陕甘宁边区县长的群体结构与施政要务

杨东

内容提要陕甘宁边区县长作为大时代背景下产生的干部群体，他们的产生与任用，群体结构与施政要务，工作方式与工作作风，都呈现出浓郁的延安气息和时代特征。县长虽都经历过革命斗争的洗礼，是在与反动势力的斗争中成长起来的重要干部群体，但他们多半都是农民出身的年轻人。他们一方面要执行上级的决议和指示，更要领导和开展县域社会的各项工作，同时还要处理复杂多变的统战工作和军事斗争。边区县长的这些特征，不仅契合了战时环境与根据地的实际情状，而且也反映着中共干部政策的独特理念。不过，特定时代下的边区县长，也在一定程度上凸显着一些传统烙印和时代特征。

关键词陕甘宁边区县长县政建设基层社会

〔中图分类号〕K26〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）06-0094-09

近年来，学界围绕近代中国的县政与县长，形成了一批颇有影响的研究成果，而探究中共革命根据地县长的成果却并不多见。实际上，在中共地方干部群体中，县长是中共依赖的重要干部，他们在变革基层社会过程中发挥着极为重要的作用。①多年来，有关革命的发生及中共何以会取得成功的学术探究，一直是国内外学人竞相讨论的重要议题。诚然，中共革命的发生及胜利之因值得仔细探究，而具体发动和组织这场革命的地方干部群体，同样值得认真研究。

一、县长的产生与任用

从总体上来看，陕甘宁边区的县长是通过广泛的民主选举而产生的。但是鉴于战时的客观环境和陕甘宁边区的实际现状，边区县长在不同时期不同条件下，其产生和任用的方式也不尽相同。

抗战初期，在统一战线区和一些新解放的区域，县长并不是通过选举产生，而是由上级任命产生的。特别是在新解放区，中共明确指示“县长暂不民选”。②这在陇东根据地有着明显地体现。1940年1月，中共在反“摩擦”斗争中，将庆阳县国民党县长“礼送”出境，陕甘宁边区政府随即委派朱开铨担任庆阳县代理县长，并向社会发出公告，宣布中共庆阳县抗日民主政府自即日起正式成立。③据朱开铨回忆说，当时自己在陇东过春节之际，“接到命令，让我担任新成立的庆阳县抗日民主政府的县长”。朱开铨：《六十六年之革命生涯》，江西人民出版社，1993年，第163～164页。新解放区县长初期是由上级任命产生，而陕甘宁边区直属县的县长则是由县参议会通过选举产生。只是县长候选人的提名有一个逐步演变的过程。

在边区政府成立初期，县长的候选人一般是由上级党委提名产生。1937年7月，陕甘宁特区党委布置选举任务时即指出，各级政府“长官候选人的提出切不可马虎”，“县长候选名单，省委提出，得到特委批准”。③《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937-1939年），中央档案馆、陕西省档案馆编，1994年，第18～21、83页。1937年11月22日，特区党委再次指出，在对各级政府人员的选举过程中：“各级党委提出的候选名单，须要提到各种组织中、各种会议中进行讨论，把各个候选人的斗争历史给群众作详细的宣传解释，保证共产党提出的候选人（除特区党委确定的名单外，各级党委所提出的候选人，不一定都要是党员，但必须是与群众有联系，在群众中有信仰的领袖）及工农分子能够当选，豪绅地主及一切反动分子，使他们不能当选。”③

由各级党委提名县长候选人，一方面是因为基层民众对政府选举工作较为陌生，另一方面也是为了确保所提候选人能真正胜任县级政府的具体工作。但是随着普选运动的渐次展开以及民众对选举工作的热情高涨，县长候选人的提名开始逐渐扩大，不仅党委、政府可以提名，其他社会团体乃至个人都可以提名县长候选人。这样，县长的候选提名权逐渐扩大，通过县参议会酝酿讨论选举县长，成为边区县长产生的最重要形式。抗战胜利后，先前的县参议会逐渐被人民代表会议制度替代，通过县级人民代表选举县长，是战后边区县长产生的最主要形式。边区政府要求民众对县长的选举，要突出体现中共在“和平建国纲领”中所倡导的“积极推行地方自治，实行自下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会”的方针，“成立自省以下各级地方民选政府”。《政协文献》，历史文献社编，1946年，第70页。与此同时，陕甘宁边区政府在自治宪法草案中还明确要求，“在各级选举中，各民主党派，民众团体及任何选民，均有单独或联合提出竞选纲领及其选举人名单，实行竞选之自由。”⑥陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社，1991年，第256～257、280～281页。这样一来，选举县长的范围进一步扩大。根据边区政府对1945年31个县市被选举的41名正副县长的统计，县长被连选连任者仅有10人，新选任的县长则有31人。⑥边区大量新县长被选任，既是缘于当时的实际环境和形势需要，也是中共着眼于新的任务，培养大量干部开展实际工作的需要。“要有计划地保留与训练出一批干部，准备将来打出去使用，这是很重要的任务。干部是要从下边提起来的，不能老指望从上面派。不要怕下级起来‘篡位。大家都要培养代理人，以使自己在时工作做得好，走了也能做得好。”中共中央文献研究室编辑委员会编辑：《朱德选集》，人民出版社，1983年，第201～202页。

