司法改革背景下法院立案制度改革的反思——以土地补偿款分配纠纷诉讼为切入点

郑 涛（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

司法改革背景下法院立案制度改革的反思
——以土地补偿款分配纠纷诉讼为切入点

郑 涛
（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

司法改革背景下法院立案制度改革在不断推进，但改革的基本思路需要反思。以土地补偿款分配纠纷诉讼为例，法院通过策略性解读相关法律表达其不予受理的总体倾向。在规范、非规范因素以及内外部组织结构因素的制约下，我国法院民事初审立案实践分享了“立案政治学”的解释框架。微观入手的实证研究表明，基于规范分析的法院立案制度改革思路缺乏对立案难现状的切实把握，相关理论陷入“内卷化”困境。我国立案制度改革应回应司法实践中的创造性立案策略，回归化解纠纷这一根本目的。

立案难；受理策略；立案政治学；立案制度改革

一、问题与进路

“立案难”居诉讼“三大难”之首，加之立案程序处于诉讼系属入口处，体现公民诉权对法院审判权的制衡，一直是我国司法改革的重点①。1990年代初期，鉴于法院立审不分、法官自收自理、审判权缺乏制约的现状，建立统一立案制度、实施立审分离的改革建议被提出［1］。1997年，最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》出台，全国开始推行立审分离制度改革，各地法院纷纷成立立案庭，专门负责立案受理工作。新世纪，刚刚推行不久的立审分离制度被认为仍存在立案标准过高，审判权边界模糊等问题，故应将我国立案模式由审查制改为登记制［2］。同时，为保障立案登记制度功能的实现，应进一步修改《民事诉讼法》有关起诉条件的规定，在区分起诉条件和实体判决要件前提下降低起诉标准，让更多的纠纷能够进入法院。2015年，最高人民法院《〈民事诉讼法〉司法解释》和中央全面深化改革领导小组《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中都着力引进了“立案登记”这一制度，随之立案登记制度改革在全国各地法院陆续铺开［3］。纵观上个世纪90年代至今的法院立案制度变迁，改革的基本思路是通过对法院立案制度的不断设计，细化法院内部权能、降低起诉条件，逐渐实现诉权与立案权、审判权的相互制衡，从而化解立案困境。总结起来，学者和政府对我国法院立案现状存在以下共识性假设：1.法院立案难现象普遍存在，且亟待改革；2.法院内部立审职能紊乱是立案难产生的结构性因素；3.法律规定中起诉条件的高门槛是立案难产生的制度性因素。我国法院的立案制度改革一直在这些假设下推进并从未受到质疑。然而，如果这些假设和改革思路都正确，那么经过近20年的立案制度改革，我国法院的立案难现状应该有较大程度的缓解，法院初审立案数量应该与制度改革的进程呈现出一定的相关性。但是，1997-2012年我国民事一审案件收案增长趋势表明，这些预期并没有出现。

图1：1997-2012年我国民事一审收案数增长趋势②

图1中，1997-2012年我国法院民事案件一审收案数呈现出三段趋势：1997-1999年呈现年均3.1%的增长趋势；2000-2004年呈现年均3.0%的下降趋势；2005-2012年呈现年均6.9%的增长趋势。我国法院1997年开始实施立审分离制度改革，改革后多年案件增长量不但不明显，反而在2000-2004年间呈现下降趋势，这与我国经济发展水平下社会纠纷预期趋势显然不符③。虽然在2005-2012年之间法院的收案增长率有所提升，但很明显这是在前一段低谷时期基础上的状态回复。补充说明的是，虽然其他非诉纠纷解决机制的分流作用也是影响诉讼数量的重要因素，但根据朱景文教授的分析，人民调解、仲裁等机制的分流作用并不明显，上访这一传统的纠纷解决机制在二十一世纪初期也出现了徘徊趋势④。鉴于非诉纠纷解决方式分流的弱效用，可以得出的结论是，在民事诉讼领域我国法院初审案件受理情况并没有全面回应社会的发展需求，更没有有效解决立案难问题。

那么，我国法院立案制度改革为何成效一般？法院立案现状如何？现实中影响法院立案实践的因素有哪些？有关立案难问题的共识性假设是否悖离了司法现实？在充分认清前述问题的基础上，该如何重新定位我国立案制度改革？为了回答这些疑问，本文将以微观视角分析入手，通过对我国土地补偿款分配纠纷这类典型案件的受理状况的分析，意图透视出法院在面对特定案件的立案现状和相关影响因素，进而反思传统规范分析路径的不足，最后提出笔者对我国立案制度改革的定位思考。尽管土地补偿款分配纠纷这一类特殊案件所呈现的问题的代表性值得怀疑，但本文无意揭示某种普遍的规律，更无意构建某种制度，只是希冀借助土地补偿款分配纠纷诉讼这一集合当下中国主要矛盾的案件类型，剖析司法实务中法院立案的行动逻辑。

二、土地补偿款分配纠纷的立案困境

（一）此类案件的受理概况：

一个典型案例⑤：原告刘小芳，女，1985年10月10日出生于湖南省茶陵县下东乡A村第三村民小组。2006年3月8日其与同县枣市镇B村谢元明登记结婚，但户口一直留在A村。2008年A村第三村民小组所属土地因开发被征用。征地补偿款下发村委会后，村委会召开村民大会，并制定了《关于责任田调整方案》。该方案规定本村已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配，因此，刘小芳未领取到8000元征地补偿款。刘小芳不服，以A村村委会为被告提起民事诉讼，请求判令A村支付其征地补偿款8000元，并分配责任田、享受村民待遇。

原审一审法院茶陵县人民法院经过庭审，认为该案争议焦点在于原告的村民资格确认问题：原告虽然户口仍在金某村，但其日常生产、生活已经脱离该村，不属于实质意义上的村组成员，故不具有被告所在村村民资格。一审判决驳回刘小芳诉讼请求。

原审一审判决生效后，刘小芳向株洲市检察院提出申诉。株洲市检察院以原判决适用法律不当，导致判决错误为由向株洲市中级人民法院提出抗诉，株洲市中级人民法院指令茶陵县人民法院对此案进行再审。茶陵县人民法院撤销原一审判决，并根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第3款规定，认定该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件。再审一审裁定驳回原审原告刘小芳的起诉。

