。权力巩固和常规治理在时间和空间维度上呈现出各自的合理性。在领导人任期的前期，为了实现权力巩固，会倾向于“派系因素为主，政绩因素为辅”的模式；在任期的中期和后期，为了实现有效的常规治理，会倾向于“政绩因素为主，派系因素为辅”的模式。层级越高的政府官员的政治晋升往往更倾向于“派系因素为主、政绩因素为辅”的模式；层级较低的地方政府官员的政治晋升会更倾向于“政绩因素为主、派系因素为辅”的模式。

关键词：地方政府；政治晋升；政绩；派系

对于中国而言，地方政府官员的晋升问题是一个比较复杂的问题。如果从国家结构形式来看，地方政府官员的晋升涉及到中央与地方政府的关系问题；如果从干部人事管理制度来看，地方政府官员的晋升又涉及到“党管干部”的问题；如果从民主选举来看，地方政府官员的晋升还涉及到中国民主发展的问题。因此，地方政府官员的晋升问题是中国政治与国家治理的一个突出问题，在一定程度上也是观察中国政治变迁进程的一个窗口。无论是国内学术界还是国外学术界，都将研究聚焦在“究竟是什么因素在决定着中国地方政府官员的晋升”这一问题。随着中国政治过程的进一步开放，中国地方政府官员的晋升不再是完全的“黑箱”，虽然还没有达到完全去“密室化”的程度，但是从一些公开的数据和资料中，还是能够发现一些经验和规律。本文将结合中国实际的政治运作过程，试图建立一个地方政府官员政治晋升的新的解释框架，并借助这一解释框架，更为真实有力地描绘出政绩和派系这两种因素究竟是如何相互作用，并影响地方政府官员的政治晋升。

一、中国地方政府官员晋升因素的研究综述

关于中国地方政府官员晋升因素的研究吸引了不同学科的国内外学者的关注，并且产生了不少具有一定解释力的研究成果。通过对现有研究成果的整理归纳，本文将其概括为三类。

(一)政绩因素决定说

一些学者研究发现，地方政府官员的政绩好坏在很大程度上决定了其是否能够获得向上的政治晋升，其中以周黎安的“政治锦标赛模式”最具有解释力，并在国内外学术界产生了较大的影响。周黎安等人对中国改革开放以来经济保持持续高速增长的现象进行了研究发现，与西方发达国家相比，中国在人均资源禀赋、国民教育的普及和企业技术创新方面并不占有优势，但是仍然产生了“增长奇迹”。那么是什么使得中国能够维持如此高的投资率水平呢？他们进一步研究发现，中国高速增长的经济来源于对地方政府官员的强大有效的激励。周黎安将这一激励模式概括为“政治锦标赛模式”。政治锦标赛，是指“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标”。[1]89周黎安认为，中国特别具备有效实施“政治锦标赛模式”的前提和条件：第一，中国是中央集权的国家，中央或者上级政府有权力决定下级政府官员的任命；第二，十一届三中全会以来，党和国家的工作重心转向经济建设，这为各级政府实施以经济发展为指标的晋升标准提供了最为重要的组织和路线保证；第三，中国是一个M型的经济结构形式，同等行政层级的政府之间相似度非常高，所以它们之间的经济绩效具有相当程度的可比性；第四，地方政府官员掌握着一定的权力和资源，对地方经济发展具有巨大的影响力和控制力；第五，中国的地方政府官员之间处于高度竞争的状态，很难产生合谋的威胁。[1]92-95周黎安等人运用了中国改革开放以来1979～2002年的省级水平的数据系统验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，发现省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，也就说，省区GDP增长率越高，省级领导干部升迁的概率越大。[2-3]徐现祥、王贤彬在周黎安的研究基础上对“政治锦标赛模式”进行了进一步阐释和验证。他们对1978～2006年全国29个省区市的党委书记以及省长(或市长、主席)的任命、调动情况和地区经济情况进行了分析发现，中国地方官员对政治激励作出有利于辖区经济增长的反应不是绝对的，而是有条件的，会因年龄和任期而异：年龄越大，政治激励的作用越小；任期适度延长，也有利于政治激励作用的发挥。[4]乔元坤利用1978～2010年我国省、市两级政府的面板数据对“政治锦标赛模式”进行了多个角度的再考察发现，我国的确存在一个以经济增长为主要考核内容的官员晋升锦标赛机制，而且这一机制具有“层层加码”的特点，即从省级到市级自上而下竞争逐渐升级。[5]刘剑雄对单一强调“经济绩效”的官员晋升模式进行了修正，他将中国的政治锦标赛中上级政府考核下级政府官员的主要政绩维度概括为“政治忠诚”“经济绩效”“辖区民意”三个方面，而在现实中的官员晋升考核，三种机制都以不同的权重发挥着作用，不同的官员评价机制会激励出不同的官员行为方式。[6]

