从政治动员到互利共赢：区域统筹背景下的区县合作机制研究

2016-08-02陈科霖浙江大学公共管理学院浙江杭州30058中共上海市委组织部上海0003

行政科学论坛 2016年3期

陈科霖，吴昊（.浙江大学公共管理学院，浙江杭州30058；.中共上海市委组织部，上海0003）

陈科霖1，吴昊2
（1.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310058；2.中共上海市委组织部，上海200031）

摘要：实现区域统筹与协调发展是党中央在新时期的一项重要目标，为此本文以H市为例探讨基于纵向府际关系的政治动员模式和基于横向府际关系的互利共赢模式在促进府际合作中的不同作用及相互关系，并总结出重视地方利益和合作前提、推进上级政府顶层设计、设置制度化的合作协调沟通机构、构建系统化的互利共赢机制以及用政治激励实现利益补偿等促进区域统筹合作的经验。

关键词：府际关系；区域统筹；政治动员；互利共赢；区县合作机制

一、研究背景与文献综述

党的十八届五中全会提出了构建推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展格局的新要求。地方政府是区域合作的主要参与者和获利者。区域统筹本质上是密切区域内政府间关系，加强区域内政府间合作的政府过程。当前我国区域统筹下的府际合作普遍存在缺乏可持续性以及绩效偏低的问题，这就导致城乡区域统筹的政策目标难以达成。

西方学界普遍认为，财政、操作和政治是影响地方政府间合作的主要因素［1］。竞合理论提出，地区间“既竞争又合作”的状态源于不同地区间地方政府的利益和目标存在的差异［2］。20世纪90年代初出现的“新区域主义”思想认为，拥有不同利益诉求的地方政府在区域内横向的互动与合作对于区域经济发展、政策转变和信息交流有较强的积极作用［3］，这一理念更加强调地方政府间的横向且自发的协调与利益整合。与此同时，国内关于地方政府合作的研究则分为两类：一类研究强调按照“复合行政”的新理念，通过区域间政府合作实现区域经济一体化［4］［5］；另一类则重视对区域统筹中问题和困境的研究，认为地方政府存在的各自为政、地方市场分割、地方保护主义、政治动员等问题，使得区域合作面临行政区划、激励机制、政治晋升等方面的阻碍［6］［7］。关于地方政府间合作机制的构建，国内学者普遍认为，其起因源于区域一体化的兴起涉及政治、经济、政策等多元因素，因而区域间政府合作在实践中亦表现出不同的类型，包括互利模式、大行政单位主导模式和中央诱导模式等［8］。

在归纳相关研究成果的基础上，本文以H市为例①：基于案例研究的需要，本文对案例所在市及下属区县做了隐名处理。探讨基于纵向府际关系的“政治动员”模式和基于横向府际关系的“互利共赢”模式在促进府际合作中的不同作用及相互关系，对府际合作的权力结构与运行机制进行探讨，并试图寻找府际间成功合作的关键变量与政策要点，以期为我国的政府间合作提供理论贡献与实践经验。

二、政治动员：H市区县合作的启动

（一）政治动员机制的内容与运作逻辑

政治动员是党和政府推进区域统筹工作的主要模式，具有较强的行政强制性。所谓“政治动员”，就是指上级党和政府利用其拥有的政治资源，动员下级政府或社会力量达成经济、政治和社会发展目标的政治运动［9］。我国的政治动员机制有三大特征：一是上级党委和政府是政治动员的主体，二是以纵向政府间关系为主要运作通道，三是纵向府际关系间存在着基于晋升机制的强烈的依存关系。

政治动员在区域合作中体现为六大机制：一是目标制定机制，即通过政治层面的顶层设计，确定政策的前景与目标；二是会议落实机制，即通过召开会议的形式，向区域内各地方政府主要负责人通报政策内容，通过会议讲话强调政策的重要性；三是政策宣传机制，即通过红头文件、政策决议、实施意见、精神学习等方法将政策的措施和要求向执行层传达；四是组织构建机制，即通过建立项目领导小组和日常办公机构跟踪政策的执行情况，实时反馈沟通政策的落实和改进；五是政治结对机制，通过政治手段让发达地区与欠发达地区结对，采取“行政发包制”［10］的模式，对区域间结对情况进行统一的管理和考核；六是考核监督机制，即根据结对合作的具体情况对相关的地方政府、部门和官员个人进行考核和监督，以确保政策落实的绩效。

