制度异化、群体割裂与供热体制改革困局
2016-08-02唐要家徐燕
唐要家 徐燕
内容提要改革非效率再分配制度是中国构建更具包容性社会的重要内容。在不完全市场化背景下，中国供热行业福利性供热利益平衡的“天秤模式”造成政府、企业、居民三者之间的矛盾冲突和高制度维持成本。由于福利性供热体制的初始设计带有明显的群体歧视性，原本公平导向的制度变成不公平的主因，造成社会群体割裂和强势集团私利导向的改革阻碍，从而使制度变迁缺乏改革动力，非效率不公平的再分配格局得到强化。为此，需要深化改革，重构与市场化相适应的利益再平衡机制。
关键词福利供热利益冲突利益集团市场化改革
〔中图分类号〕F269.22〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）06-0035-09
一、问题提出
目前，关于中国经济改革的经济学分析主要关注点在于中国改革的成功经验，如财政分权体制、民营企业进入竞争等所谓的中国模式问题，这些理论分析更多基于西方的市场化理论来解释中国模式的成功之处，但是对于中国改革不成功的领域则关注不多，这些领域的问题往往更具中国化而非西方模式的中国化应用。在制造业等竞争性行业，由于存在巨大的市场盈利空间，只要政府放松进入限制，诱致性制度变迁便会自动发生并实现制度变革，经济学的分析只需解释中国是如何创造了利益激励和实现放松管制的。在供热等公用事业领域，由于行业承担了部分社会性职能，其并不存在诱致性制度变迁的市场化利益激励，因此利益平衡便成为改革面对的最大障碍。经济学分析必须解释制度背后不同主体的利益格局及其变化，即我们不仅要关注一种制度本身的有效与无效，而且更要关心为什么无效的制度得以维持而有效的制度未能得以发展，尤其是需要解释其背后的政治经济学逻辑。
中国改革30多年来的经验显示，市场化是促进经济健康发展和促进社会福利提高的基础。在发挥市场促进资源优化配置决定性作用的新一轮市场化改革中，政企不分、国有企业垄断经营、政府严格管制的城市公用事业行业成为改革的重点。目前供热行业是我国市场化改革严重滞后的行业，也是严重影响经济效率、节能减排和社会公平的突出领域。2000年以来，尽管国家先后推出了市场化导向的改革措施，先后发布了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》《关于建立煤热价格联动机制的指导意见的通知》《关于进
一步推进城镇供热体制改革的意见》《城市供热价格管理暂行办法》等文件，提出了热计量改革、采暖费补贴改革、煤热价格联动等改革举措，但供热行业改革还是陷入了步履维艰的困境，仅有的改革任务基本没有完成。曹建军：《城市供热体制改革与监管问题研究》，《中国物价》2011年第1期。目前，供热行业成为北方供热省份地方政府头疼、企业抱怨、百姓不满意的重要领域。那么供热体制相关利益方都不满意的原因是什么？供热体制市场化改革为何严重滞后？
对于能源、贸易、农业、衰退产业等领域政府实施的非效率再分配政策问题，国外经济学家给出了很多不同的解释。希尔曼对衰退产业贸易保护政策分析指出，非效率再分配是政府官员追求政治支持最大化的结果。Hillman Arye， “Declining Industries and Political-Support Protectionist Motives，” American Economic Review， vol.72， no.5， 1982， pp.1180～1187.罗德瑞克对关税和贸易补贴政策的分析指出，政府对非效率再分配的承诺是一种限制整体再分配的约束机制；Rodrik Dani， “Tariffs， Subsidies and Welfare with Endogenous Policy，” Journal of International Economics， vol.21， no.3， 1986， pp.285～299.