(二)派系因素决定说

一些学者的研究否定了经济绩效与地方政府官员晋升之间的显著关系。薄智跃对1949～1994年的省级官员晋升进行了研究发现，经济绩效与副省长和省委副书记的政治晋升之间的关系并不显著[7]；兰德里通过对1990～2000年的省级以下的地方政府官员研究也发现，经济绩效与省级以下的地方政府官员的政治晋升之间的关系同样不显著。[8]而奥珀和布雷姆对周黎安的政治锦标赛模式进行了批判，认为经济绩效并不是影响政府官员晋升的决定性因素。以经济绩效为标准的“政治锦标赛模式”是建立在M型经济结构形式的基础上，M型经济结构具有在信息处理上的低成本性、应对外界反应的灵活性以及在进行制度试验方面的可控性等优势，这意味着地方政府官员在很大程度上能够控制和影响最终的考核绩效，即被考核的指标与参赛人的努力程度之间存在着足够大的关联性。但是，奥珀和布雷姆认为，中国并不是一个完全意义上的M型经济结构，而是一个“损坏的”(Corrupted)M型经济结构。中国地方政府的自主权力有限，虽然中央将一定的经济政策规划的自主决策权力下放给地方政府，但是很多重大经济项目的决策权和审批权仍然掌握在中央政府的手中。因此，作为嵌入到国家框架下的一部分，地方政府必须接受中央政府对央地关系的调整和常规的干涉。在这样一个“损坏的”的M型经济结构下，地方政府并没有充分权力来影响地方经济的发展，也就是说，地方政府的努力程度与经济绩效之间的关联性并不是很强大，所以地方政府的经济绩效就无法作为地方政府官员晋升的一个决定性指标。奥珀和布雷姆认为，在“损坏的”M型经济结构下，中国地方政府官员的晋升是由人际关系网络所决定的。这样的一种以人际之间的相互信任和合作的网络关系为基础的晋升机制在很大程度上成为维系中央和地方政府稳定关系的有效保障。奥珀和布雷姆并不只是基于理论层面的推测，而且从实证的层面上验证了这一推论，他们将中国1987～2005年的1 101位省级领导人作为样本进行研究发现，省级官员的人际网络关系是决定政治晋升的决定性因素，而省区的经济绩效与政治晋升之间的关系并不显著。[9]冯芸和吴冲锋通过对1978～2008年全国31个省、直辖市、自治区历届省级正职和副职官员职位变更观测的计量分析发现，官员任内辖区经济增长业绩对较低级别官员的晋升概率比对较高级别官员具有更强的影响，较高级别官员的升迁则相对更多地受非经济因素的影响，而这类非经济因素中特别是与在任或者卸任的国家领导人的关系起到了关键性的作用。[10]