（二）政治动员：H市区县合作机制的启动过程

1.H市区县合作的目标制定

为了解决H市长期存在的东西区域发展不平衡、城乡发展不协调、县域经济发展乏力等问题，H市市委、市政府于2010年商议在H市建立区县合作机制，并在制度文件中明确提出了区县合作的发展目标，即通过区县合作的实现方式，使H市区域内的资源配置更加合理，提升县（市）经济增速水平，并使其增幅高于全市平均水平，增大五县（市）经济总量占全市比重，进而拉近五县（市）与城区发展差距，实现H市全面协调的发展。

2.H市区县合作的会议落实

为了更好地推进区县合作机制的实施和落实，H市市委、市政府在政策文件下达前先后召开了四次区县领导干部工作会议，讨论区县合作机制的细节问题和总体要求，解释实施H市区县合作机制的意义、任务和原则。

首先，向各区县的主政领导解释实施区县合作机制的重大意义，即：有利于优化配置城乡资源，实现互补互利；有利于加快五县（市）发展，促进城区与五县（市）协调发展；有利于加快转变经济和城市发展方式，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

其次，在会议上下达了区县合作的总体任务和要求，即以新型城市化为标准，以区县协调发展为目标，建立区县合作机制，进而实现区县互补互利、城乡融合，特别是提升五县（市）的经济社会发展水平、农村文明程度和农民富裕程度。

最后，在会议上制定了落实区县合作工作的基本原则。H市为区县合作制定了“党政主导、市场运作”、“优势互补、联动共兴”、“突出重点、注重实效”以及“创新机制、增强活力”的基本原则。通过发挥党委和政府在统筹规划、政策制定等领域以及市场在资源配置中的作用、使城区与县（市）间在产业、资金、市场、科技、人才、信息、土地、资源、劳动力等方面优势互补，促进互利合作见实效、出成果，并通过制度创新和机制改革，激发区县合作的活力和持续力。

3.H市区县合作的政策宣传

为了进一步在执行层面落实市委市政府关于区县合作的要求，2010年H市先后出台《中共H市委、H市人民政府关于以新型城市化为主导，进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》、《中共H市委办公厅、H市人民政府办公厅关于建立区县（市）合作机制，推进城乡区域统筹发展的实施意见》等政策性文件，对区县合作的具体内容进行了安排和规划，确定了区县合作的五大领域。

一是产业共兴。即围绕H市的产业转型升级任务，引导城区制造业、农产品加工业、休闲旅游业、现代服务业和创意产业等向县（市）转移。城区方面承担支持县（市）发展的重任，城区企业转移到县（市）的投资项目，享受转出地的优惠政策；五县（市）方面则加强基础设施建设，改善投资环境，提供土地资源等政策优惠，努力把握好城区产业转移的机遇。

二是资源共享。即围绕H市资源要素优化配置的要求，引导城区资金、技术、人才等要素向五县（市）和农村地区进行合理流动，促进城区的企业参与县（市）的资源开发和市场拓展，吸纳农村劳动力；与此同时通过合作，使区、县（市）注重交流平台的构建，开展各类招商活动，推介投资项目，使县（市）成为城区发展的核心基地。

三是乡镇结对。即H市区县双方建立乡镇层面的结对制度，城区的街道与县（市）的乡镇～～结对，开展结对的城区和乡镇每年需安排一定数额的资金用于所结对乡镇经济项目建设，并积极组织辖区内企事业单位参与结对共建工作。

四是干部挂职。即开展合作区县之间、结对乡镇之间的干部互派挂职工作，努力发挥挂职干部协调沟通、传递信息的纽带作用，也为后续进一步加强H市优秀青年干部的培养锻炼工作提供保障。

五是环境共保。即通过区县合作，解决区域和流域的环境问题，共同保护Q湖、F江、X江、Q江水域和S湖、Y河水域生态环境，为H市打造生态型城市和山水园林城市做出贡献，提高H市的可持续发展能力。