刘小芳不服再审一审裁定，向株洲市中级人民法院提起上诉。株洲市中级人民法院审查后认为：该案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1款规定，对承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当受理。故株洲市中级人民法院裁定撤销茶陵县人民法院的再审一审裁定，并指令茶陵县人民法院对本案进行受理。

一个法院的立案情况统计表：

表1：广东省汕头市龙湖区法院农村集体经济收益分配纠纷诉讼案件统计表（2005-2009年）⑥

从上述刘小芳案例和广东省汕头市龙湖区法院的立案受理情况可以看出，我国法院在面对此类土地补偿款分配纠纷时呈现以下受理特点⑦：1.不同法院甚至同一法院对该类案件的受理问题缺乏统一的判断标准和依据。刘小芳案经过三次审理，法院的受理依据和态度每次各不相同；龙湖区法院在不同年份对此类案件受理态度也有变化。2.此类案件的案件性质，即是否属于民事案件，以及是否涉及村民自治问题存在争议。3.法院对此类案件的立案态度近年来日趋保守。这主要从广东省汕头市龙湖区法院2005-2009年不断下降的此类案件受理率（不予受理案件占起诉案件总数的比率）可以看出。以上这些特点从表面分析似乎可以得出的结论是：对于补偿案件国家没有统一的法律，法院立案随意性较大。现实中法院的立案行动逻辑何在，法院真的有法不依、玩忽职守，还是另有“隐情”？

（二）此类案件的受理策略

1.司法解释倾向于不予受理的模糊态度

关于补偿案件的受理依据，笔者梳理了近年来我国最高人民法院相关司法解释。1994年最高人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》认为，土地征用费的处理发生争议不属于法院受理案件的范围。然而，2001年最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》和最高人民法院法律研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题答复》却都认为“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。”出乎预料，2002年最高人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》和2004年最高人民法院《关于村民请求分配征地补偿纠纷法院应否受理的请示的答复》又认为“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对此类争议，人民法院不予受理，应由有关行政部门协调解决。”接着，2005年最高院最高人民法院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称最高院2005年《解释》）第1条第1款规定，“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷……”，第3款规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。

可见，从1994年到2005年，虽然最高法院出台六个司法解释，且在立案与不立案之间徘徊不定，但从最终发展趋势看，态度比较倾向于不受理，并给实务中的法院立案留下了较大的解释空间。从内容看，这些司法解释都或者明确不予受理，或者通过复杂的文字游戏表明不予受理态度。2005年之前的司法解释大都明确表达出最高院的立案态度，但最高院2005年《解释》突然区分了该类争议的不同类型，认为针对地上附着物补偿款和青苗补偿款纠纷都在法院受案范围内，只有安置补助费和土地补偿费纠纷才不属于受理范围。然而，这种区分使得原本明朗的立案标准变得复杂化和难以操作化。从法律解释一般原理出发，最高院2005年《解释》第1条是对该类案件立案范围的界定，其中第3款是第1款的例外规定，即表明虽然在第1款中对受理范围进行了抽象概括，但第3款却要排除受理针对土地补偿数额提起的诉讼。也就是说，如果原告针对土地补偿款分配“数额”提起诉讼，法院可不予受理；如果原告针对土地补偿款应得“份额”提起诉讼，法院应予受理。那么，结合农村村集体决策的标准程序可以总结得出，法院受理此类案件需具备三个条件：第一，村集体经过民主议定程序制定了土地补偿款分配方案；第二，原告的村集体成员资格已经得到确认；第三，原告是针对土地补偿款份额的获得权提出诉求，而不是对分配数额多少不满意。但是，数额和份额的区分明显不符合社会实践的常识：首先，通常发生争议就是因为成员身份难以确定或者村集体难以达成土地分配协议，所以才提起诉讼，而此种情况恰恰却是法院不受理的情形。其次，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定土地补偿包括青苗、地上物补偿费、土地补偿费、安置补助费和被征地农民的社会保障费用，这些款项实际中大多是不做区分一次性发放。这种情况下基本无法认定农民的诉讼属于可诉的青苗补偿还是不可诉的土地补偿。而此时法院掌握着绝对的解释权，为其不受理提供了可能性。

2.司法中策略性选择不予受理的法律依据

司法实务中，法院面对补偿案件往往会设置各种障碍，或者说通过策略化的解释将该类案件排除在法院案件受理范围之外，一般包括以下三种情形：

第一种情形，法院经常将补偿案件纠纷主体定性为不平等主体，进而排出民事诉讼受案范围。根据民事诉讼的主管范围，如果将集体经济组织看做是基层群众自治性的服务组织，其不具备行政管理职权，与村民自然人地位平等，那么补偿纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，法院应该受理；如果将集体经济组织看做准政府组织，拥有村级事务管理职权，那么其与村民不是平等民事主体，该类纠纷不属于民事纠纷，以民事纠纷名义起诉应不予受理。上述案例中法院显然在原审一审中默认了村民与集体组织之间的平等地位，起初受理了此案，但随着案情的发展，原审法院逐渐认识到问题的复杂性，之后就以最高院2005年《解释》第1条第3款为理由驳回了起诉。

第二种情形，法院认为补偿纠纷所涉事项是村民自治事项，司法无权干涉而不予立案。此种情况下，法院会根据《宪法》的有关规定，认定我国农村集体经济组织对内部事务有自主决定权，对于村民自治事项法院一概无权干涉，而土地补偿款分配就属于此类事项。但是，这一做法又与最高院2005年《解释》中“份额”纠纷可诉而“数额”纠纷不可诉相矛盾。很明显，前后不一的逻辑忽略了或者说有意掩盖了这样一个事实，即无论何种理由的纠纷都是村民对村集体经济组织管理工作的质疑，其本质都是村民自治问题。退一步讲，即便村民自治事项也并非绝对不可以进行司法审查，因为《宪法》和《村委会组织法》规定集体经济组织独立自主行使自治权的前提是“遵守有关法律”；并且实践中部分地方法院也认为法院对该类问题有审查权限。例如，2006年陕西省《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见纪要》第8条规定：“人民法院审理农村集体经济组织收益分配纠纷，应审查农村集体经济组织作出的收益分配方案。”