(三)政绩-派系因素综合决定说

陈潭在对以上中国地方政府官员晋升的理论解释框架进行梳理的基础上进行了批判。他认为这些理论解释框架存在两方面的问题：“一是归因的单一化，将官员的晋升归结为一、两种因素作用的结果，显然忽视了政治的复杂性；二是研究对象的同质化。研究对象或样本是针对省部级等高层政治领导干部群体，缺乏对基层地方官员的系统研究”。[11]陈潭对湖南省L市30个乡镇进行了调查，重点研究了乡镇党委“一把手”这一特殊群体的晋升博弈情况，将乡镇党委书记晋升中的博弈概括为推选博弈、排名博弈和借势博弈三种，并在此基础上将当前国内外对官员晋升的研究模式整合成一个地方官员晋升的剧场分析模型。研究认为，影响地方政府官员晋升的因素主要包括八个方面，即政治背景、社会网络、政治忠诚、政治派系、政府绩效、个人特征、组织状况、选举投票。这八个因素根据其起作用的方式可以分为两个类别：一是不宜向外界公开的“后台”(Back Stage)决定力量，二是可以向公众公开、宣传的“前台”(Front Stage)因素。在陈潭看来，地方政府官员的晋升是“前台”与“后台”多重原因作用的结果，并且从实际的调研中发现，“后台”的政治背景、社会关系、地方主义以及政治忠诚等因素可能比“前台”的绩效排名、个人特征、选举投票等直面大众的因素的作用要更大一些。事实上，陈潭所提出的剧场分析模式中的前台因素主要是指地方政府官员的政绩，而后台因素主要是地方政府官员所拥有的个人关系网络，因此这样的一个剧场分析模式实质上是一种政绩-派系综合因素决定说。即中国地方政府官员的晋升既不是由单一的政绩因素所决定的，也不是由单一的派系因素所决定的，而是政绩和派系因素综合作用的结果。

二、时空下的权力巩固与常规治理：一个新的解释框架

(一)政绩因素与派系因素的相互作用

表1　政治系统精英流动的类型

资料来源：作者整理。

(二)政绩-派系混合型下的两个目的

事实上，审视中国的实际政治，中国地方政府官员政治晋升既不是政绩主导型，也不是派系主导型，更不是第四类型的“其他”因素决定型，而是混合型。但是混合型将政绩因素和派系因素看成是两个同样重要的变量，只是二者在作用路径上存在差异，这样的划分难免绝对化和理想化。不能否认在中国的地方政府官员的政治晋升中，政绩因素和派系因素都起到了重要的作用，但是两者在重要程度上还是存在一定差异的。沿着这样的一种思路，本文希望在崔恩敬研究的基础上建立一个更加精细、更具解释力的分析框架。根据政绩因素和派系因素在地方政府官员政治晋升中作用的相对强弱，可以将地方政府官员政治晋升的混合型模式进一步划分为A和B两种组合(见图1)。在A组合中，派系因素对地方政府官员政治晋升的影响力要比政绩因素大，而在B组合中政绩因素对地方政府官员政治晋升的影响力要比派系因素大。本文之所以认为政绩因素和派系因素在地方政府官员政治晋升的影响上存在强弱程度的差异，是因为A和B两种组合所要面向的问题不一样，本文将其概括为以下两种目的：

图1　政绩派系因素综合型模式

1.权力巩固：派系因素为主、政绩因素为辅。纯粹的官僚制是一种理想化的类型，纯粹的官僚制是根据法规运行而排除私人关系的，组织的成员被要求要超脱自己的私人情感来处理各自的业务。事实上，任何实际层面的政治系统都无法达到这一理想化的类型，都会在一定程度上或多或少保留人格化的色彩。韦伯和帕森斯都指出，中国的政治体系具有人格化的特征。胡伟也说过：“人格化结构是中国政治过程的基本分析变量。中国的人格化结构渗透于政治体系的各个层次和角落，每一亚体系都存在人格化权力关系”[13]。这样的一种人格化的结构特征也同样作用于地方政府官员政治晋升的场域，很多学者的研究也证实了人际网络关系在政治晋升中的作用。但是，这样的一种人际网络关系实质上是非正式的庇护网络关系，是一种不平等的网络关系。网络成员之间的交往并不是基于彼此之间的合作、信任、互惠，而是基于上下之间的忠诚、交换、庇护。下级网络成员需要表现自己的忠诚从而获得上级网络成员的庇护，而上级网络成员则需要依赖下级网络成员的忠诚来巩固权力。当这样的非正式的庇护网络关系作用于地方政府官员政治晋升的场域时，会表现为忠诚的再生产机制。当某一个地方政府官员存在于某一庇护网络关系之中，也就意味着他向上级网络成员表现自己的忠诚。不过，这一忠诚存在时效效应，随着时间的流逝，忠诚的程度会逐渐衰弱。但是当某一时候，该官员因为庇护网络关系而获得政治晋升时，其忠诚会获得再次加强，从而使忠诚维持在一定的水平，这就是忠诚的再生产机制。在整个忠诚再生产过程中，上级官员献出的是庇护；而下级官员获得的是晋升、献出的是忠诚，这种忠诚给上级官员带来的是权力的巩固。也就是说，为了巩固权力，在地方政府官员的政治晋升中，需要让派系因素发挥主要作用，而让政绩因素发挥辅助作用。