迪克西特等采用共同代理模型分析指出，无效率再分配是利益集团之间以及利益集团与政治家之间相互交易的结果；A.Dixit， G.M. Grossman and E.Helpman， “Common Agency and Coordination，” Journal of Political Economy， vol.105， no.4， 1997， pp.752～769.阿西莫格鲁和罗宾逊指出，当制度无法对未来政策做出承诺且利益集团的政治影响取决于组织规模时，无效率再分配是利益集团维持未来政治权势的工具；Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.罗宾逊和托微克对资源开发与政治激励关系的分析指出，无效率再分配是政治家赢得选票的方式，资源禀赋并不根本上决定一个国家的繁荣。Robinson James and Torvik Ragnar， “Political Foundations of the Resource Curse，” Journal of Development Economics， vol.79， no.2， 2006， pp.447～468.这些分析都是基于代议制民主的制度前提来进行的，其并不能有效解释中国由传统中央集权的管制经济向适度分权的市场经济转轨过程中某些领域的非效率再分配长期保持的内在逻辑。
二、福利供热体制利益平衡的天秤模式
在计划经济体制下，中国采用了苏联模式的福利性供热体制，其由三个基本的互补性制度构成：一是房屋公有制度，员工的单位身份终身不变，单位实行福利性公有住房制度，公有住房计划分配给员工居住，供热是公有住房不可分割的组成部分；二是供热企业政企不分，供热单位往往是政府投资建设或机关企事业单位自建自供，供热单位实行事业化或后勤化运营，没有独立的企业经济利益目标追求；三是燃料价格和供热价格实行严格的计划管制，燃料供需实行计划调配。这三个制度构成了稳定的制度互补体系，政企不分的供热企业、计划管理的燃料供给体制、财政支付下的单位付费是保证福利供热体制有效运行和平衡政府、企事业单位、居民三者之间利益平衡的重要互补性制度安排。endprint
改革开放以来，由于住房的商品化和用工制度的市场化，以及煤炭价格的放开和供热主体的多元化，传统福利供热体制的互补性制度发生了改变，但是福利性居民用热供给体制没有变化，为此政府主要是采用供热价格管制和财政补贴来维持福利性供热。出于社会目标，各级地方政府都对居民供热价格实行严格的管制，供热企业与居民用户之间是非市场化交易，政府运用财政补贴手段来维持供给方和需求方之间的利益平衡，政府补贴成为平衡各方利益冲突和维持供热体制平衡的核心。但是由于燃料价格的波动，在“市场煤+计划热”的双轨体制下，这一利益平衡体制却成为加剧不同利益群体矛盾的根本诱因。
在价格充分联动或完全市场化的背景下，供热行业生产者和消费者能自动实现利益平衡，假设生产者利益为Wp，消费者利益为Wc，则平衡公式为Wp=Wc。
在“市场煤+计划热”双轨制体制下，尽管国家确立了煤热价格联动机制，但在煤炭价格上涨的时候，出于保供应和保民生目标的平衡，政府不会让供热成本完全通过供热价格疏导出去，而是有限提高供热价格。在不充分价格联动的情况下，企业的收益会下降Δwp1，此时供给侧出现不平衡，为此政府需要对由于煤炭价格上涨造成的供热企业亏损提供完全或大部分的补贴ΔSP1，以保证热力供应；同时，由于低价格用热，消费者的福利会增加Δwc1，但出于政治考虑，政府并不会通过征税等方式将这部分收益拿走。在价格调整过程中，为了消除由于名义供热价格上涨给部分低收入群体造成的不利影响，政府还会向部分低收入群体提供采暖费补贴ΔαSc1。此时，供热行业平衡公式为：
Wp-Δwp1+ΔSP1=Wc+Δwc1+ΔαSc1
此时的政府财政补贴支出额为：
S1=ΔSP1+ΔαSc1
当煤炭价格下跌时，政府出于减少财政支出和维持财政周期性平衡的需要，并不会及时充分地调低供热价格。此时，由于价格不变、成本下跌，供热企业的福利会增加Δwp2，对此政府则相应减少给供热企业的财政补贴额ΔSP2；同时由于供热价格没有与供热成本变化同步调整，消费者支付了相对高的供热价格，则消费者福利会损失Δwc2。为了维护社会稳定，政府不会取消煤炭价格上涨时的补贴额ΔαSc1。此时，供热行业利益平衡公式为：