县长的录用和任免程序，是边区政府人事管理的重要一环。不过，中共对于边区县级干部的录用和任命程序，同样是经历了在实践中探索并逐步完善的一个过程。

陕甘宁边区政府成立之初，按照当时的制度设计安排，县长尽管是由县参议会选举产生并受其监督，但是对于边区县长的任免却没有统一的管理机构，干部的人事管理制度也没有专门的法律规定，因而县长的人事录用和任免程序自然会存在着一些局限。比如在县长的任免方面，初期过多地强调政府委员会的集中决议，但是对于县长具体的任免权却没有重视。同时整个干部管理工作也比较混乱。特别是统一战线区的干部缺乏整体计划。针对这种情况，边区政府指出，此前对于干部的任免和管理存在着各自为政的现象，无论是对干部的了解、使用、调整、培养，还是干部的具体待遇，都缺乏统一的政策和制度，对于干部的管理也谈不上什么统一的计划，“于是任意管，无人管，本位主义，各抓一把，用非其才，才不适用，苦乐不均，待遇不一等等不合理现象，都随之而出”。1943年3月，边区政府委员会第三次会议明确提出由边区民政厅统一干部管理，“在该厅设坚强的干部科进行日常工作，并由边府制定干部管理通则，以利进行。”甘肃省社会科学院编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社，1981年，第281页。1943年4月25日，边区政府再次对县长的录用任免进行了统一规定，要求由民政厅统一管理，各级政府干部任用应依“三三制”精神行之。这样就基本形成了统一管理和分工负责的干部管理制度。endprint

抗战之后，鉴于客观形势和主要任务的变化，县长的任免程序和任用标准相应地发生了改变。此时对于县长的任用，首先取决于其是否坚决拥护彻底摧毁国民党政权，是否坚决拥护消灭封建土地制度，并将此前的“战争动员工作的方式和方法改变过来，逐步地养成精雕细刻的习惯，需要力戒急燥骄傲情绪，力行谨慎谦虚精神。需要言行一致，不尚空谈”。县长要在各级人民的代表经常密切地督促和帮助下，使其“成为名实相符的人民勤务员”。林伯渠：《林伯渠文集》，华艺出版社，1996年，第496页。与此同时，县长的任命程序也发生了变化。就总体而言是越来越走向集中，任命的上级部门也由原来的民政厅逐渐转向边区政府。到解放战争后期，为适应迅速发展的革命形势，集中力量支援前线作战，边区干部的任免权限明显地呈现出集中的趋势。1949年4月9日通过的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》中就明确指出，边区政府科长以上、已设行署区专员以上及未设行署区县长以上之干部，由边区政府主席任免。而边区民政厅只有提请任免或直接任免边区政府科员、县之科长、区长、区助理员和乡文书的权利。《陕甘宁边区政府文件选编》第13辑，档案出版社，1991年，第243页。1949年12月19日，大西北各省相继解放，为迅速建立健全各级干部管辖制度，以便对干部进行了解审查工作，边区政府规定：“县长及相当于县长者，经本府批准由省政府任免；专员及相当于专员者，本府任免。省政府民政厅得任免县政府科长及相当于县政府科长级干部，本府民政厅得任免本府各部门相当县长级干部。”《陕甘宁边区政府文件选编》第14辑，档案出版社，1991年，第367页。

战后县长逐渐由边区政府集中任命和统一管理的模式，不仅使上级部门更为熟悉认知县长的长处和优势，而且也使每一个县长能够更好地发挥其长处和优势。同时也在很大程度上克服了先前任意调动干部，县长任期较短不能更好开展工作的局限。

二、县长的身份背景与结构成分

陕甘宁边区县长大都经历过革命斗争的洗礼，是在与反动势力的斗争中成长起来的重要干部群体。相关资料显示，家境贫寒、学校启蒙、奋起反抗、参加革命，几乎是边区县长人生经历的共同特征。除此之外，由于他们较早受到革命启蒙教育，不少县长在青少年时期就参加革命，投入到家乡的革命斗争中。担任清涧县县长的黄静波，还在青少年时就在儿童团参加革命工作。黄静波：《难忘延安生活》，《各界导报》2010年5月28日。较早参加革命工作的历练，锻造了他们的工作能力，因此多数人被选为县长时，年龄都在20～30岁之间。具体情况如表1所示：