4.H市区县合作的组织构建

H市区县合作的组织构建有两个层面的制度安排：

首先，领导组织系统的构建，大致可以分为四个层级：第一个层级是市委和市政府，它们是H市区县合作领导组织架构的最高层，市委、市政府领导组成指导组，指导区县合作工作的开展；第二个层级是H市农办，市委和市政府在市农办建立由市委分管副书记为组长的区县合作推进领导小组，主要负责日常工作和进程的交流，根据各合作区的实际情况制定切实可行的政策措施，并且将其落实到具体活动中；第三个层级是指导小组，由市委和市政府的领导组成，主要负责指导区县的合作工作，为每一个合作组日常工作的开展提供相关指导；第四个层级是五大合作组，根据各区县的发展实际和特色组合而成，在指导组的带领下，实现统筹发展，合作共赢。

其次，沟通协调系统的构建，包括工作推进制度和联席会议制度：第一，建立区县合作推进机制。在市级层面则建立由市委分管副书记为组长的区县合作推进领导小组，领导小组办公室设在市农办。领导小组定期召开会议，交流工作，通报情况，制定政策。第二，建立区县合作联席会议制度，即建立由区县合作双方党委、政府主要领导和有关负责人组成的联席会议制度，明确召集人、副召集人，建立定期协商、互访、沟通机制，研究、部署、落实合作工作。

5.H市区县合作的政治结对

H市市委、市政府按照“产业互补、地域相连”的原则，建立了八城区、H市经济开发区、U风景名胜区、Q新城管委会与五县（市）间的五个对口联系、联动发展的区县合作组（如表1所示）：

表1 H市区县合作的政治结对情况

第一合作组由X区、S区与F市组成。这三个区县（市）地理位置邻近，X区和S区有充分的产业优势和人才优势、信息优势，F市有充分的山水资源环境优势。三个区县（市）相互合作，F市可以在一定程度上弥补X区和S区旅游资源的不足，同时X区和S区也可以凭借信息和产业技术优势帮助F市山居新农村精品工程建设的完成，加快城乡一体化的进程，实现优势互补和资源共享。

第二合作组由Y区、C区与L市组成。这三个区县（市）地缘相近，在诸多方面都有着紧密的联系。通过推进区县合作，可以加快城乡资源优化配置，促进城区要素进L市、L市资源补城区，增强互动互利效应，实现优势互补，促进两区一县（市）协调发展。

第三合作组由J区、H市经济开发区与D市组成。D市与J区和H市经济开发区并不相邻，但D市的地域空间相对较大，有丰富的旅游和产业开发资源，在一定程度上弥补了J区和H市经济开发区的不足。该合作组的构建可以发挥城区对市区的辐射带动作用，提升D市的城镇化、现代化水平，打造新的增长极，加快推进基础设施配套建设，发挥资金流、人才流的集聚作用，加快D市的产业发展。

第四合作组由U区、U风景名胜区、Q新城管委会与N县组成。它们的相似之处是都有丰富的旅游资源，包含了X湿地、U湖以及N县著名的Q湖。这几大区县（管委会）联合形成合作组可以充分整合自身的旅游资源，进一步促进H市旅游产业的发展，实现产业共兴。

第五合作组由G区、H市高新技术开发区（B区）与T县组成。B区作为国家级高新技术产业园区，将为数不多的剩余地块预留给了物联网、互联网和文化创意等三大新兴产业，因此B区存在着企业用地紧张的发展困境。T县与B区只相距四十分钟的车程距离，以加工制造业为主，土地相对充裕，但是相对缺乏产业层次更高的项目。区县合作机制可将这两个区县捆绑在一起，通过T区划拨土地并加挂B区高新技术产业园T分园的牌子的方式，解决B区土地资源贫乏的问题，同时也带动T县高新技术产业的发展，实现两地的优势互补。

6.H市区县合作的考核监督

H市的区县合作的考核监督是区县合作绩效和项目落实的有效保障。根据两个《实施意见》相关规定，H市区县合作工作的成效纳入了H市政府综合考核内容，并在这个基础上建立了区县合作情况通报和定期督查机制，在每年年末开展H市的区县合作绩效评估工作，以保证科学地评价区县合作绩效和成果。除此之外，H市每年都会专门开展H市区县合作先进集体和先进个人评比大会，对合作成绩突出的单位和个人进行表彰奖励，对项目延期或断尾、合作任务执行不力的情况进行公开批评。