Wp+Δwp2-ΔSP2=Wc-Δwc2+ΔαSc1
此时的政府财政补贴支出额为：
S2=-ΔSP2+ΔαSc1
不完全市场化下福利供热利益平衡“天秤模式”要保证稳定运行需要具备严格的条件，一是政府具有充足财政资源，或者在政府财政支出预算给定下，供热利益平衡的财政成本比重较低或总量稳定；二是供热行业上游燃料价格稳定或者政府能对其实行严格管制；三是利益平衡“天秤模式”不会带来巨大的社会和环境代价。但中国市场化经济改革和供热行业改革滞后带来的制度不匹配，使“天秤模式”成为一种高成本和脆弱性的利益平衡机制。
首先，煤炭价格市场化带来的燃料价格波动不断地引发企业、用户和政府之间复杂的利益冲突。政府价格管制出于维持社会稳定和获得公众支持考虑，对居民用户的用热一方面维持相对较低的供热价格，另一方面不管煤炭价格是涨是跌，给予居民用户的低价隐性补贴只能增加不能减少，居民供热补贴呈现出明显的刚性特征。在煤炭价格上涨时，政府为了保供应，要全部或大部分为供热企业由于高成本供热所带来的亏损买单；同时为了保稳定，需要消除由于供热价格上调对部分低收入群体支出增加的影响，要为这部分居民提供供热补贴，保证其支出状况不变。在煤炭价格下跌时，政府会减少对供热企业的补贴，但供热价格也不会及时下调，居民用户则支付了不合理的高价格（见表1）。
其次，地方政府维持利益平衡的财政成本日益增加，制度存续成为巨大的挑战。在财政分权体制下，供热补贴是地方政府重要的财政支出，随着城镇人口的增长和供热成本的增加，地方财政负担将日益沉重。如哈尔滨市从2001-2012年仅低保户供热补贴就累计达6亿元，每年平均5000万元左右，而由于近年来经济增速放缓，2013年哈尔滨市本级地方财政预算收入却仅为211.4亿元。北京市2013年全市供暖补贴为30亿元，由财政资金直接拨发给供热企业，如果全部实现“煤改气”，则由于燃气供热的高成本，北京市每年需要的补贴额将高达100亿元左右。住房和城乡建设部：《不同燃料形式集中供热成本价格研究》（研究报告），2014年。因此，在转轨经济不完全市场化的过渡阶段，福利性供热利益平衡的“天秤模式”面临日益严重的失衡性风险，政府面对的利益平衡维护成本日益增加。
再次，供热利益平衡“天秤模式”具有较高的环境成本。在利益再平衡“天秤模式”下，对供热价格进行严格管制是重要的基础，但政府不恰当的价格管制则进一步扭曲了微观主体的减排激励，从而使供热减排丧失了微观基础，产生了逆向的减排激励问题。在价格管制下，企业减排成本无法通过价格来合理传导出去，一个企业越是提供环保的供暖，其成本越高，则企业收益将越低。无论煤炭价格是上涨还是下降，越是采用低成本高能耗高污染的技术设备，越是采用低价格劣质煤，供暖企业的收益则越高。因此，不予节能减排成为企业的占优行为选择。由此，供热成为北方地区冬季雾霾加剧的主因，如在2010-2014年间，北京市供暖期PM2.5平均浓度比非供暖期增长了23%～179%，冬季供暖期的PM2.5 浓度比非供暖时期的浓度（5年平均）要高出53.5%。北京大学统计科学中心：《空气质量评估报告：北京城区2010-2014年PM2.5污染状况研究》，2015年3月。严重的供暖大气污染还使中国北方居民付出巨大的健康成本，北方供暖地区人均寿命比供暖分界线（淮河）以南的南方人至少低5.5年。Douglas Almond， Yuyu Chen， Michael Greenstone and Hongbin Li， “Winter Heating or Clean Air？ Unintended Impacts of Chinas Huai River Policy，” American Economic Review， vol.99， no.2， 2009， pp.184～190.endprint