边区县长尽管年轻，但是他们的文化水平却普遍较低，多数县长只接受了高小文化程度的教育。根据1941年边区民政厅对陇东分区213名干部的统计，有大学教育背景的只有1人，中学教育背景的有10人，师范教育背景的有2人，高小文化背景的有42人，识字的有146人，文盲为12人。中共庆阳地委党史资料征集办公室编：《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社，1990年，第575页。担任清涧县县长的黄静波说，自己当时只是小学毕业文化程度，“在陕北算是一个小知识分子”；中共中央文献研究室编：《七大代表忆七大》上，上海人民出版社，2006年，第139页。被誉为华池县“模范县长”的李培福也只能粗识文字；《华池县文史资料选辑》第1辑，甘肃省华池县政协文史资料委员会编，1997年，第59页。曲子县长李积成仅仅“能看懂文件”。中共庆阳地委党史资料征集办公室编：《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社，1990年，第657页。甚至还有一些县长根本就不识字。当年去延安访问的《大公报》记者就发现，陕甘宁边区的一些县长虽然能很详细地举出生产上的数目字，但是由于不识字，“有若干问题答复得相当吃力”。进而不由发出疑问，一个乡长不认识字大抵还能开展工作，但县里的工作要复杂一些，问题也会多一些，不识字的县长能否应付这些复杂局面，“这实在是个问题”。②孔昭恺：《旧大公报坐科记》，中国文史出版社，1991年，第124、147页。

边区县长文化水平低，多半和他们的社会结构成分中农民所占比例较大相关联。中共中央西北局组织部关于1941-1942年15个县长的统计，可以清楚地体现这一点。

表中所列的15个县长中，除邵清华为小资产阶级、曹力如为富农阶级之外，其余均为贫农和中农。县长中农民占据大多数，客观原因是陕甘宁边区农民阶层本身所占比例高，另外中共的干部政策也在很大程度上决定了边区县长的农民成分。由于陕甘宁边区地处极为分散的农村环境，通过培养和选拔农民出身的干部，一方面有利于贯彻各项具体政策方针，另一方面也有利于拉近中共和基层民众之间的关系。因而在中共看来，选拔和任用农民出身的县长，“主要还是处理农民的事，这样比较亲切”。②

边区县长中不仅农民成分占据多数，体现在政治结构方面，共产党员同样占据着绝对多数的比例。中共中央西北局组织部曾统计过1941年至1942年县政工作人员的党派结构，结果显示，在15个县中除县政府委员会委员和县参议会中有非党人士参加政权之外，15个县的县长均为共产党员。参见《中共中央西北局文件汇集（1942年）》，中央档案馆、陕西省档案馆编印，1994年，第86～106页。何以县长中共产党员占据绝对比例？

首先，注重党的领导是中共干部政策的重要原则。1942年9月，中共就明确指出，革命根据地的政权领导需是一元化的领导，作为边区政权枢纽的县级政权，县长的重要地位更是不能小觑。特别是处在国共交界的统一战线区，鉴于各种关系较为复杂特殊，“领导的一元化不仅是在相互关系上应有所确定，而且在党政军民的机构上在必要时亦须一元化”。中央档案馆编：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社，1991年，第433页。因而在县级政权中特别是关涉县长这一重要位置，加强党的一元化领导就显得尤为重要。

其次，一些县级干部和基层民众在选举县长的过程中，对一些地主绅士和非党人士的担忧，也是一个重要原因。按照“三三制”的政权结构模式，边区各级政权中应该有一定比例的非党人士参加到政权中来。但是在实际选举县长时，不少参议员一般都不太愿意选举一些具有地主绅士身份的非党人士。究其原因，是由于在基层民众眼中，有一部分地主绅士曾经是剥削阶级的代表，选举他们担任县长，无论是情感上还是政治上都无法接受。尽管边区政府实行地主减租减息、农民交租交息的政策，但是仍有一些地主绅士消极抵制，他们往往强调的是交租交息，而不太愿意减租减息。这种做法也加重了民众对地主绅士的怀疑。他们认为一旦地主绅士被选举参加县级政权管理，就会回到曾经被剥削的老路上。这样一来非党人士被选为县长的自然就少。endprint