三、互利共赢：H市区县合作的维持

（一）地方政府的行为动机与利益构成

地方政府推动区域统筹的行为动机主要有两大取向：第一，公共价值的满足，即满足公众对于政府的价值期待，并实践政府官员的公共职业道德。这个层面的行为是公益性的。这类政府行为是政府公共服务职能的集中体现，体现了服务型政府的基本要求。第二是政府自身利益的最大化，即获取利益作为政府一切行为的根本出发点。基于“经济人假设”，政府部门及其工作人员在施政过程中存在着自利性的利益驱动行动［11］。利益的获取和预期收益的提升是地方政府行为的根本原因和合作维持的根本动力。基于此，地方政府获取利益的驱动力主要表现在两个层面：其一，获取经济利益，即通过区域发展，特别是经济的发展体现地方政府的工作绩效，这亦能为政府带来充分的财政保障；其二是政治利益，即通过政府行为获得的政治收益，主要表现在官员的激励、考核和晋升等领域。

（二）地方政府合作中的“互利共赢”要素之解构

地方政府合作的行为动机源于合作双方对合作互利成果的良性预期。这种“互利共赢”主要包括四个基本要素：

第一，内生经济利益的满足。政府间合作涉及双方政府主体，其开展合作的前提是双方存在着利益互补和相互促进的空间，这种经济利益往往是潜在的内生性需求。例如发达地区具有丰富的市场和资金技术，但缺乏土地和资源；而欠发达地区则与之相反，它具有充分的土地储备、廉价的自然资源和劳动力，但缺乏资金和技术。发展水平不同的两地区之间就可以通过基于资源交换产生的潜在经济利益达成合作关系。

第二，加成经济利益的达成。政府间的合作涉及产业转移、项目合作、市场开拓等多个领域。通过项目合作中的收益分成，双方均可以获取财政收入和GDP增长；通过市场共拓则可以提高地方企业的整体收入。这些利益都是合作后的“加成经济利益”，即地方政府通过合作增进原本没有的利益。

第三，经济利益的政治反馈。地区经济的发展和财政收入的增长，会给予地方政府和主政官员间接的政治反馈。相关地方政府会在年度政绩考核中表现得更加优秀，因而增加其政治资本，这是我国改革开放后“地方GDP锦标赛”现象产生的根本原因。

第四，政治激励的推动。在政治动员模式下，为了增加地方政府间合作的积极性，市级政府普遍会通过政治激励的方式给予地方政府和官员更多的政治回报，比如会专门设立针对合作成功的考核体系，对考核优秀的地区和主政官员进行薪酬奖励或是提供晋升机会。

（三）互利共赢：H市区县合作的深化过程

1.H市区县合作对内生经济利益的满足

在H市区县合作中，潜在经济利益的满足是区县合作达成的基本前提。从合作资源输出的主力军——城区政府的角度来看，这种潜在经济利益集中体现在三个方面：

首先，满足H市城区的“退二进三”的需求。即将H市城区中的第二产业转移至县（市）级政府，为第三产业的进入留下足够的空间，实现“腾笼换鸟”，这一方面提升了H市主城区的产业层次，另一方面通过项目转移的形式发展了县（市）的地方经济，最终实现了H市区县的互利共赢的目标。这一需求的代表性案例是对外拓展的工业型企业代表——R电冰箱公司，通过退出S区并转向F市建设产业园，H市的经济从而得到进一步的快速发展。这个举措一方面给S区腾退出了土地资源以吸引更高附加值的产业，另一方面则为F市带来了较高且为稳定的财政收入与岗位就业。

其次，满足H城区内传统企业扩张的需求。H市主城区有诸多对土地有较大需求的制造业企业。目前它们在城区内已难继续获得廉价的土地进行扩张发展，因此H市只能将工业厂房转移至地价相对便宜的远郊县（市）。在此情况下，H市城区与县（市）的合作就可以有效地实现这些企业扩张发展的要求，并最终惠及区县双方。H市汽车驾驶教育中心建设从主城区转移至F市，实现了用地量大的现代化服务业的有效转移，既为主城区腾出了可观的建设用地，又有效地带动了县（市）相关产业的发展。