2.常规治理：政绩因素为主、派系因素为辅。虽然中国的政治体系具有人格化的特征，地方政府官员的政治晋升在一定程度上也依赖于“派系因素为主、政绩因素为辅”的决定模式，但是当代中国政府是一个现代意义上的政府，对于政府的职能、机构、体制、过程等有着较为明确清晰的规定，政府应当按照一定的稳定的逻辑去运行。因此，完全依靠非正式的人际网络关系来维系一个现代政府的有序运作是不可能的。为了保证现代政府实现有效的常规治理，必须依靠一套正式的、稳定的制度和机制。一方面，从专业性角度来看，现代政府有效的常规治理必须依靠富有专业知识和经验的专家，从而使现代政府成为专门从事政治统治、政治管理，并具有专业素质的机构。为了能够识别并充分任用这些政府治理的专业人士，必须要借助科学、合理、有效的选拔机制，而这一机制必须要强化政绩等一些规范性的衡量指标并弱化派系等一些带有随意性的因素影响。另一方面，从整体性的角度来看，现代政府有效的常规治理是整体性而不是局部的，对于中国这样一个幅员辽阔的国家来说，中央政府的有效运转并不意味着国家能够实现良善的治理，还需要各个层级的地方政府实现良善的地方治理。因此，必须要借助一套科学合理的激励机制来调动地方政府官员实现良善地方治理的积极性。良善的地方治理是地方政府官员政绩的体现，所以在地方政府官员的政治晋升中要强化政绩因素的影响而弱化像派系之类的人为因素的影响。综上所述，为了保证整个国家有效进行常规治理，需要让政绩因素在地方政府官员的政治晋升中发挥主要作用，而让派系因素发挥辅助性作用。

(三)时间和空间维度下的权力巩固和常规治理

通过以上的分析可以推断出，以“派系因素为主、政绩因素为辅”的地方政府官员政治晋升模式是为了实现权力巩固的目的；而以“政绩因素为主、派系因素为辅”的地方政府官员政治晋升模式是为了实现常规治理的目的。从中国的实际政治来审视政绩因素和派系因素的不同组合所带来的两个目的，可以发现权力巩固和常规治理在时间和空间的维度上呈现出各自的合理性。

1.时间维度下的权力巩固和常规治理。长期以来，社会学的研究经常从“时间”这个要素出发考察相关现象，但是在政治学和行政学的研究中，往往会忽略这一要素。在通常的政治学理论中，时间要么被当作一个常量，要么被看作是引发其他要素发生变化的次要因素。“关于政治与时间的关系问题的研究仍然是不系统化的、模糊的、分散的，我们在理论视角、概念工具和经验知识层面上是严重受限的。”[14]近年来，随着政治学研究的深入，我们开始将时间作为一个重要的变量来系统考察相关的政治问题。时间是政治系统发展的一个维度，包含着“过去”“现在”“将来”等三种最基本的形态，还包括次序、节奏、阶段、周期、时限等各种其他形态。[15]具体到地方政府官员政治晋升的问题上，可以发现权力巩固和常规治理在时间维度上呈现出周期性的特点。现代政府具有暂行性的特征，政府领导人一般都由法律规定了相应的任期，任期届满，不论政绩如何，政府领导人都必须卸任。中国政府作为一个现代意义上的政府，虽然在20世纪90年代以前，中国的高层领导人在接班问题上存在一定不确定性，但是在这之后，情况开始发生显著的变化。尤其是2002年11月党中央领导层的换届选举，标志着中国高层领导人在权力转移上逐渐实现制度化、稳定化，关于这一点，很多外国学者也高度认同。[16]除了高层领导，地方政府领导人在更替上也逐渐走向制度化、稳定化。观察中国的实际政治可以发现，权力巩固和常规治理在时间上的周期性是与领导人的任期相同步的。当新的一届领导人上任之初，其面临着权力巩固的问题，这是其将来是否能够有效施政的前提，没有稳固的权力基础，意味着未来的施政将存在很多的困难。因此，为了实现权力巩固的目的，在领导人刚上任的一两年中，领导人往往会将很多曾经与其有过一起工作经历的下属提拔进入一些关键的职位上。提拔曾经有过一起工作经历的下属进入一些关键性的职位，虽然在一定程度可能是因为现任的领导人对这些下属的能力更加熟悉，更为重要的目的应该是巩固权力。这样的一种晋升机制，可以说是“派系因素为主、政绩因素为辅”。但是当权力巩固的目的实现以后，领导人更多地面临着如何有效施政的问题，即常规治理的问题。为了实现有效的常规治理，必须借助一套相对公正、合理的晋升机制来充分调动地方政府官员的积极性，让地方政府官员为了能够获得政治晋升而努力去实现良善的地方治理，而这样的一套相对公正、合理的晋升机制就要求“以政绩因素为主、派系因素为辅”。综上，在领导人任期的前期，为了实现权力巩固的目的，就需要让派系因素在地方政府官员的政治晋升中发挥主要作用，政绩因素只能起到辅助性的作用。在领导人任期的中期和后期，为了实现有效的常规治理的目的，就需要让政绩因素在地方政府官员的政治晋升中发挥主要作用，派系因素只能起到辅助性的作用。