不过即便如此，在边区县长中仍有一些开明地主绅士或开明非党人士被选为县长。如绥德绅士霍祝三曾数年担任绥德抗日民主政府县长；安边民主人士刘文卿也曾在1945年11月被选举为安边县长；镇原县绅士杜洪源也于1946年2月被选为镇原县副县长；解放战争初期，淳耀县开明公正人士房文礼，也因其“日益靠近我们政权，愿和我们共同工作”，中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编：《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社，1989年，第542页。被民众选举担任淳耀县副县长。但是从总体上来看，边区政府对一些非党人士的任用还是较为谨慎甚或也有一些不信任。即便在抗战时期，中共强调开明绅士参加民主政权，这种政策举措的策略色彩也是非常明显的。正如毛泽东所说，团结开明绅士，“并不是因为他们在政治上有什么大的力量，也不是因为他们在经济上有什么重要性，而是因为他们在抗日战争时期，在反美蒋斗争时期，在政治上曾经给我们以相当的帮助”。中共中央文献研究室等编：《建党以来重要文献选编》第25册，中央文献出版社，2011年，第189页。再加之一些地主绅士由于难以经受严酷的战争环境和土地改革的考验，出现了思想动摇甚至投敌叛变的情形，导致中共对一些非党人士也充满了不信任。在这种情况下，非党人士担任县长的数量自然较少。

三、县委领导下县长的施政要务

边区政权实行党的领导，这也是中共政权建设的内在要求。就在1937年5月，张闻天就指出，抗日战争“只有存在着坚强的党的领导时，才能完成。巩固我们的党，现在成为一切工作的核心”。中央党史研究室张闻天选集传记组：《张闻天文集》第2卷，中共党史出版社，1993年，第266页。及至1941年春，边区各县大都成立了县委。县委书记由“能掌握党政军民各方面工作的同志担任”，他们“不仅须懂得党务，还必须懂得战争和政权工作”。中共中央文献研究室等编：《建党以来重要文献选编》第19册，中央文献出版社，2011年，第424页。根据边区政府的规定，县级党委的工作任务一般分为总任务、基本工作和具体任务。

所谓总任务就是争取抗战的最终胜利；所谓基本任务，就是要使陕甘宁边区成为“全国抗战动员的模范边区，推动全国积极抗战，争取抗战的胜利”；所谓具体任务，就是“继续发扬民主，改善群众生活，提高人民政治文化水平”，要“保证特区全体人民总动员参加到抗日战线上去。全特区的武装总动员，坚决消灭汉奸、土匪的破坏捣乱，并准备随时开赴抗日前线去”，要“拿我们抗战动员的模范榜样，推动特区周围的友军、友区群众、蒙回民族以及全国范围内的广大群众积极参加抗战，争取抗战的胜利。”《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937-1939年），中央档案馆、陕西省档案馆编印，1994年，第428～431页。同时，中共要求县级党委工作的中心，要放在对政府工作的统一领导与掌握政策上。县级党委不能逾越政权组织径直下达命令和指示，县级党委的一切决议必须经过全体党员召开政府会议或参议会来确定，如果必须执行某项决议，只能在会议上通过说服的办法，及至多数同意才能通过，“才能发生效力”。如果党委没有说服，所提意见未被参议会及政府成员中的大多数接受，则必须坚持少数服从多数的原则，决不能“违反民主集中制的原则”。对于政权机关中的党员，也必须与党外人士展开协商合作，注意倾听党外开明人士的意见和建议，与他们共同协商解决问题。在此过程中，同样需要遵从民主集中制的原则，特别要注意“使党外人士有职有权，敢于说话，敢于负责。反对一切不遵〈尊〉重别人职权，不倾听别人意见，不与别人商量问题，一意孤行把持包办的现象。”《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷·下），中共党史资料出版社，1990年，第533页。

边区县长在县委的领导下，既要开展县级政务工作，又要进行县域社会的各项建设工作，同时还面临着复杂多变的统战工作和军事斗争。工作之繁杂，任务之艰巨不难想见。

1.政务工作

县政府作为推行中共政务之枢纽，执行中共的施政纲领，健全县乡行政机构，汇报县政工作等事由，是边区县长政务工作的主要内容。

制定施政方针与计划，是县长政务工作的首要内容。陕甘宁边区县级政府的施政纲领，一般可分为两种情况：一是依据上级政府的施政纲领为蓝本，通过县长的名义阐述和发布县政府的具体施政计划和方针；二是根据本县的实际情况，通过召开县级参议会，具体制定与本县实际相结合的施政计划与方针。县长在制定本县施政纲领时，既要积极负责，又要“发扬创造精神”，要“勇敢任事，切实负责，有自动性，有创造性，有计划性，不避难就易，不避重就轻，不要指定做才做，不指定就不做”。甘肃省社会科学院编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社，1981年，第315页。县长除了在县参议会上制定本县的施政计划方针，还需在县级政务会议、区乡联系会议上布置短期内的施政计划。这种计划则是经常性的。

