农村土地流转的调查及其规范化对策的研究—以广东省高州市石板镇为例

沈　辉（广东省高州农业学校，茂名 525200）



产业·市场

农村土地流转的调查及其规范化对策的研究
—以广东省高州市石板镇为例

沈辉
（广东省高州农业学校，茂名 525200）

摘要：文章以广东省高州市石板镇为例进行土地流转方式、存在问题等的研究，并提出了相应的对策，以期为农村土地流转调查及其规范化对策研究提供参考。

关键词：石板镇 土地流转 概况 对策

所谓农村土地流转，是指农村集体土地承包户依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式，依约把土地经营权出让给其他民事主体的行为，在本质上就是土地承包权和土地经营权的分离。近年来，在高州市石板镇，留守农村从事农业生产经营的青壮年劳动力越来越少，洗脚上田，进城务工、经商的越来越多。这种现象，造成了大量土地闲置等问题。目前，解决大量土地闲置等问题的根本出路在于，规范化的农村土地流转，集约化的农业生产经营。为此，研究团队深入该镇开展了农村土地流转的调查，通过调查，掌握情况，摸清问题。在分析问题的基础上，提出了实现农村土地流转规范化，农业生产经营集约化的对策。

1　调查内容与方法

2015年8～9月，研究团队进村入户，深入田间地头，就农村土地流转这一内容，向高州市石板镇部分镇、村干部，农村种养大户开展调查。除了相互之间面对面访谈外，还随机开展了问卷调查，并查阅相关统计资料和文献。在此基础上，掌握了与上述内容密切相关的大量数据、典型材料和文献资料。然后，通过统计学方法处理各项数据，分析典型材料和文献资料，认为该镇农村土地流转情况的问题较为严重。

2　高州市农村土地流转的概况

近10年，高州市石板镇依规、依法推动土地流转，倾力培育、扶持和管理适度规模经营的农业主体，多渠道提高农业生产经营的集约化水平。在调查中发现，该镇较为规范地推动土地流转，有利于农村土地承包关系的稳定和富余劳动力的有序转移就业，抛荒弃耕的现象越来越少了，土地利用率越来越高了，农业、农村经济发展越来越快了。截止2014年底，全镇农业总产值为7.35亿元，同比增长5.6 %。关于该镇农村土地流转的调查结果如下。

2.1流转面积多

截止2014年底，高州市石板镇农村土地流转面积共计2 462.88 hm2，占农村土地总面积36.18%，比2013年增长5.2%。参与土地流转的承包户、农民专业合作组织、专业大户、家庭农场和企业达到2 724户，占农户总数19.35%，订立了3 364份土地流转协议书。

2.2流转方式多

从表1可以看出，高州市石板镇农村土地流转方式是较为丰富的，但是在各类流转的土地中，除宅基地外，其余种类土地的流转方式主要是转包和出租（表2）。对照《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及参考其他地区的情况，就总体而言，该镇农村土地流转是依法、依规的，集体组织与承包户之间的土地承包关系仍然是稳定、健康的。

表1　高州市石板镇已流转的农村土地分类情况

2.3存在问题多

在高州市石板镇部分农村，零散地开展土地流转，流转出来的部分土地无法进行适度规模经营。例如，贺石村委会2个自然村32户家庭以转包的方式把3.73 hm2耕地流转给钟海明种植水稻，原约定转包期为10年。但这些土地过于零散，耕种与管理难度大，无法实施机械化、集约化生产经营。如此，在经营亏损严重的情况下，1年多之后，钟海明放弃转包。同时，由于政府部门未能系统地配套开展规范管理和优质服务，32%土地无法流转，8%耕地闲置。

在高州市石板镇部分农村，土地用途管制难以落实，28%流转出来的土地被随意地改变用途，甚至有人在已经流转的耕地上建房屋，非粮化问题较为严重，影响粮食安全。

调查结果显示，行为不规范、手续不完善、村委会不知情的自发流转的土地面积占高州市石板镇农村土地流转总面积的37.2%。一些外出务工、经商的农民在土地升值后回来讨要自家承包地。这时，受让方在投入大笔生产资金后会遇到得不偿失的情况，不愿退回流转土地，因此，纠纷就会经常发生。

表2　高州市石板镇农村土地流转方式分类情况

在高州市石板镇部分农村，新型职业农民匮乏，致使农业生产上的粗放经营以及效益差等问题暴露无遗。例如，晶莹剔透、浓香扑鼻的贺石无公害优质米已成为风行市场的抢手货，社会上一些老板原计划到贺石村委会转包耕地种植水稻。但是，在资金、项目都准备就绪的情况下，难以招聘掌握水稻无公害栽培技术的种植能手，不得不放弃转包耕地的计划。至今，贺石村委会都未能形成无公害水稻生产经营的适度规模，仍然以各家各户分散种植、粗放经营为主。

面对农村土地流转中暴露出来的问题，高州市石板镇正在按照《中共中央国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》建章立制，引导土地流转朝着规范化方向迈进。

3　高州市石板镇农村土地流转规范化的对策

3.1为推进农村土地规范化流转提供优质服务

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。《农村土地承包法》第32条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。为实现农业生产经营的标准化、集约化、机械化，高州市石板镇在继续搞好农村土地确权、登记、颁证工作的同时，要按照“自愿、公开、公平、有偿、有限期使用和用途管制”以及“同地、同价、同权”的原则，建立健全农村土地流转市场，引导有条件的承包户、家庭农场、专业大户和农民专业合作社以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转，不折不扣地让农民对流转的承包地依法享有法律所赋予的权利，提高承包方和受让方对土地流转的积极性。只有在充分发挥市场对农村土地这种生产要素配置作用的基础上，为农村建设用地、农用地和未利用地的规范流转提供优质服务，才能推动农业朝着生产经营的标准化、集约化、机械化方向发展。

3.2为推进农村土地规范化流转落实管理措施

《农村土地承包经营权流转管理办法》第3条规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益，这也是在农村土地流转管理中必须坚守的法律底线。例如，为提高用地效益，优化用地环境，高州市石板镇要按照“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”这一基本国策，在农村土地流转管理中真正落实土地用途管制，保持耕地的总量动态平衡，确保粮食安全。

3.3为推进农村土地规范化流转创设良好条件

根据2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》的规定，高州市石板镇要为推进农村土地规范化流转创设良好条件。一是要扶持发展新型农业经营主体。一方面，要在建立规范透明的管理制度的基础上，在财政资金项目和财政补助形成的资产上直接对条件符合的专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社予以扶持，由合作社完成相关项目，持有和管护相关资产，帮助其发展成为新型农业经营主体。另一方面，要按照自愿原则，鼓励发展家庭农场和混合所有制农业产业化龙头企业。二是要多渠道筹资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。三是要加大对新型农业经营主体领办人和新型职业农民的教育培训力度。要按照农学结合，农学交替的办学模式，在田间地头培养新型农业经营主体领办人和新型职业农民，使其成为技能过硬、经验丰富的管理人才和种养能手，为推进农村土地规范化流转提供人才支持。