2.空间维度下的权力巩固和常规治理。相对于“时间”这一变量来说，政治学的研究者更习惯从空间的层面分析相关的政治现象。近年来，府际关系作为政治系统在空间上存在的一种形态，已经成为一项重要、有趣，却又复杂、多变的研究课题。“府际关系探讨国家内部政府间之互动关系，狭义系指中央与地方政府之权限划分；广义则涵盖各级政府间之垂直运作、同一层级各地方政府间之水平互动，甚至包括特定政府各组织间横向协调，即政府机关对外与民间社会之公共关系等。”[17]因此，从府际关系这一空间维度来审视相关的政治问题，应当包括横向府际关系和纵向府际关系两个维度。具体到中国地方政府官员的政治晋升问题上，一方面，中国实行的是“党管干部”与“下管一级”的干部管理原则，下级地方政府官员能否获得政治晋升主要还取决于上级政府的决定，所以，政治晋升更多涉及的是纵向府际关系的维度；另一方面，中国幅员辽阔，中国的地方政府在经济发展水平、自然地理条件、社会文化生活等方面存在很大的差异性，如果试图从横向府际关系的维度来研究政治晋升的问题，很难归纳总结出普遍性的结论。因此，研究中国的地方政府官员政治晋升问题，应当更多地基于纵向府际关系的空间维度。中国是一个集权型的单一制国家，纵向政府间存在上下级的领导关系，这样的一种领导关系是以权力在纵向府际间的差序分配为基础的。权力在纵向府际间的差序分配可以分为五个层次：权力的最高层是由25人左右组成的中国共产党中央政治局委员会，其一起决定几乎所有重要领域的政策方面；权力的次高层主要包括中央各部委的部长以及各省级地方政府的省委书记和省长；权力的中间层主要是指各地级市的市委书记和市长；权力的低层是指各县的县委书记和县长；而权力的最低层是指各乡镇的党委书记和乡镇长。李·彼得南雄认为，中国的高层精英政治仍然是非正式的，而相对于非正式的高层精英政治，地方政府层面的政治要正式得多。[18]事实上，也是如此，从政治学对于不同层级政府权力运作的研究来看，层级较低的地方政府层面的政治权力运用要相对透明、公开，而中央政府层面的政治权力运作在很多时候还是接近于“黑箱”，对于一些重大决策究竟是如何作出的并不是很清楚。而且，层级越高的政府其权力越大，而层级越低的政府其权力越有限。这也就意味着政府的层级越高，对于巩固权力的需求越大；政府的层级越低，对于常规治理的需求越大。所以，层级越高的政府官员的政治晋升往往会更倾向于“派系因素为主、政绩因素为辅”的模式，从而实现权力巩固的目的。但是层级较低的地方政府面临着更多的是常规治理的问题，所以层级较低的地方政府官员的政治晋升往往会更倾向于“政绩因素为主、派系因素为辅”的模式。