最后，满足区县双方消费市场的相互需求。因为H市主城区需要健康且大量的农副产品来满足城市居民的食品消费需求，也需要更大的市场销售日用家电等产品，而H市所属县（市）的农村地区则需要更好的农副产品销路和丰富先进的城市家电，所以双方在消费市场的相互需求中是互利共赢的。代表性的合作案例就是H市的农业合作项目。它通过市区主导的农业产销一体化，使市区获得了价格稳定、质量有保障的农产品来源，同时也促进了县（市）农民的增收。

2.H市区县合作对合作经济利益的达成

对于H市的县（市）而言，区县合作中的产业转移、项目落地、企业发展和市场拓展都是合作经济利益的重要组成部分，它们从中所获得的推进合作的积极性是巨大的。而对H市主城区而言，合作经济利益是间接获取的，其包括间接税收益和税收分成政策两个部分。

首先，“间接税”。城区的企业在H市下属县（市）价格较为低廉的土地上进行扩张和发展，其总部依然位于主城区，因而尽管主城区在“退二进三”，但是“退二”政策却并没有降低第二产业对于主城区经济的贡献率，这是因为“总部经济”随着企业发展中的收益提升，能够给予主城区更多的“间接税”。

其次，“税收分成政策”。即由区县双方共同出资，在县（市）建立的合作项目最终所产生的收益，将通过税收分成的方式分别给予合作双方。对于主城区而言，由于城区的土地资源可以通过“腾笼换鸟”的过程实现更有效的利用，这一收益的增加足以弥补税收分成的付出；而对于下属县（市）而言，它通过主城区项目外扩的方式可以获取税收分成，从而增加了县（市）的财政收入。

3.H市区县合作机制中的政治激励

H市区县合作机制在政治激励层面主要包括指标分成政策和年度考核激励政策两大部分。

首先，“指标分成政策”。该政策通过将H市主城区与县（市）政府的合作项目所产生的经济指标和招商引资考核指标进行分成，有效地激励了两主体间的合作。H市区县合作的两个《实施意见》明确规定了区县合作绩效指标的分成政策，即：在区、县（市）合作共建的产业基地中，依据产业基地对地方财政收入的贡献以及项目的资产、利润等因素在合作区、县（市）之间进行合理分配；当产业合作基地发展到一定阶段时，结合市统计局和结对区、县（市）共同协商产业合作基地产生的综合效益，对主城区政府与县（市）政府进行绩效考核。这就保障了双方在绩效考核层面的利益。

其次，“年度考核激励政策”。该政策解决了H市区县合作的执行政府部门和官员个人激励问题。通过年度的业绩考核，H市对表现优异的政府部门进行奖励，对推进区县合作表现突出的政府官员进行奖励或者晋升，对表现不佳或是没有有效落实项目任务的机构和个人进行批评，可以有效地解决在不平等资源输出情况下通过政治激励进行利益补偿的问题。

四、促进区域统筹合作的经验与启示

（一）重视地方利益和合作前提：从“单向帮扶”转向“双向互利”

区域统筹背景下的地方政府合作的成败基于两大因素：一是地方政府利益的满足程度，二是是否具有互利共赢的空间，即合作前提是否充足。因为区域统筹背景下府际合作的资源输出不等量，所以利益天平的倾斜会导致双方的合作动机出现不契合。

上级政府在进行区域统筹的政策制定时要充分重视地方的利益诉求，摒弃传统的“单向帮扶”模式，着眼长远而非短期见效的“双向互利”目标，根据区域内各地方政府不同的利益需求来进行相应的政策设计，制定一定的利益补偿机制，来保证合作双方公平的利益输送。除了地方政府利益的考量之外，制定合作政策还需优先考虑合作双方的合作结合点。例如H市区县合作的合作组就充分考虑了城区“退二进三”的需求和县（市）承接产业发展资源的需求，使得城区的资金、投资与县（市）的土地资源和市场之间形成了合作结合点，从而形成府际合作中长期双向互利的重要保障。