县长必须根据实际情况建立县政工作制度，合理的县政工作制度“能使这一行政机构成为有机的合理化的组织，有能力而能适应客观需要的政权组

织”。林伯渠：《由苏维埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期。县政工作制度既包括日常的办公制度、会议制度，也包括具体的检查制度和报告制度，还要建立规范化的巡视制度和学习培训制度。通过建立规范的县政工作制度，确保县政工作正常有序地进行。

汇报县政工作是县长接受上级政府和普通民众检查监督的重要途径。根据工作报告的内容和对象的不同，既有对本县参议会所作的政府工作报告，也有针对边区政府所作的县政总结报告，还有一些专题工作报告。从汇报的内容来看，县长的工作报告要涉及民、财、教、建等诸多方面的内容。县长在汇报工作报告时，不能仅谈工作成绩，也要总结反思工作中存在的问题与不足，通过工作报告以求得民众的检查批评。县长向上级政府作总结报告，既是边区县长行政工作的重要组成部分，也是边区政府了解县政工作的重要途径。县长在作这种总结性报告时，尤其要深刻总结县政工作中的成绩与不足，以便上级政府对县政工作能有切实地了解和掌握。endprint

2.县域治理工作

县长作为边区政府枢纽中的重要依靠力量，不仅担负着重要的行政工作，而且还承担着县域社会的统一战线工作。除此之外，他们还担负着基层社会的司法审判和治安工作，开展对县域社会的调控与治理。

统一战线工作，既有同民主人士和一切抗日人士之间的政治合作，同时也面临着与国民党之间的合作与斗争。因此如何搞好县域社会的统一战线工作，是边区县长在县域治理的过程中始终都面临的一个棘手问题。正如谭生彬县长所说：“我担任了3年边区县长，工作任务很重，其中包含大量紧急动员性质的工作。我们迎难而上，逐一解决，都较好的完成了任务。但最具挑战性的，还是在国共延长县政府并存时期，与国民党顽固派县长周景龙的斗争。”《一代永恒的生命——纪念谭生彬诞辰100周年》，谭生彬画传编辑委员会编印，2012年，第54页。在陕甘宁边区的司法审判程序中，县长还兼理司法和审判工作。根据边区政府的相关规定，各县各种民、刑、事案件由司法处受理，其中县长需兼任县司法处处长，各类案件要“在县长领导下进行审判”。艾绍润、高海深主编：《陕甘宁边区法律法规汇编》，陕西人民出版社，2007年，第41页。特别是一般的案件，诸如刑事犯、偷窃、斗殴等民事案件，皆由县长受理裁定。

治匪查奸工作也是县长治理工作的重要任务。陕甘宁边区地处西北，长期以来这里一直是土匪汇聚活跃之地。为了保境安民维持县域社会的安定秩序，县长要通过军事围剿和说服争取的办法来消灭和改造土匪，以保证民众的生产生活安全。清剿匪患需要积极应对，举凡涉及地方治安、搜查情报和处置敌特等锄奸保卫工作，也是县长治理工作的重要内容。

3.动员战备工作

陕甘宁边区的动员工作，主要目的是为战争和军事服务。不过军事动员只是动员工作的一个方面。除此之外，还包括政治、经济、教育、建设等各种动员工作。

在陕甘宁边区的动员工作中，政治动员处于首要地位。其中积极开展教育工作，是政治动员的最主要形式。因此，由县长领导本县教育工作，是边区政府在经过行政管理体制变革之后形成的重要制度安排。政治动员固然重要，包括扩军、征粮、耕种、支前等事务性动员，同样是边区县长“一个极重大工作”。甘肃省社会科学院编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社，1981年，第102页。边区县长要“把目前的紧急形势经过各种系统在干部中、党员中、群众中作深入的解释，把全特区的群众经过各种组织形式吸收到抗日战线上来，使他们参加各种抗战动员工作，使我们的抗战变成真正的、全民的、全面的抗战”。《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937-1939年），中央档案馆、陕西省档案馆编印，1994年，第76页。由此可见，动员工作构成了县长工作的重中之重。

县长既是县政工作的领导者，也是武装保卫工作的执行者和参与者。根据陕甘宁边区政府的相关规定：“人民武装应以县为最民主组织单位，归当地政府领导与指挥”，政府有权指挥同级的人民武装自卫军与基干自卫军，自卫军“应在政府意图下独立活动”，平时无战事，自卫军协助县级政府维持一般的社会治安，一旦出现战争则帮助做战情工作。甘肃省社会科学院编：《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，甘肃人民出版社，1981年，第161～162页。县级自卫军指挥机关所设置的自卫军大队部，一把都要在县政府内安排设置。在陕甘宁边区的不同历史时期，举凡县保安队大队长、县自卫军大队长以及解放战争时期的县游击队队长，大都由各县县长来担任。故而战备工作也成为县长工作的重要一环。