第三种情形，法院认为此类纠纷的处理无法可依，现有条件下不宜受理。“邢家全与邢小凤等侵犯集体经济组织成员权益纠纷上诉案”中⑧，初审法院认为，“因农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，依据《中华人民共和国立法法》的规定，需由全国人大常委会作出立法解释或相关规定。但在目前全国人大常委会尚未对此作出立法解释或相关规定的情况下，人民法院还不具备解决此类纠纷的必要条件”。类似的，“江山市X村第五生产队与戴某承包地征收补偿费用分配纠纷上诉案”的二审裁定书认为⑨：“农村集体经济组织成员资格问题情况复杂且事关广大农民的基本民事权利，其法律解释权在全国人大常委会，法院无权解释，故在全国人大常委会作出相关规定前，法院对此类纠纷不宜作为民事案件受理”。两个法院先是把土地补偿款分配问题提升到公民“基本权利”的人权高度，然后以司法解释无权对这类问题进行解释为由排除了最高院《解释》的适用，进而以法律对此类纠纷没有规定的措辞拒绝受理此类案件。这种处理根据的选择虽然注意到法律的位阶效力，也意识到此类纠纷涉及问题的严重性，但其显然违背了民事诉讼中法院不能以“无法律根据”为由拒绝案件受理的审判理念，更不符合我国司法现实，只能认为是法院的一种司法策略。

3.策略性设置前置复议程序

针对“外嫁女”群体因补偿纠纷提起民事诉讼可否受理存在争议的现状，2004年广东省高级人民法院允许通过“要求镇政府干预——向市政府申请行政复议——向法院提起行政诉讼”三步走的迂回途径解决纠纷［4］。根据广东高院的立案精神，法院不应直觉拒绝受理补偿案件，而应向原告指出其可先向地方政府提出行政复议，若对乡镇地方政府的决定不服的可以再向法院提起行政诉讼；如果乡镇政府不审查或者故意拖延，也可以行政不作为为由提起诉讼。显然，这种前置程序的设置存在两个法理悖论：第一，行政诉讼前置处理程序的设置必须由全国人大进行立法规定，省高院原则上没有这样的权限；第二，让地方政府在诉讼之前先行对纠纷进行处理，理论上又可能存在政府对村民自治进行干涉的嫌疑。但是，这一做法毕竟为此类纠纷的诉讼解决打开了一条通道：一方面法院避免了无端不受理的非议；另一方面即使之后受理了行政诉讼，法院面对经过到地方政府格式化处理的行政纠纷，审理难度大大降低。此外，因为此类行政诉讼针对的被告人表面是地方政府，实际仍是村集体组织，地方政府只是加入进来监督村集体协调处理有关纠纷的权力保障，执行难度也大大降低。

可见，在广义立法层面，补偿纠纷一直受到重视，这从最高院连续不断的司法解释出台可以有所体会。但每次司法解释又都留有余地或者说存在漏洞。在司法层面，法院表现出超常的谨慎态度，一方面费劲心思合法化和正当化自己不予受理的行为，另一方面又力求给纠纷当事人一个可以寻求救济的途径。那么，显而易见的是，将法院不予受理或者说谨慎受理的态度仅仅归因于立法缺失或者司法不作为是荒谬的。这种法教义学式的规范分析常常忽视法院立案情景下所处的尴尬境地，以及立案矛盾态度背后的行为合理性。这种忽视也就导致规范分析缺乏理论解释力，且提出的制度完善建议常常是看上去很美的“屠龙术”，甚至造成“法律更多而秩序更少”的恶果［5］。因此，选取更广阔的分析视角是解读当下法院立案难题的可能进路。

三、影响法院立案的因素

最高人民法院的司法解释与地方法院的立案策略合谋形成了补偿案件的立案现实，虽然存在各种无奈和不能自圆其说，但仍然蕴藏着某种行为逻辑。这种立案受理方式颠覆了严格依照我国《民事诉讼法》相关规定进行审判活动的司法想象。在立案过程中，法院游走于正式法律制度与具体案件情境之间，不同情景因素影响下的法院立案实践呈现出不同面向，立案问题从一个法律技术问题变成一个社会问题甚至政治问题。本文借助应星等学者所提出的“立案政治学”分析框架［6］，以期对影响法院立案的情景因素进行深层次剖析。“立案政治学”主要指法院在立案受理阶段不仅要审查诉讼法所规定的诉讼要件，更要考虑案件的性质、社会影响和相关司法政策，衡量法院解决此类纠纷的能力，以及法院自身所处的权力关系网络等因素。在补偿案件的立案实务中，法律规定是司法行为的合法化框架，规制着法院的策略边界。虽然法院可以从不同角度解读相关法律，但其言说必须以法律为根据，在激活法律的解释空间并灵活服务于解纷目的的前提下，法院立案活动才呈现出流动而不失严肃的权威性。法律规范之外，非规范性因素是更加复杂和微妙的存在，也正是这些因素构成了法院立案实践的不同面向。法院通过掌控和平衡各种非规范性因素，并借助“受理裁定制作术”来应对各种疑难纠纷。毋庸置疑，非规范性因素对法院立案的影响力不亚于法律规范，只有充分了解这些非规范性因素的具体类型和发生机制，才能真正构建起对立案制度的整体认知框架。