历史上，福利供热体制在实行计划经济的东欧国家和俄罗斯等独联体国家也较为常见，但由于下列原因而逐步被废除：供热企业缺乏降本增效的动力并有激励虚报成本或过度投资，导致财政补贴支出增加；不能激励用户提高终端用热效率；歧视性居民供热补贴会带来对社会公平的巨大伤害；补贴支出挤占了用于其他更需要社会救济领域的财政资金。住房和城乡建设部、世界银行、全球环境基金：《中国强化集中供热行业监管的制度模式》，2009年，第98页。中国改革开放以来，尽管福利性供热体制的制度基础已经逐步丧失，政府维持利益平衡的“天秤模式”的成本越来越高，制度基础越来越脆弱，但由于缺乏市场化改革的动力和改革政策实施的合力，其成为中国计划经济的最后堡垒。
三、福利性供热体制的多元利益冲突与改革乏力
阿西莫格鲁和罗宾逊指出，分配冲突是政治和制度的首要问题，而无效率再分配形成机制则是制度的核心问题。Acemoglu D. and J.A.Robinson， “Inefficient Redistribution，” American Political Science Review， vol.95， no.3， 2001， pp.649～661.不同的制度设计决定了社会中不同主体对社会生活中各种利益的分享，每一种制度都具有相应的分配效应。因为制度变革的可行性及其分配结果很大程度上取决于既得利益群体的行为激励及其政治影响力，解释供热体制改革困局必须分析这一制度背后的复杂利益冲突及其制度性运行的改革动力耗散机制。因此，制度分析必须解释两个一般性问题：一是制度使哪些人系统获益，二是受益人如何维持这些既得利益。
1.供热行业的多元利益冲突
供热体制改革涉及不同居民群体之间、不同所有制企业之间、企业与政府之间、中央与地方之间复杂的利益冲突，由于非对称的初始制度设计，造成社会群体割裂和改革动力丧失。
（1）歧视性供热付费补贴制度设计人为割裂了作为消费者的公众群体
从北方供热省份的供热对象来说，由于初始制度设计，居民被人为分割为两部分：一部分是政府机关、事业单位和大型国有企业员工构成的“体制内人员”；另一部分为非国有企业员工、自由职业者、进城农民工，乃至北方广大农村居民构成的“体制外人员”。这两大群体之间的差异根本上来自于职业身份和户籍制度下的行政性身份分割差异，并由此带来在供热体制中面临截然不同的歧视性差别待遇，“体制外员工”处于二等公民的不公正地位，享受不到政府财政支付的采暖费补贴。在体制内群体中，行政级别越高，则享受的福利也越高，越是主导改革的官员，越是福利供热体制的最大受益者。如正省级官员的采暖费补贴标准是普通科员的2倍以上，是困难家庭的4倍以上。2012年，北方16省供暖地区城镇人口为2.98亿，农村人口为2.33亿。④数据来源：根据《中国人口和就业统计年鉴2013》有关数据计算。北方供热省份能够享受采暖费财政直接补贴的困难人口大约为1.03亿人，考虑采暖费覆盖率并折算后可以得出，北方供热省份2012年城乡共有约2.88亿人不能享受任何直接或间接的采暖费补贴。数据来源：根据《中国劳动统计年鉴2013》与民政部公布的《2012年社会服务发展统计公报》数据计算。与此同时，2012年北方16个供热省份机关事业单位的“泛公务员”群体占供热地区总人口比重为3.66%，包含大型国有企业员工后，则体制内人员占供热总人口的6.03%。在现有采暖费补贴体制下，享受补贴的既得利益群体获得的采暖费补贴额平均占其家庭年采暖费支出的50%左右。④由此，歧视性补贴下的供热行业市场化改革，不仅明显地加剧了贫困家庭经济困境，也使相当一部分处于贫困边缘的群体陷入了新的贫困。徐月宾、张秀兰：《供暖体制改革与社会政策的制度性缺陷》，《清华大学学报》2006年第4期。因此，歧视性居民供热补贴制度成为加剧城乡福利二元结构和恶化社会公平的重要因素。由于“体制内人员”是强势既得利益者，并不具有推进会降低自己利益的改革激励，相反为了维护既得利益，会抵制改革，只有在改革不会导致其福利状况恶化的情况下，他们才会支持改革。对于“体制外人员”来说，供热体制改革并不一定会直接改进其福利状况，其改革意愿并不强，但只要改革不增加其支出，他们则不会抵制改革。
（2）产权制度差异导致不同所有制供热企业改革意愿差别明显