4.全方位建设工作

开展县域社会的建设工作是一项极其重要的任务。对于边区县长而言，“中心工作是决定怎样拥护军队加强军队，进行战争动员，更加密切军民关系，来支持长期的战争；是决定怎样发展边区经济建设，提高文化教育的质量，改善人民的生活，来巩固战争的物质基础；是决定怎样发扬人民的参政热忱，监督与批评政府，健全各级的民意机关，使得人民的力量经过政权表现出来，成为战胜敌人的武器。”《庆祝边区参议会开幕》，《解放日报》1941年11月16日。

在这一总方针的指导下，边区政府明确要求“县（市）长和区长必须把选举工作当作中心工作，负责地指导与检查，切不可把它交给选举委员会就不管”。延安地区民政局编：《陕甘宁边区民众工作资料选编》，陕西人民出版社，1992年，第52页。因此，如何领导和加强乡村政权建设，健全乡村民意机关，就成为县长的一项重要职责。在经济建设方面，县长要积极组织变工、开垦荒地、促进乡村社会农业的发展；兴修水利、植树造林，实现良好的经济效益与社会效益；创办合作社，实现农民的增收；创办工业副业，促进当地社会的经济发展；活跃商业金融，提升群众生活等等，所有这些都是县长开展经济建设工作的核心内容。而加强文化教育建设，既是中共在陕甘宁边区时期始终都在强调的一项政策，也是边区县长一以贯之的重要任务。与此同时，如何治理乡村社会问题，诸如改造二流子、创办医药卫生事业、破除封建迷信、开展赈济灾荒和安置移民难民、优待抗属等乡村社会保障等问题，也是县长推进乡村社会建设的一项系统工程。

陕甘宁边区成立之初，林伯渠就曾指出，为着实现目前新的伟大的任务，“必须要求政府工作人员充分进行民主的工作方式与方法”。林伯渠：《由苏维埃到民主共和制》，《解放》1937年第5期。边区县长的工作方式，同样体现着大时代背景下的诉求和特征。庆阳县长苏耀亮亲自种棉花，就受到了人们的一致称赞，《新华日报》曾用诗化的语言以《县长替我种棉花》为题作了报道。《县长替我种棉花》，《新华日报》1943年11月18日。更有如延长县焦生炳县长拾粪之事，这在当时也引起了从国统区而来的一些记者们的关注。赵超构就指出，焦生炳是从土地革命时“翻身出来的干部”，在陕甘宁边区可以算是一位名人，因为作为县长的焦生炳“亲自参加担粪、翻地、锄草、收割……县长是否应该担粪，这是值得我们应该考虑的问题。不过边区有这么一位县长，也是我们应该知道的。”赵超构：《延安一月》，上海书店，1992年，第50页。边区县长的这些做法，就是他们领导群众开展各项建设工作的具体体现，也是他们工作作风的客观标识。endprint

关于中共干部的工作作风，有论者认为，在延安时期的共产主义革命中，工作方式与领导风格，是中共取得惊人成就的重要表征。Carl E. Dorris， “Peasant Mobilization in North China and the Origins of Yenan Communism，” The China Quarterly， no.68， 1976. 应该说这样的认识是中肯的。中共干部是从群众中来，又到群众中去的。他们既是群众的领袖，又是群众路线的执行者。进一步讲，边区的干部是从群众中脱颖而出的，而不是从学校或行政机关培养出来的。真正好的干部是在领导群众的实际工作中造就的，是在为民众谋发展得实惠的基础上成就自己的。正是在服务民众的过程中形成的这种工作方式，造就了诸如“纺织能手”陈玉山（环县）、“铁人县长”刘永培（淳耀）、“文化学习模范”李积成（新宁）等一个个模范县长。正如艾青所说：“在八年战争的时间里，我们已成长了无数新的人物，他们的出身，在旧社会里显得很卑微，但由于他们受苦最深，对抗战最坚决，为人民服务的思想也最彻底，进步最快，都成了有力干部。”艾青：《蝉之歌》，内蒙古人民出版社，1998年，第61页。质而言之，正是这个时代造就了这样的县长，也正是这样的县长造就了这样的时代。

四、边区县长的施政成效与历史局限

陕甘宁边区县长，作为开展具体工作的地方干部，可谓是真正的亲民治事之“官”。长期的革命斗争与艰苦生活，造就了他们吃苦耐劳的工作方式，塑造了他们为人民服务的工作理念，并在陕甘宁边区的基层舞台上，凸显着他们艰苦奋斗的生活轨迹和与民众同甘共苦的生活作风。