（一）案件的政治敏感度

补偿纠纷是近年来我国城市化进程加快、农村土地被不断征收而诱发的一种常见纠纷类型。其具有以下特征：第一，享受补偿的主体资格确认关乎国家政策。我国对农民土地承包权期限不断延长，加之许多地方实行“增人不增地，减人不减地”政策，长期未对土地进行调整，而伴随着婚丧嫁娶、子女出生，以及外出务工、学习引发的户口迁移，农户家庭成员数量与土地面积严重不匹配，承包户成员增减不能及时反映在土地面积上。面临土地补偿款这类较大利益的分割问题时，土地分配不均成了人们对补偿款分配有意见的主要理由。第二，此类纠纷个中的外嫁女问题触发了妇女权益保护与村民自治间的矛盾冲突。补偿纠纷中涉及一个特殊的群体是农村中的外嫁女，即已经结婚嫁离本村的女子。虽然其脱离自己原来的村子嫁到夫家，但一般状况是户籍未跟随变动。村民民主决议时常常根据农村传统习俗，将外嫁女排除在土地补偿款分配主体范围之外，这在某种程度上否定了户籍制度的规范效力，甚至被认为是对妇女民主权益的侵犯［7］。第三，补偿纠纷涉牵涉农村土地产权制度改革的争议。我国农村实行土地集体所有制，农户享有承包经营权，因此农村土地补偿款的分配涉及村集体与村民之间的分配比例问题。土地是农民生产生活的基本保障，过度强调集体利益，容易导致农民失地后的返贫，而过度强调村民利益，把集体财产分光吃光，农民的长远发展也没有保障。在对此问题的平衡把握之上，国家趋于保守，提倡村民自治，各村按自己的情况自己制定分配规则。但是，由于农村基层政权的“悬浮化”［8］，村民自治容易异化为个别村干部中饱私囊的工具。也因此，学者对农村集体土地所有制存在的必要性提出质疑，土地利益分配问题逐渐被转化为涉及国家根本制度的土地私有化问题［9］，进一步加大了此类纠纷的政治敏感性。第四，由于土地开发的高价值，土地补偿利益关涉较重，加之农村集体经济组织成员较多，牵涉利益面也较广。所以，补偿纠纷具有较强尖锐性和群体性，处理不好会影响社会的稳定和发展。

众所周知，在近年来不断攀升的上访数量中，补偿纠纷引发的上访占绝对多数比重⑩。而媒体在此类纠纷的升级中推波助澜，过度夸大农民的弱势地位，致使此类案件矛盾激化和升级，由普通纠纷上升为影响社会稳定的事件，最终使得补偿案件成为社会敏感案件。面对敏感案件，我国法院表现出了相当审慎的态度。2003年2月21日，最高人民法院提出明确提出在立案工作中要“严把立案关”，对新类型案件和敏感案件的起诉应把握以下原则：1.法无明文规定由法院受理的案件，一般不予受理。2.依法属于法院受理范围的，要充分考虑社会矛盾的复杂性和特殊性，对一些敏感案件慎重受理，讲究工作方法，注意工作态度，防止个案处理不慎造成工作被动，影响社会稳定，等等［10］。2011年2月15日，最高法在北京通报《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》有关情况，提出要进一步拓展对下监督指导，建立重大敏感案件风险评估机制，完善问题的发现、反馈、分析和解决机制。紧接着，山东省高院就出台了《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》；贵州省遵义市中级人民法院也明确要求，“在征地拆迁等社会焦点的处置上，从严把握案件准入条件”［11］。

（二）民间法与国家法的协调

补偿案件涉及村民自治问题，并在规范体系层面呈现出村规民约与国家正式立法之间的冲突。随着我国农村由传统熟人社会向半熟人甚至陌生人社会的转变，国家法不断进入乡土社会并与民间法呈现博弈共存的状态。平日里国家法多处于蛰伏中，一旦遭遇切身利益纠葛，国家法就会被激活并对人们行为产生影响，甚至成为人们行为准则的过程［12］。外嫁女争取土地补偿款的现象正是国家法与民间法激烈抗衡的真实体现。根据我国现行《户籍登记条例》的立法精神，公民户籍登记是其享有相应社会福利的基础凭证，那么，土地补偿款的分配以户籍为标准合乎法律规定。但是，如果按照我国农村传统习俗，外嫁女从正式出嫁时刻起就已经不属于原来的家庭，更意味着脱离了曾经生活的村庄，所谓“嫁出去的女儿泼出去的水”，其原来享有的家庭和村庄权利义务自然消解，代之而来的是嫁入夫家所产生的一系列新的权利义务。正如刘小芳案例中，原审一审法院认为：“原告虽然户口仍在金某村，但其日常生产、生活已经脱离该村，不属于实质意义上的村组成员，故不具有被告所在村村民资格”，这是一种适用地方性习俗、惯例解释集体组织成员资格的做法［13］。而采用户籍为依据是一种更倾向于国家制定法传统的做法，因为无论《宪法》、《户籍登记条例》还是《妇女权益保护法》，其都是国家权力机关行使国家立法权的结果，是国家法对该问题的言说。面对民间法与国家法的冲突和张力，法院如果不考虑地方特性而盲目立案受理，在审理中机械套用法律法规，可以预见的结果是，虽然法院做到了“以事实为依据，以法律为准绳”，后果仍可能是判决无法执行或者遭到村民的抵抗，最终导致民间法与国家法两败俱伤。

（三）法院的政治地位与考评压力

我国法院并没有西方典型法治国家法院的“司法独立”地位，而是处于纵横交错的权力关系网络之中。通常情况下，法院面对疑难案件会寻求上级法院和地方政法委的支持和帮助，这在立案中表现为立案请示制度［14］。我国法院一方面受上级法院的管控而非仅仅是业务上的指导，另一方面受同级党委的领导以及同级政府的制约。在法院的直接领导部门——政法委员会的组织结构中，法院院长仅仅是其中的一名普通委员。类似于苏力对法院审委会的逻辑分析［15］，由于在中国法院在权力结构中的弱势地位，其往往需要借助外部力量的保障来推进自身工作，一旦某些审判实践可能影响其相对脆弱的地位，法院就会寻求消极自保策略而避免陷入特殊纠纷漩涡之中。本文探讨的补偿案件，在立案与否的衡量问题上，法院必然考虑下列关涉自身利益的因素：首先，补偿纠纷的核心问题是集体经济组织成员资格确定问题。该问题在法律上并没有一个明确的规定，无论是采取“户籍说”还是“生活保障说”［16，17］，其必将触动农村土地制度和村民自治的合法性问题，而所有这些问题都有可能被上升到宪政问题的高度，在立法对此类问题还没有清晰解释时，这些问题是我国法院所难以驾驭的。那么，法院一旦受理此类案件，对事实的审查和法律的适用都将举步维艰，甚至可能不得不在问题无法解决的情况下尴尬收场，最终影响自身权威。其次，虽然法院是解决纠纷的专门性机构，其没有理由拒绝纠纷，但这一信条恰恰与法院自身权限构成某种张力。司法实践中法院主管范围的界定既是对法院权利范围的限定，也是避免法院压力过大的一种保障制度。在诉讼爆炸的今天，法院作为一个利益主体，面对超负荷的工作压力，以及“终身责任制”等管理机制，必然选择“多一事不如少一事”的工作态度。再次，诉讼相比其他纠纷解决方式而言是一种高成本的活动，其消耗的不仅仅是个人的诉讼费和时间，更是国家的公共司法资源。在我国诉讼资源相对紧缺的条件下，诉讼这种公共服务必定会向事实清楚、法律关系明确并易于形成社会规则的案件倾斜，而如征地补偿纠纷这类法律关系存在争议、法律依据变动不居的案件，因投入大产出少而必然受到冷落。最后，如今法院多以结案率和执行率等作为考评机制，而像土地纠纷类的问题属于复杂难办案件，法院立案时必然考虑到其结案难度和可执行性。实践中，一些法院受理了土地补偿款分配纠纷案件，也作出了原告胜诉的判决，但是此时补偿款已经分配给村民，让一户户村民将补偿款返还根本不可能。所以，此类案件即使法院判决原告胜诉，也无法执行，最终的责任还是要由法院承担。