供热企业分为体制内的国有企业和体制外的非公有企业。这两类企业之间的差异主要是政企关系和企业定位不同，国有企业具有较强的政企关系，但同时承担了一定的政策负担，非公企业具有相对较弱的政企关系，但其承担的政策性负担也相对较轻。在供热行业，尽管存在所谓的“供热价格成本倒挂”和企业的“财务亏损”，但是供热企业的盈利状况仍然十分可观，从财务信息公开的供热行业主要上市公司来看，2009年以来主要供热上市公司供热业务的利润率普遍高于一般制造业5%以下的销售利润率，少数企业具有近20%～30%的高利润率（表2）。现实当中，更多的国有供热企业通过虚报成本来要求维持高供热价格，并通过隐性福利来分割垄断信息租金。对于国有供热企业来说，其改革意愿很低，市场化改革会使企业的收益面临很大的不确定性，市场竞争压力、虚报成本的租金消失、员工隐性福利减少、财政补贴的取消等都可能降低地区垄断性公有供热企业的收益和恶化相关产业利益集团的利益。因此，国有供热企业有激励通过俘获政府监管机构和政企合谋来进行公益侵占和利益输送，阻碍任何导致其利益受损的改革。
根据城镇集中供热协会2011年的统计，当年全国供热行业企业数量为7216家，其中国有企业为3935家，股份企业为1241家，私营企业为1590家，外资企业为225家，非公经济供热企业占总数的25%。对于非公企业来说，由于不公平的市场环境和天然的政企关系劣势，有限的市场化改革并不足以为私人企业进入供热行业提供有效激励。由于市场化改革带来的市场竞争和价格市场化会使非公企业充分发挥体制灵活和高效率经营的优势，公平竞争的市场环境有利于企业成长和收益增加，因此其改革意愿相对较强，但是由于缺乏改革谈判力，其并不会成为改革的第一推动者。同时，在地方主管官员自由裁量权过大的背景下，非公企业有很强的激励通过贿赂监管者和地方政府官员来获取更大的商业利益，从而成为现有制度的寻租者和既得利益的合谋者。endprint
（3）中央与地方的目标差异和行政体制缺陷导致改革政策执行力不足
国家及相关主管部门（住建部、发改委、财政部、环保部）对供热行业改革和政策制定具有总体决策权，出于提高行业运行效率，促进社会公平和节能减排的要求，国家具有较强的改革意愿，但是由于城市供热行业的管理职权主要在地级城市级政府，国家只是制定宏观政策，省级政府对供热行业基本没有监管职权，政策执行主要是由地市级政府来负责。仇保兴、王俊豪：《中国市政公用事业监管体制研究》，中国社会科学出版社，2006年，第38～39页。由于中央与地方职责权限不清楚、中央层面监管职权多头管理和行政监督手段缺乏，造成国家并没有很强的监督改革政策执行的能力。在财政分权体制下，地方政府决策者出于政治任期的政绩考虑，往往缺乏改革的激励，往往根据“政绩优先、财政量力”的原则来决定是否推进改革。典型的如供热计量改革，这是推进供热价格市场化和促进节能减排的重要政策，但是由于热计量改革需要一定规模的设施改造成本，而节能减排成效又不是地方官员政绩考核的重点，因此地方政府缺乏贯彻执行的动力，造成热计量改革进展缓慢。尽管国家住建部从1996年就要求各地推行热计量改革，但根据住建部2012年5月发布的《“十二五”建筑节能专项规划》，截至2010年底，完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造的面积为1.82亿平方米，粗略估算其仅占全国北方城市总供热面积的5%。
2.强势利益集团主导的改革
制度变迁是由于不同利益群体之间的互动来决定的，不同群体在改革政策设计中的谈判地位就成为影响改革决策及其分配结果的关键。福利性供热体制是政治家基于意识形态偏好所创建的，初始制度设计决定了体制内人员在改革政策设计中具有优势地位，而农村居民、非公经济员工、自由劳动者、城市低收入群体和非公企业则处于弱势地位。由于谈判力分布不对等，在改革政策决策中居于弱势地位群体的利益就不会得到应有的关注，从而处在被忽略的境地。由各级政府官员、机关事业单位职工等组成的体制内人员，以及国有供热企业等既得利益集团则处于强势地位。由于既得利益集团掌控改革话语权和决策权，具有强大的改革政策政治影响力，他们更多地从维护和强化既得利益的角度来影响改革政策设计，抵制可能导致其利益受损的改革。在强势利益集团主导改革决策的情况下，制度变迁注定不会带来更公平的分配格局，促进社会总福利和社会公平的结果注定不会出现，而是呈现出对既得利益格局的强化。