战时陕甘宁边区县长，是抗敌斗争中的一支重要力量，他们在抗敌御侮方面有着不俗的表现。地处黄河之滨的吴堡县，是陕甘宁边区的重要门户。为了保卫河防守护陕甘宁边区，吴堡县长王恩惠亲自参与到保卫河防的这一斗争中。据绥德专署向边区政府的报告，当吴堡县河防工事被日军毁坏后，王县长“动员民夫抢修工事，不顾敌人炮火威胁，并亲身背石填土，迅速将工事修复，击退敌人”。《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社，1988年，第74～75页。正是这次广泛动员，构筑了一堵铜墙铁壁的吴堡河防，最终守住了陕甘宁边区的东大门，保卫了中共中央与陕甘宁边区的安全。

集中力量开展经济建设，是边区县长“头等重要的任务”。延安地区民政局编：《陕甘宁边区民众工作资料选编》，陕西人民出版社，1992年，第73页。合水县长高朗亭一方面“将经济建设工作放为经常工作之中心，动员全体人民及干部热情积极地参加这一工作”，《合水县十七个月的工作报告》，庆阳档案馆藏档案，地档209卷。另一方面大力发展地方工业建设，出台相关措施扶持和保护地方工业。清涧县县长黄静波被选为模范县长，就是由于他不仅在开荒和组织“二流子”生产中成绩卓著，而且在推动清涧县的纺织、植树、牧畜、合作社等方面都有相当的发展。马骥主编：《陕甘宁边区三边分区史料选编》上，定边县文史资料研究委员会编，2007年，第202～203页。华池县长李培福，虽是一为县长，但却扛着一把镢头上午劳动下午办公。华池县每年上缴边区的公粮都在增加，对抗战的贡献也在逐年增加。除此之外，举凡创办工商业，发展文化教育事业，扫除全县文盲，搞卫生运动和生产建设等各项任务，都不打折扣地执行。基于此，李培福被称作是“对革命事业忠诚、埋头苦干的精神、切实朴素的作风、积极性高，责任心强”的县长。《华池干部积极肯干，每次工作最先完成》，《解放日报》1943年8月5日。

战时县长要“打开脑筋，多想问题”，滨海区党委、军区政治部编：《论领导方法》，山东新华书店，1949年，第48页。积极创造实际经验，为边区发展提供鲜活的经验素材。放眼当时的《解放日报》，有关县长推广工作经验的文章俯拾即是。如清涧县长黄静波所撰《领导清涧区乡政府工作的几点经验》、定边县长吴志渊所撰《定边修水漫地的经验》、延安县长刘秉温所撰《三年来我们怎样建设延安县》、延川县长辛兰亭所撰《论延川县的变化生产》等文章，都是他们在实际工作中的经验总结。这些经验总结，不仅为其他县份提供了鲜活的素材，更是中共制定方针政策的重要依据。尤其值得一提的是延安县长刘秉温推动创办的延安南区合作社，因其卓有成效的业绩和社会效益，成为抗日根据地争相学习的典型。《解放日报》还专门发表社论，要求各根据地向南区合作社学习。社论指出：“只要每个县抓住一个基础好的合作社为对象，切实彻底总结过去的工作，发扬成绩，纠正缺点，向南区合作社学习，并依据当地的具体情况，造就各个县的南区合作社，以影响其他。只要党政重视合作社工作的改进，认真的加以领导和帮助，不久的将来，一定会有更多的南区合作社。”《向南区合作社学习》，《解放日报》1943年2月20日。

边区县长作为重要的地方干部，他们的工作方式和工作作风也是推动基层社会变革的重要因素。县长不仅亲自参加劳动，而且还主动拾粪挑粪。民众见此情形不无感慨地说，“自古以来没见过县长担粪”，如今县长都在担粪，我们更应当加紧生产建设边区；靖边县召开劳动英雄大会，不少人被选为劳动英雄并接受靖边县长的颁奖，一位农民说：“受苦人，县长亲自颁奖，场面又这么大，从古以来，也没有这回事！现在劳动英雄实在顶秀才了！”苏奋：《一句话打动农民的心》，《解放日报》1943年5月25日。边区县长的工作作风和实际印象，不仅成为民众竞相选举他们担任县长的理由，也是群众日常生活中效仿的榜样。华池县一位农民教育自己的儿子说：“你知道咱家是怎样从革命中翻身起来的吗？乡上的人，李县长，他们谁个不清楚咱家的过去。拴娃，你也应该记得呀……好好地念书吧，长大了要学李县长他们那样”。杨正发主编：《华池红色通讯》，甘肃人民出版社，2007年，第87页。