（四）“案结事了”的司法政策

2007年最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，第4条明确规定：“民事审判工作应当以‘定纷止争、胜败皆明、案结事了’为目标，确保实现法律效果和社会效果的有机统一。”2009年12月18日，时任最高人民法院院长王胜俊在全国政法工作电视电话会议上提出，要将案结事了作为人民法院工作的重要考核标准。2010年“两会”上，最高人民法院在工作报告中再一次明确提出“把化解矛盾、案结事了、促进和谐作为审判工作目标”。案结事了的司法理念源于我国现阶段稳定压倒一切的政治导向。在这一理念的指导下，各级法院都要求法官在办案中要息讼止纷，尤其是要避免涉诉上访问题的产生。本世纪初期的法院立案改革，设立单独的立案庭以改善之前立审不分的状况。从名称上看立案庭是审查受理案件的部门，然而现实中每个立案庭都有信访接待的任务。这标志着法院不仅仅是一个司法部门，而是兼具行政部门的社会治理职责，担负着体察民情、维护社会稳定的任务。显然，在司法体制与行政体制同构的中国，法院立案工作不可能是一种真正的立审分离和立审制衡，只可能是形式主义的分离和实质上的相互协作。法律效果和社会效果相统一的司法政策是法院近年来司法策略的另一种表达。其要求法院对案件的受理不能忽视当前我国的社会转型现状，很多案件是发展中制度不完善的问题所致，法院没有能力解决，因此对此类问题法院可不予受理。补偿案件的受理过程中，法院因为抱持“案结事了”的态度，才没有轻易受理此类案件，而是以司法解释的形式否认了其直接可诉性，或者设置前置的行政纠纷解决程序，希望引入行政力量化解矛盾。

总结起来，影响法院立案行动的因素可以分为不同的类型（如图2）。横轴以影响因素的效力属性、稳定性和规范性为标准，分为规范性因素和情境性因素（也即非规范性因素），其中《民事诉讼法》规定的起诉条件、最高院的司法解释等属于规范性因素，案件的政治敏感度、民间法与国家法的协调等属于情境性因素。纵轴以相关因素与法院组织管理的关系分为外部性因素和内部性因素，法院在国家管理体系中的政治地位、司法独立，以及“案结事了”的司法政策等属于外部性因素，法院内部考评压力、立案模式等则属于内部性因素。理想状态下的法院立案活动只需将规范性因素和内部性因素纳入其考虑范围。

图2：法院立案影响因素类型轴

然而，上述补偿诉讼立案实践的描述性分析表明，法院立案时不仅需要考虑案件是否符合法律规定等规范性、内部性因素，更要考虑案件受理的社会后果等情境性和外部性因素。同时，这种“立案政治学”主导下的立案模式反过来进一步模糊了规范性因素与情境性因素之间的界限。实践中存在着这样一种矛盾：一方面，法院在立案裁定中运用形式主义的规范性因素正当化自己的行为，避免立案不规范的指责；另一方面，诉讼实践的具体情境很大程度上消解了规范性因素，强化了法院立案随意性的印象。作为司法主体的法院本来享有独立审判权，但是，由于司法的行政化，内部性的立审分离和立案登记制度常常被外部因素制约，表现出外部化的倾向。所以，在这种规范/情境、内部/外部因素的张力下，法院立案呈现出策略性和变动性的态势，即不同情景下的立案实践随着相关因素的强弱变化而在坐标轴区间内呈现不同特征。正因为如此，使得法院立案制度难以通过教义学规范范式进行静态化解读。

四、立案制度改革理论之检讨

（一）缺乏对立案难的清晰界定

立案难是民众对法院立案的一种心理感受。若要对立案难进行学理化分析，必须将这种模糊的概括转化为学术概念，即要界定出具有问题意识和改革可能性的“立案难”的具体意涵，然而，既有研究都回避了这一关键前提。这种回避态度可能基于两种原因：一种是对该问题缺乏思考，分析思路深受媒体情绪化表达的影响，从而也就认可了立案难问题的严重性以及制度存在先天缺陷的假设；另一种可能是认识到了立案难的不同情景，但是法律移植思维的路径以来导致过于推崇国外立案制度，希望以此建构中国的“法治社会”，从而故意忽视立案实践的差异性，并采取统一概括的模糊处理技术。笔者认为，厘清立案难这一问题具体内涵，必须排除纯粹的司法不适应的情形，因为我国部分立案难问题是司法现代化过程中的伴生现象，是必经的“阵痛”。首先，迈向现代化管理模式的法院组织一方面在追求科层化带来的秩序和规范，另一方面也必须忍受科层制下的程序繁杂以及效率低下而导致的立案难问题。其次，我国法院虽然经历由传统行政模式向现代服务型司法模式的转变，但仍存在着一些官僚主义作风，普通民众在起诉时常常遭遇“脸难看、话难听”的困境。再次，职权主义司法模式向当事人主义司法模式转变的背景下，法院常常将中立性误读为消极性，某种程度上表现为对当事人诉求的漠不关心和立案过程中的冷漠态度。这些都会让起诉人产生起诉难的感觉，进而被媒体和普通民众含混地称为“立案难”。针对这些管理层面的起诉难题，笔者认为问题的症结并不在于立案体制不合理并全盘否定既有立案制度，而在于推动法院服务理念和办案人员办事作风的转变，培养司法办案人员司法便民的服务态度。此外，个别案件中由于法官的徇私枉法行为导致的立案难是司法监督的问题，其存在的概率不大且不是立案制度改革所能解决的。显而易见，上述管理和监督层面的立案难问题并不是进行中的司法改革着力解决的重点，更不是学者进行制度分析所针对的重点，那么，本文探讨的立案难主要是指由于我国立案制度规范存在缺陷而导致的法院有案不立，民众诉权无法得到保障的现象。然而，这种规范缺失的立案难在现实中其实并不明显，或者说至少没有那么严重。法院立案是一种实践操作，具体存在于相关权力关系网络之中，因此我们不能因为有非规范和外部因素的制约就认为它有缺陷，毕竟法院不可能在“真空”中运作。这种所谓的制度缺失实质上是一种理论想象，认为立案制度应该有一个统一完美的制度构建，但这种设想从上文“立案政治学”的框架分析中可以明确认识到是不存在的。