假设制度变迁是一个不同利益群体策略互动的博弈过程，相关的博弈支付矩阵见表4。其中，wi为利益群体A或B的非协调收益，反映协调失败的结果，并且wi
由于βi>0，上式分母为正，这意味随着体制外弱势群体非协调收益wB的下降，博弈均衡所要求的预期概率条件降低。这一结果显示，使弱势群体处于不利地位的初始制度设计会导致制度变迁向有利于强势集团的方向演变，出现强者越强、弱者越弱的再分配状况恶化格局。因此，在不同群体政治影响力不对称分布的情况下，一种制度的存在与变革往往是由强势集团的偏好所决定的，并产生偏向于该集团的分配结果。
为维护自身利益，强势利益集团会阻碍有利于社会整体福利改进的改革。为此，我们构建社会选择的效用可能性曲线。在图2中，由于人为的制度初始设计，在社会制度安排格局给定的情况下，社会分配结构停留在B点。在B的分配状态下，由于群体Y具有优势地位或政治优待，他们获得了更多的社会分配结果，群体X处于弱势地位，它们获得了相对较少的社会分配结果。对整个社会来说，B点是一个无效率和非公平的状态，位于社会效用可能性边界的A点是社会最优点，它同时实现了效率和公平的最大化。
在社会制度变革的情况下，尽管由状态点B向状态点A转移的过程中社会总福利得到了提高，呈现帕累托改进效应，但是由于群体Y的利益将出现下降，他们将尽力维持社会效率较低的状态B，并利用其在改革决策中的强势地位来抵制改革。对于群体X来说，尽管由状态点B向状态点A转移的过程中社会总福利得到提高，但是社会总福利提高后他们是否能直接受益是不确定的，他们并不会感受到直接的分配结果改善，所以改革的激励也不会很高。同时，由于在改革决策中处于弱势地位，他们也无法改变在社会分配中的不利地位，而是僵持在不公平的分配状态，甚至不得不接受不断加剧的社会分配不公平。
由于不同群体都是基于自身利益最大化行动，在初始制度设计和改革决策谈判力分布不对称的情况下，非效率和不公平的制度得以长期存在。这就是说，如果无效率的制度符合强势集团的最大化利益，社会福利改进的制度变革不符合强势利益集团的利益，或者制度变革给强势集团带来的新增收益低于原有的既得利益，则帕累托改进的制度变迁将不会出现，非效率再分配制度将得以维持和被强化。这种改革力量不对称分布导致的制度长期维持在低绩效和不公正的稳定状态，博弈论理论家称之为“稳定的均衡”，因为没有一名参与者能从现存制度安排的变革中得到个人的好处，但是从全社会来看，这个均衡是失调的，是一个使所有人受损的制度稳态。在中国整个国家的经济体制已经由计划体制转向市场体制的大背景下，继续维持有利于少数群体利益的福利供热体制，将成为一种加剧社会不公平的“汲取性制度”，加剧社会多元利益主体之间的利益冲突，带来越来越严重的社会群体割裂，造成市场化改革动力的耗散。
四、以改革促进不同群体的利益再平衡
福利性供热体制的案例显示，在公共资源稀缺的约束下，制度初始人为了寻求政治目标而采取了非均衡的歧视性初始制度设计，但是制度的存续却培育了稳定封闭的既得利益集团，由于其具有较强的改革决策政治影响力，因而造成歧视性制度被固化和社会群体的割裂分化，巨大的制度替代成本和制度变革行动主体的缺乏使改革无法发生，改革政策无法得到有效推进。在转型经济中，制度是最重要的基础性公共产品，好的制度应该具有革新性和利益再平衡性，随着内外部条件的变化能及时跟进调整，制度变革的成本和收益能在利益主体之间合理分担和公平分享，形成好制度变革的动力和利益平衡机制，避免利益固化和制度僵化，实现制度的良性演进。福利性供热体制给中国社会公民的不同群体带来不对称的利益分配格局，而改革的关键在于能否实现不同群体的利益再平衡。利益再平衡的供热行业体制改革重点是实现运营体制市场化、监管体制现代化、补贴制度公平化和改革决策治理多元化，从而建立起与市场化相适应，效率与公平兼容的利益再平衡机制。
1.供热行业运营体制市场化