边区县长的施政成效可圈可点，从另一层面来讲，也是时代赋予他们的使命和职责。正所谓“伟大的大时代，伟大的战争，正在给伟大的民族以伟大的改造，这在民族战争中涌现出的千百万优秀的干部身上反映出来”。小潇：《大时代的干部问题》，上海杂志公司，1938年，第10页。正是抗战这样的大时代，造就了边区县长这种独特的工作方式与作风；当然，也可以说，正是这样的县长造就了这样的大时代。然而，时代的潮流尽管浩浩荡荡，曾经的传统却藕断丝连。在陕甘宁边区县长身上，也能或多或少的寻觅到传统的踪迹。endprint

领导机关和干部的主要任务是掌握贯彻政策之执行，积累和总结经验，但有些县长即便是对财政税收这一重要问题，竟也认为“税局只收一半税就可以了，不要太认真”。《陕甘宁革命根据地工商税收史料选编》第7册，陕西人民出版社，1987年，第179页。这种“缺乏政策观点，工作疲蹋，责任心不够”的认识，一如林伯渠所说，“也几乎是普遍存在的问题”。B11林伯渠：《林伯渠文集》，华艺出版社，1996年，第567、566页。甘泉县长惠居良因对敌斗争消极，附和群众落后意见，认为“游击队不要打敌人，免得惹祸”，“破路不顶事，今天破了明天又修起”等，未按照上级指示布置反清剿斗争，致使公家物资、游击队遭受严重损失，干部家属未及转移，结果干部投敌与被俘甚多。《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社，1991年，第226～227页。

如果说在中共的话语体系中，不接近民众、不了解情形，做事敷衍、缓慢行事等等做法都叫作官僚主义，那么从上述一些县长中体现出来的倾向，显然也具有官僚主义的标签。事实上还不仅如此，与官僚主义伴随而行的享乐主义与贪腐之风，同样在一些县长身上体现着。马文瑞就曾指出：有一个县长拿公家钱自己做买卖，而且做的是特货买卖。《马文瑞文选》第1卷，陕西人民出版社，1998年，第47页。盐池县长曹建勋在破获赌博案后，将罚款大洋79元据为己有，“一文也没有登记”。在另一宗赌博案中，又将200元罚款仅登记120元。《反对贪污行为——盐池曹县长撤职》，《新中华报》1938年2月10日。甘泉县长路思温，其妻在甘泉生产社只工作三个月，从未经组织同意脱离生产，但路县长却给她妻小每月预算保育费。而按保育条例，妇女未经组织同意脱离生产工作，不批发保育费，而路县长却把选举费支用去220元。《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社，1988年，第39～40页。

审视中共革命根据地的县长群体，他们尽管同基层民众保持着密切联系，但是与下级的沟通却依然凸显着“长官意志”。曾任绥德县推事的刘汉鼎回忆，一位县长自己把案件的性质定错了，还不听推事的正确意见，固执己见，训斥司法人员闹独立性。杨永华、方克勤：《陕甘宁边区法制史稿（诉讼狱政篇）》，法律出版社，1987年，第19页。有的县长在向下级布置任务时，常常看报纸，“就不给下级发指示了，只简单的通知他们，研究那一篇文章”。丁玲：《我们需要杂文》，《解放日报》1945年5月17日。干部开展整风时，有县长更是武断定论：“统战部的干部全体是特务！”《中共中央西北局文件汇集（1944年）》，中央档案馆、陕西省档案馆编印，1994年，第416页。这种“长官意志”的后果是造成上下之间关系紧张，“由于上下关系存在着不密切、隔阂、甚至脱节的现象，地方政权中各行其是的无纪律状态和经验主义就必然存在着。”B11由于上下级关系的隔膜，一些县级干部疏于了解基层社会的一般情形，甚至群众已与土匪连在一起聚众谋变也毫不知情，以致酿成环县事变。边区政府在调查之后指出，环县事变之因尽管复杂，但是县长杨玉亭“和县府干部关系不好。因此，工作成为形式的。”《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社，1987年，第336页。

县长原本是民选产生的，但是中共革命根据地的民主，多半只是动员民众的一种手段，民众在运用民主的过程中，他们经常关注的是合理性的目的与正当性的道义，反而经常忽视规则性的民主的和严密性的程序。在这种情形之下，尽管县长的执政理念是民主的，但行为却经常是反民主的。正如林伯渠所说，边区民主“质量虽然高，民主的制度却未正规化”。由于“正规的民主制未健全，民主实质也没有正规的附丽，形式与内容发生矛盾。因而个别不民主的现象——如强迫命今、少数人包办、形式主义、官僚主义也就相继发生。”《陕甘宁边区政府文件选编》第3辑，档案出版社，1987年，第176页。当年能有这样的认识诚属可贵，同时也更值得今人重新咀嚼反思。

作者单位：天津商业大学马克思主义学院

责任编辑：黄晓军endprint