（二）误读立案难的现实普遍性

立案制度在民事、行政和刑事诉讼中都有，不同的诉讼类型是否都深陷立案难困境，以往学者也未作深入探讨。既有研究给人以立案难普遍存在的假象，但笔者怀疑普通民事案件立案难的存在，认为立案难是个性问题而非共性问题。以婚姻家庭案件为例，2012年我国婚姻家庭案件一审收案数为1686694件，占一审民事行政事案件总数（7446046件）的22.7%；与之相对，2012年日本家事案件一审收案数为857237件，占民事行政案件一审收案总数（2564805件）的33.4%［18］。基于两国相似诉的讼文化氛围，并考虑到经济发展水平与纠纷数量的相关性，我国在家庭诉讼方面的诉讼率虽略低日本，但也处于正常的范围。显然，普通民事案件的“立案难”的严重程度存在被过度解读的嫌疑。再者，从司法激励机制层面分析，现行涉诉信访制度让普通法官惮于自己的业绩以及职业前途而谨慎行事，不可能随意不予立案。虽然考虑到结案率会使法院对一些案件设置门槛，但是上文的分析表明这种现象不能用司法腐败或者不作为进行标签化解读，况且这种现象也仅仅存在于敏感案件领域，在普通民事案件领域，法院与诉讼当事人的目标和期望并不存在本质上的矛盾，毕竟法院也是要靠多收案、多裁判来竞争财政支持和体制地位。可见，在我国真正面临立案难问题的是敏感案件和疑难案件。正如美国学者尼尔•K•考默萨所言：“最需要司法保护和法律赋予权利的，往往发生在那些最难以实施司法保护的情景当中”［19］。我国2012年的民事行政案件全国一审收案总数为7446046件?，而近年来我国每年因征地拆迁引发的纠纷就达到400万件左右，占一审民事行政案件总数50%以上，显然此类纠纷大多未进入司法程序。少量疑难敏感案件进入法院并遭遇立案尴尬，却在媒体和学者的意识形态鼓呼下营造出了法院立案难普遍存在的假象。2002年左右我国证券投资案件历经“驳回起诉、暂不受理、有条件受理”等波折阶段；2003年9月1日，广西自治区高级人民法院下发的“桂高法［2003］180号”通知中所涉及的13类暂不受理案件；2009年左右的三聚氰胺奶粉诉讼遭遇受理困境。这些案件的立案难题并不具有代表性，且此类现象既不仅仅是立法问题，也不仅仅是司法问题，更不可能靠立案制度设计所消解。总之，立案难并非法院司法实践的普遍现象，也不构成我国立案制度不断改革的充分理由。

（三）立案制度研究陷入“内卷化”困境

面对我国立案制度改革的效用有限性，我们必须反思以往学者对法院立案制度的研究路径。既有立案制度研究多注重法教义学意义上的规范分析，认为我国民事立案制度从功能定位到程序设计都存在问题，从而阻碍了纠纷进入法院的可能性，是导致立案难的根源［20］。对此学者提出诸多改革建议：张卫平是较早提出立案程序中要区分起诉条件与实体判决要件的学者，建议实行实体判决要件的审理和实体争议审理并行的“二元复式结构”［21］；傅郁林认为我国现行诉讼程序在总体框架上呈现结构分立而功能交汇的特征，立案程序在司法行政管理体系上独立于审判程序而在功能上与审判程序混为一体，所以应以不同性质起诉为区分，重新设立立案审查标准［22］；段文波严格秉持法系意识，建议我国民事起诉程序应当向着期日制方向发展［23］；孙邦清建议在立案登记制度的改革背景下进一步明确积极范围和消极范围，起诉要件与诉讼要件［24］；即便对立案登记制度持谨慎态度的实务工作者，也提出要在法律条文中将原告是与本案“有直接利害关系”，修改为原告是与本案“有事实和法律关系”［25］。可见，学者对我国民事立案程序的设计初衷都是为了寻求一种完美的立案模式或者原则，从而一劳永逸解决所有立案中出现的问题。这种学术追求下对立案制度的探索日益走向局部具体问题的深化和精细化，为了增加理论说理的自洽性，导致理论的繁琐性不断加大，一个简单的立案问题却产生了庞杂艰深的理论体系。