三、结语

对于中国地方政府官员的政治晋升究竟是由什么因素决定的，现有的研究主要集中在两个方面：一是主要从实证的角度来验证究竟是政绩因素起决定作用，还是派系因素起决定作用；二是试图在理论层面上建立起一个分析地方政府官员政治晋升的解释框架。通过对现有研究的整理归纳可以看出，地方政府官员的政治晋升实际上是政绩因素和派系因素综合作用的结果，但是现有的关于这两个因素在晋升中究竟是如何作用的解释框架还显得比较粗糙。因此，本文通过对政绩因素和派系因素在地方政府官员的政治晋升中究竟是如何相互作用的研究，试图建立一个更加精细化、更具解释力的分析框架。事实上，地方政府官员的政治晋升主要是由政绩因素和派系因素综合作用的结果，但是这两个因素在作用的强度上存在相对的强弱问题，存在“派系因素为主、政绩因素为辅”和“政绩因素为主、派系因素为辅”这两种模式。这两种模式其实面向的是两种不同的政治目的：“派系因素为主、政绩因素为辅”的晋升模式主要面向的是权力巩固的目的，而“政绩因素为主、派系因素为辅”的晋升模式主要面向的是常规治理的目的。通过进一步分析，我们发现，权力巩固和常规治理这两个目的在时间和空间的维度下呈现出各自的合理性，在不同的时间节点和不同的空间层面，以“派系因素为主、政绩因素为辅”的晋升模式和以“政绩因素为主、派系因素为辅”的晋升模式发挥各自的作用。

相对于以往的解释框架来说，本文在时空维度下所建立的权力巩固和常规治理的解释框架会更加精细和具有解释力。但是这样的一个解释框架仅仅是一个理论层面上的推论，还是需要通过数据分析在经验层面上进一步验证。从经验验证的可行性来说，本文所建构的解释框架在总体上是可以验证的。从时间的维度来看，可以对近两届领导人任职期间的省级官员的晋升情况进行系统性的分析，从而验证是否存在如下结论：领导人在上任之初，以“派系因素为主、政绩因素为辅”的晋升模式占据主导地位；而在任职的中期和后期，以“政绩因素为主、以派系因素为辅”的晋升模式会占据主导地位。从空间的维度来看，可以通过对近20年的省级地方政府官员的政治晋升的决定因素进行验证，从而证实省级官员以“派系因素为主、政绩因素为辅”的晋升模式是否存在。而对于层级更低的地方政府，这样的一个经验层面的检验显得有些困难，因为中国的低层级的地方政府数量太多，即使是科学抽取一些样本，也不能完全说明以“政绩因素为主、派系因素为辅”的晋升模式适用于所有低层级的地方政府。但是，低层级的地方政府更倾向于“政绩因素为主、派系因素为辅”的晋升模式这样的一个推论是基于理论层面所得到的一个总体性的规律，不能排除一些地方政府可能并不适用于这一推论。以上的经验层面的验证需要大量的数据，由于缺乏相关的数据，本文没有对所提出的解释框架作进一步的验证，这需要在将来的研究中进一步深化。

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[责任编辑：林丽芳]

收稿日期:2016-06-12

作者简介:孙雨(1992-)，男，江苏扬州人，南京大学政府管理学院硕士研究生。

中图分类号：D63-3

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0009-08

Power Consolidation and Conventional Governance:Explanation Framework of Local Official Promotion in China

SUN Yu

(School of Government, Nanjing University, Nanjing 210023, Jiangsu, China)

Abstract:Promotion of local officials is a result of both performance and factional ties in China. These two variables have difference in the role of local official promotion. In the mode that factional ties take the major role with performance as a supplement, it is aimed at power consolidation. While in the combination that performance takes the major role with factional ties as a supplement, it is aimed at conventional governance. Power consolidation and conventional governance have reasonability in both temporal and spatial dimensions. In the early term of leaders, there is much more factional-tie-based to achieve power consolidation. In the middle and later term of leaders, the model that performance takes the major role with factional ties as a supplement is more likely to be used to achieve conventional governance. Officials in higher levels are more likely to be promoted based on the model that factional ties take the major role. For those Local officials in lower position, their promotions are more likely based on the model that performance takes the major role.

Key words:local government; official promotion; performance; factional tie