国际上，各国供热行业都是实行市场化运营体制，市场化不仅是促进效率提高和节能减排的基础，也是合理平衡各方利益的基础。为此，应通过深化供热行业市场化改革来化解计划供热体制内生性体制矛盾和利益冲突。首先，深化市场化供热价格机制改革，实现供热的商品化和使用者付费。改革居民付费方式，实现采暖费由“暗补”变“明补”乃至最终不补，实现“谁用热、谁缴费”，并推进两部制热价和热计量改革，实现 “用多少热、付多少费”。其次，继续推进供热行业市场开放，引入民间资本，降低非公经济进入门槛，建立公平竞争市场环境，大力发展PPP、特许经营等方式，实现投资主体和运营主体的多元化，形成多元主体公平竞争的市场格局。再次，改革国有供热企业体制，实现政企分开和企业化运营。为此，应深化国有供热企业的产权和治理制度改革，明确政策性补贴规则并逐步取消不合理的政策性补贴，硬化企业预算约束，强化对公益性国有供热企业的运营绩效和社会责任考核。
2.供热行业监管体制现代化
有效的政府监管体制是促进供热行业各方利益平衡的重要制度保障，政府监管体制不应成为维护特殊集团利益和恶化分配公平的工具。首先，强化供热企业价格成本监审和信息披露，实现供热成本信息透明化。为此，需要明确供热企业财务审计规则，明确供热企业财务信息申报义务，并建立第三方供热企业成本监审制度，防止供热企业过多侵占消费者利益和政府财政资金。其次，实行激励性供热价格监管。近期重点推行地区标杆热价，长期则实行价格上限或收益上限政策，从根本上消除供热企业利用信息不对称通过虚报成本来获利。再次，改革监管机构体系，消除多头管理的监管职权配置，建立权力集中的监管机构，通过立法明确监管机构监管职权，确保其依法独立监管的独立性，消除特殊利益集团对监管机构的俘获和行政官员对监管决策的随意干预。最后，理顺中央和地方监管职权关系，强化中央和地方人大对地方政府推进改革和实施有效监管的绩效评价和政治问责。
3.居民供热补贴制度公平化
居民用热补贴制度是各国普遍采用的促进社会公平的公共政策，美国、欧盟各国等都建立了只针对低收入群体的低收入家庭能源补贴政策，如美国的“低收人家庭能源补助计划”、英国的贫困人口燃料支付保障政策等。供热行业有效的居民补贴制度应该以促进社会公平为目标，这包含两个维度：一是横向公平，补贴制度适用于所有满足条件的居民，实现补贴全覆盖；二是纵向公平，补贴制度应坚持底线原则，补贴不能实行普惠制或偏向高收入群体，应以保障最低收入群体的用热需求为目标，实现补贴目标的具体化和精准化。为此，首先，需要建立规则明确公平适用于所有居民的供热补贴制度，实现城乡居民供热补贴的“国民待遇”。其次，以机关事业单位改革为契机，改革“泛公务员”群体的采暖费补贴政策，建立更科学的机关事业单位职工薪酬制度，逐步取消机关事业单位职工享受的福利性采暖费补贴，并消除特权福利。再次，建立只针对低收入脆弱家庭的供暖补贴制度，尤其将农村困难家庭覆盖进来，对北方农村困难家庭也提供一定的采暖费现金补贴，同时适当提高城市低收入家庭采暖费补贴标准，中高收入家庭则完全按市场价格来支付采暖费，政府不再对其提供任何显性或隐性补贴。
4.改革决策治理体制多元化
阿西莫格鲁对世界不同国家经济发展绩效差异的原因分析指出，那些促进经济持续发展和社会持续进步的好制度的重要特征是制度具有包容性，能保证利益相关者拥有平等的机会参与制度构建并公平分享发展成果。[美]德隆·阿西莫格鲁：《国家为什么会失败》，李增刚译，湖南科学技术出版社，2015年，第315页。根据公共选择理论，规则决定结果，没有过程公正，就无法保证结果公正。罗尔斯提出了“自由优先、兼顾平等”的正义观，即在过程公正的基础上限制结果的不平等。[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年，第5页。因此，完善制度体系，建立体现公平正义的改革决策治理体系，提高国家治理能力，是从根本上解决利益相关者之间利益平衡和建立更具包容性经济和政治制度的基础。为此，需要重构改革决策体制，面对利益诉求多元化的现实，通过立法来完善行政程序和强化政治问责，供热改革决策应积极引入有效的信息公开和公众参与机制，培育公民社会，建立多元共治的国家治理体系，从而实现以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为核心的包容性制度体系。
作者单位：浙江财经大学中国政府管制研究院
责任编辑：牛泽东endprint