推行中的立案登记制度正是上述改革思路的集中体现。这种比较法视野下的立法分析和制度设计以普通法系立案制度为参照，以司法独立和法律规范分析为前提，却常常忽视我国立案制度的情景化运行现实。不难理解，普通民众面对立案登记制度，其很容易误认为法院什么案子都应该受理，然而当经过审查并裁定不予受理时，“为啥立案又驳回，法院不是说话不算数吗？法官是不是贪赃枉法了？”是人们必然的心理活动。这只是改革后的一个侧面，其实刚刚启动不久的立案登记制度改革已经呈现出了诸多弊端?：1.“案多人少”的矛盾进一步加剧。立案登记制度下法院案件受理数量急剧增加，推行中的员额制进一步缩减法官数量，二者间比例更加失调。在现有法官数量和法院规模扩张能力有限的前提下，立案登记制度改革只可能使得大部分可以通过其他渠道解决的案件流入法院，而对于疑难敏感案件，“登记”仅仅是一个形式，原来的“不予立案”被“驳回起诉”所取代，案件仍然无法进入司法程序。2.“缠访”转化为“缠讼”。类似于上访的低门槛却又不似上访的高成本，立案登记制度的实施使得信访纠纷转而大量进入法院，并遭遇现有权力结构框架下法院无力解决的尴尬。而纠纷一旦引向法院，当民众期待无法得到满足时，缠诉行为就成了常态。3.虚假诉讼、恶意诉讼问题凸显。由于立案登记制度下立案庭与审判庭的职能进一步隔离，合作基础削弱，严格立案审查向宽松立案登记转变后，虚假诉讼和恶意诉讼必然增多，从而对被告造成诉累并浪费司法资源。

一边是理论的不断复杂化和细碎化，另一边却是立案实践中新老问题叠加呈现。我国立案制度理论的繁荣假象下是对立案现状的无知和忽视，以及由此引发的司法运作乏力和权威性不足。在这种缺乏针对性和前提预设错误的理论指导下，我国法院的立案制度改革走上了进一步退两步的怪圈：刚刚实施完立审分离，就出现了取消立案庭的主张［26］；立案登记制度进行不久，又有人主张进一步借鉴日本的期日制度。这种理论更多而秩序更少的局面可以用“内卷化”来概括?，即理论脱离实践而奔向复杂精致的方向，但实践困境并未因理论的增加而消解，反而更加无序和迷茫。造成这种现象的根本原因是，中国学者对立案问题的思考不是依靠对现实的把握和深入实地的考察，而是奉行简单移植的思维，即使偶有对中西制度背景的比较探讨，也仍然是对域外情况的了解比域内多，从思维到实践都活在别处。中国的法学理论因此形成了一种没有国家、没有政治的法律观，变成法律人的意识形态，丧失作为一门科学所具有的开放性和发展可能性，逐渐沦为一种新的教条［27］。在此种意识形态下，中国的司法实践常常是不在场的，在场的只是外国的的实践和理论，中国司法改革的理论探讨就成了外国司法制度大比拼。

五、司法改革背景下法院立案制度改革的重新定位

二十世纪末期日本司法制度改革是继政治改革、行政改革、财政改革、金融改革等纷纷受阻受挫之后一种保守尝试，让司法改革成为改革欲望的寄托或者宣泄口，让解决问题的责任从权力结构的决策中枢转嫁到本来只属于决策执行机构的审判部门［28］。我国正在推进的司法改革与日本有某种程度上的相似性，维稳的压力和顶层设计的呼吁逼迫政府必须寻求更加有效的突破口，而法院被认为正是这样一个相对来说利益纠葛较少且易于变革的部门。但是，我国现有的司法架构和法院权能能否承接这样的改革重任需要进一步商榷。法官员额制、省以下法院财政统管、立案登记制，这是近期司法改革具有实质进展的几个领域，整体来看这些改革还是遭遇不小的阻力，并在现实运行中出现了理想与现实的差距。法官员额制改革是法官精英化的一种体现，但这一构想在改革中首先必须解决的是法官遴选的标准问题以及法院管理与法官精英化之间的协调问题。从现有的改革态势看，全国各地的遴选标准各异，法院内部纷争较大，法官助理的定位不明确，院长庭长既是法官又是管理者，角色协调难度较大。省以下法院财政统管目的是增强法院的独立性，避免地方财政控制下的法院地方保护主义，但是在我国财政体制没有根本变革的前提下，这一改革流变为省高院仅仅是基层法院财政的保管人和经手人，法院的实际财政支持仍旧来自地方。相比而言，立案制度改革被寄予厚望，改革者相信这是一个见效最快、阻力最小的改革措施。然而，尽管立案登记制度致力于方便公民诉讼，但案件进入法院并不一定就代表法院实际审理该案件，在现实压力下法院仍可以通过种种借口（例如不具备“起诉的利益”等）合法驳回起诉，唯一的进步是起诉人得到一个案件接收凭证，在法律上产生诉讼时效中断的效果。

改革必须回应现实社会的发展和需求，而认清“社会现实是什么”是改革的前提。这里所说的“现实”有两个方面的意涵：一是指社会问题的现实存在，即发现的问题是真问题而非伪问题。例如在立案制度改革问题上，必须明确立案难的客观性和普遍性。相比于越级上访这种高风险、高成本的纠纷化解渠道，诉讼的“难”就显得有点做作和矫情。尽管信访被不断打压，现实中却越来越“兴盛”，唯一的解释可能就是信访的解纷作用更有效，更被群众认可。二是指问题的解决具有现实性，即该问题是在现有大的体制背景下可以解决且必须解决的。立案制度改革却没有认清这一现实。上文分析表明，立案制度的部分问题并不在于制度设计不够科学，而在于许多因素是我国经济体制改革过程中必然存在的矛盾，其只能随着改革的深化而慢慢化解。或者说有些问题的解决需要考虑社会成本以及相关制度的配套情况，在制度环境不具备的情况下盲目进行改革只会事倍功半。因此，在我国法院在国家权力体系没有较大变革，法院的社会治理目标在短期内不可能改变的前提下，试图通过个别程序的设计完成司法制度的整体变革，往往是不切实际的。