（二）推进上级政府顶层设计：合作规则的制定与保障

合作规则的制定是区域统筹背景下地方政府合作持续性的重要保障，是开展高效府际合作的前提条件。上级政府可以在合作规则中设置政策目标与方向，确立合作的目标和整体规划，例如H市将全市区域分为五大合作组，保障了H市整体区域发展政策的落实；可以通过确立激励规则，来确保合作双方利益输送的公平性和绩效考核；可以通过制定组织规则，解决府际合作中的组织管理问题和协调沟通问题。上级政府进行区域内的整体合作规则设计，一方面要充分考虑地区整体利益和区域发展目标，另一方面也要充分协调区域内各地方政府的利益矛盾。

在制定区域间合作的适用规则时，政府应当注意如下方面的问题：第一，在规则制定前要做好整体协商工作，与区域内受此规则影响的主政官员进行提前沟通，保障各方的利益诉求渠道畅通；第二，规则制定需要规范化、科学化和制度化，特别是涉及利益分配的规则，其指标和项目都要明晰准确，并应坚持区域利益互补的基本前提；第三，规则的贯彻执行比制定更加重要，因此规则的执行需要强力的保障手段。在区县合作机制上，H市主要采纳了包括上级委派的合作协调机构的督促和年终合作的考核机制等措施以实现规则的有效执行。

（三）设置制度化的合作协调沟通机构

设置制度化的合作协调沟通机构可以快速解决区域内部的利益纠纷和矛盾，降低合作中的沟通成本，与此同时亦有利于统一监督、管理和考核。这也是H市区县合作机制成功运作的关键所在。

首先，应当通过协调机构的设置来保障弱势利益主体的权益。H市的区县联席会议为城区和县（市）提供了一个公平协商的平台，从而使城区与县（市）之间的矛盾能够通过制度化的方式加以解决。

其次，由上级政府设立定期召集的沟通协调机构可以有效降低区域内府际合作的沟通协调成本。在地级市层面，由于区、县（市）的数量繁多，依托下级政府间自发的沟通协调将带来巨大的行政成本，因此由上级政府设立协调机构是十分有必要的。

最后，设置跨区域的协调机构，加强区域内府际合作的日常管理工作。H市成立了市级层面的城乡区域统筹发展工作委员会、合作推进组与县（市）办公室三个相互衔接的组织机构，通过“一委七组一办”的工作组织机制有力地督促了合作项目的开工落实，并精准把控和反馈整个合作进程，从而保障了合作成果的质量。

（四）构建系统化的互利共赢机制

单纯的政治动员由于缺乏互利共赢机制，无法有效地激发地方政府的合作动机，从而难以保障区域统筹下地方政府合作的持续性和绩效。因此，构建完善系统的互利共赢机制是区域统筹政策目标达成的关键。例如在区县合作机制中H市构建了以税收分成政策为核心的财政转移支付的经济互利体系以及以指标分享政策为核心的政治指标分配的政治互利体系，从而保障了H市区县合作机制的成功运转。税收分成政策使得合作双方可以公平地收获资源投入的回报，而指标分享政策则使合作双方能够完成上级要求的地方政府招商引资和项目开发的考核指标，从而真正实现区域间的互利共赢。

（五）用政治激励实现利益补偿

区域统筹存在着极端情况，即双方始终难以发掘到有效的合作互利点，也就是说合作双方的利益输送极度不平衡，一方在合作中利益损失明显较大。在这种情况下，政府即使存在互利机制的设计，也难以满足统筹工作的推进需求，在这种情况下就需要通过政治激励的方式来实现利益损失方的利益补偿。

H市区县合作机制中对利益补偿问题进行了明确的制度规定：对于欠发达地区而言，补偿主要体现在经济层面，包括财政转移支付、财政拨款等。而对于资源输出量较大的、承担帮扶任务的发达地区而言，针对合作成果的年度考核和晋升激励机制以及地方政府发展建设指标的分享制度等政治激励模式可以有效地实现对发达地区的利益补偿。此外，以职务晋升为目标的政治激励形式在实践中亦被证明是具有实践实效的方式。因此“互利共赢”机制的实现不仅体现在区域发展的客观绩效层面，亦应体现在干部的政治利益方面的考量层面，从而全面地激励地方官员对区域统筹政策加以落实，进而实现干部执政业绩与个人激励的有机统一。

参考文献

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