深嵌在社会组织生态中的法院系统，在面临疑难案件时，如何不拘泥于案件的立案问题，而是有效运用司法力量达到化解纠纷的目的，这应是司法改革的根本原则。在这一原则下，挖掘司法实践中的成功经验，进而进行理论提升和制度推广，这或许是今后司法改革的基本着力点。上文提及的广东法院面对外嫁女补偿案件设置前置程序的立案策略，无疑是一种制度创新。这种思路巧妙地化解了以下问题：其一，有效解决了案件复杂性与自身权限的不对称问题。法院认识到自己解决敏感性案件的能力明显低于政府部门，设置一个复议前置程序能够有效发挥政府的权力资源调配能力，从而避免纠纷扩大化，并给自己一个缓冲的间隙。其二，协调了国家法与民间法之间的冲突。在补偿案件中，集体成员资格界定涉及我国国家法与传统民间习俗的冲突。在处理此类问时，基层政府组织尤其是乡镇政府对地方习俗较为熟知，更懂得如何把握纠纷当事人的心理，从而能够抓住主要矛盾并妥善化解纠纷，避免代表国家法的法院强行判决而激化矛盾和削弱司法权威。其三，能够真正化解纠纷，克服执行难问题。法院受理补偿纠纷，最大的困境是判决后难以执行。由于法院执行部门的资源紧张以及对该类纠纷主体行动策略不了解，执行中经常会遭遇集体抗拒执行的难题。通过前置的政府处理机制，地方政府可以利用自己的资源和权威，通过做工作等方式寻求让原被告都满意的解决方案。其四，也是最重要的，法院虽然设置了前置程序，但并没有突破司法最终解决原则，仍保留了法院对政府行政行为的进行审查权的最后权利保障渠道。当然，这中间有一些立法和司法的原则突破问题需要在理论上进一步合法化和正当化，而这正是今后学者需要努力的重点。综之，立案制度改革的根本出路不在于立案程序的精致设计，而在于制度性因素的综合考虑和策略性运用。中国法院不具备西方法院“三权分立”意义上的司法地位和权力，并且这也并非我国法院所欲。在现有司法体制下，面对立案制度改革，我们必须回归司法的根本目的：解决纠纷。

［注 释］

① 本文所探讨的立案程序在没有特别指出的情况下一般主要指民事立案程序。

② 数据来源于中国法律年鉴社出版各年版的《中国法律年鉴》。

③ 朱景文教授分析认为，许多国家的经验表明，随着社会和经济的发展，诉讼数量会相应增加，尤其是在社会转型时期，社会矛盾增加，会有愈来愈多的争端涌向法院。具体参见朱景文“中国诉讼分流的数据分析”一文，载于《中国社会科学》2008年第3期。

④ 1994-2004年我国信访总量经历了先升后降再上升的变化过程，由1994年的1065余万件（人）次上升到1999年突破2000万件（人）次，再继续上升到2001年的2100万余件（人）次，2002年却下降到1570余万件（人）次。具体参见胡联合、胡鞍钢、王磊“关于我国社会不稳定因素变化态势的实证分析”一文，载于《探索》2007年第6期。

⑤ “刘小芳与茶陵县下东乡金某某第三村民小组取消其责任田承包人资格、不予分配承包地征收补偿费用纠纷上诉案”，湖南省株洲市中级人民法院（2011）株中法民一再终字第19号判决。

⑥ 这里的“农村集体经济收益”主要指土地补偿款这一土地收益形式；数据来源于许凯坛“农村集体经济收益分配纠纷的可诉性问题研究”一文，复旦大学2010年硕士学位论文，第8页。

⑦ 土地补偿款分配纠纷是指在农村集体经济组织的土地被征用或者征收过程中，因土地补偿款分配资格和标准等问题，集体经济组织成员与该组织之间产生的矛盾纠纷。为行文方便，以下将“土地补偿款分配纠纷”简称为“补偿纠纷”，此类案件简称为“补偿案件”。

⑧ “邢家全与邢小凤等侵犯集体经济组织成员权益纠纷上诉案”，河南省洛阳市中级人民法院（2011）洛民立终字第151号裁定。

⑨ “江山市X村第五生产队与戴某承包地征收补偿费用分配纠纷上诉案”，浙江省衢州市中级人民法院（2012）浙衢民终字第66号裁定。

⑩ 报道指出，我国群体上访中，60%与土地征收补偿有关。参见“群体上访60%与土地有关”一文，《资源导刊》2013年第11期。

⑪ 数据来源于诸葛平主编：《中国法律年鉴》（2012），中国法律年鉴出版社2013年版，第1121页。

⑫ 相关报道见李想、葛晓阳“登记立案半年运行状况调查”一文，载于《法制日报》2015年11月9日第5版；钱斌等“依法推行立案登记防范诉权不当行使”一文，载于《人民法院报》2015年12月3日第8版；许新启、郭宝霞、倪培根“平衡诉权与司法资源关系促进立案登记制健康发展”一文，载于《人民法院报》2015年 12 月3日第8版；董王超“立案登记制度对法院工作的影响及应对”一文，载于《人民政协报》2015年3月24日第12版；李远方“立案登记制实施法院面临新挑战”一文，载于《中国商报》2015年5月15日第3版。

⑬ “内卷化”这一概念为美国人类学者所创，黄宗智将其介绍并引入我国学术界，用来解释我国华北传统小农生产中出现的劳动力投入不断加大而农业产出的边际效用不断降低的劳动密集型农业生产模式。具体见黄宗智《华北的小农经济与社会变迁》，中华书局2000年版，第2页。本文借指理论只是在内部变得更加精致复杂，而无法突破实践困境的状态。

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本文推荐专家：

韩松，西北政法大学，教授，研究方向：民商经济法。

焦和平，西北政法大学，副教授，研究方向：民法和知识产权法。

Reflection on the Reformation of Court’s Filing System in the Context of Justice Reformation——Starting from the litigation about revenue distribution of land expropriation compensation

ZHENG TAO
(Law School of WuHan University, WuHan 430072)

The court’s filing system is reformed constantly， but the fundamental theory of reformation should be reflected. In the litigation practice of revenue distribution of land expropriation compensation， the courts express their general tendency of denying by selecting the normative factors and situation factors， and internal/external factors. The court shared the explanatory framework of "filing politics" in the practice of filing. Through micro-empirical analysis we found that there are misunderstandings about the reform of filing system which based on specification law analysis. And the theory of filing system get into the volume change. Therefore， the reform of filing system should return to the resolution of disputes， which is the original purpose of judicial. And the filing reform should absorb the creativity filing strategies and dispute resolution modes from practice.

difficult filing； strategy of filing； filing politics； reformation of filing system

F56

A

1008-472X（2016）03-0068-13

2016-02-27

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究”（项目编号：14JZD030）；国家社会科学基金青年项目“农村土地流转的社会学研究”（项目编号：12CSH026）

郑涛（1987‐），男，河南南阳人，武汉大学法学院诉讼法专业博士研究生，研究方向：司法制度与民事诉讼法。