政策性农业保险实施过程中的问题及其对策

付晓亮

政策性农业保险实施过程中的问题及其对策

付晓亮

政策性农业保险作为现代农业发展的三大支柱之一，与农业科技、农村金融并驾齐驱。2007年年中，在中央财政的推动下，政策性农业保险正式在四川省试点实施，至今，取得了显著的成绩，但也存在一些深层次问题。本文对四川实施政策性农业保险的现状及存在的问题进行了深入分析，提出了一些探索性的意见和建议。

政策性农业保险；问题；建议

党的“十六大”以来，中央高度重视“三农”问题，提出要提高农业产值、增加农民收入、保障粮食安全，发展现代农业，实现农业产业化。但由于农业的特殊产业性质，既面临市场风险又同时面临自然风险，有强烈且天然的“保险需求”。政策性农业保险作为分散农业生产风险，保障灾后再生产能力，推进农业产业化的有效手段，显得尤为重要。2004至2015年，连续十二年的“中央一号”文件都关注“三农”，很多都指出了农业保险的战略性发展方向。四川省是农业大省，落实好政策性农业保险工作，对于农业增产、农民增收、农村稳定具有重大的战略意义。

一、政策性农业保险在四川省的实施现状及主要问题

（一）现状及取得的成绩

2007年起，全国政策性农业保险试点工作在四川、湖南、江苏、新疆、吉林、内蒙古6个省（区）试点实施。随之，四川省委省府相继出台了一系列文件推动和保障政策性农业保险工作在四川的开展。保险的试点品种从最初的水稻、玉米、能繁母猪等少数几个品种逐年扩展到育肥猪、奶牛、油菜等。保险业务逐年提升，保费和参保率不断增加。

在省委省府的大力推动和保险、农业、财政等各相关部门的配合下，政策性农业保险在四川经历了“07年起步发展，08年稳固发展，09年持续发展，10年规范发展”的历程。随后至2015年，中国人保财险等主要承保公司的保费、参保率均呈逐年上升趋势。通过政府、承保公司的不断探索和实践，四川已经初步形成了“政策扶持、政府推动、市场运作、风险共担、参保自愿”的政策性农业保险机制。

（二）面临的主要问题

从政府层面来看：

1.国家农业保险立法尚未建立

从严格意义上讲，我国至今尚无一套专业的农业保险法律对政策性农业保险进行规范和保障。《中华人民共和国保险法》主要是规范商业保险公司的经营行为。《农业保险条例》在2007年被列入国务院年度立法计划，但由于种种原因，至今也没有出台。

2.财政补贴及配套措施尚需落实

政策性农业保险的财政补贴受到相关政策、财政收入、财政预算、地方政府重视程度、农产品品种等原因的影响较大；保费补贴政策的持续性、及时性、连贯性及其倡导意义也受制其中。政策性农业保险的补贴涉及财政、税收、农业等若干部门，各部门之间缺乏系统的配套政策。

3.专业技术人员匮乏

政策性农业保险对从业人员综合素质要求较高，既要学懂国家相关政策，精通保险业务技能，还需要掌握种植业、养殖业等各种承保品种的病害相关知识，甚至对于气象、地理区域特征以及农民心理相关知识也要有一定了解，还要善于与人沟通。然而，这样高素质的政策性农业保险专业人才非常匮乏，目前各高等院校、中专院校也没有相关专业培养这方面人才。

从承保公司来看：

1.承保积极性有待提高

首先，政策性农业保险风险依然很高。即使有政府补贴，但在业界依然有“十年利润，一次赔付”的案例流传。往往遇到一次大的自然灾害就使保险公司几年的利润化为乌有甚至破产。其次，收取保费成本高，难度较大。四川为劳务大省，农户中作为参保主体的青壮年常外出务工，留守老人和儿童较多。保险公司多次上门也很难找到参保者本人。再次，虽然政府补贴之后参保户只需承担少量保费，但要向散居的农户收钱，也是一个十分现实的难题。此外，勘察定损理赔强度大。农业产业宽泛，参保品种涉及种植、养殖行业，跨度较大，遭遇损失尤其是大范围的自然灾害损失后，需要多个基层单位大量人员连续勘察定损核损，理赔较慢，赔付程度根据实际情况也会有差异，容易造成参保户有意见。上述种种原因，导致保险公司的承保积极性不高。

2.经营管理有待规范

有些承保公司在宣传参保时夸大承保范围，对免责条款不做如实说明，误导参保户。在勘察定损时，不进行实地考察，凭主观臆断，容易引发各种矛盾。理赔支付时，以各种理由拖延付款、恶意刁难，导致参保户不能及时拿到理赔款甚至放弃理赔。有些承保公司在统计核算时，虚挂应收保费，弄虚作假套取政府补贴资金。

从参保者方面来看：

1.农户参保意识薄弱，不愿缴纳保费

由于参保主体为农户，大多数文化程度不高，对政策性农业保险的意义理解不深，保险意识淡薄。参保主动性不强，在政府及承保公司人员的多次讲解动员下，投保率仍然不高。由于国家的惠农政策不断推进，可以说近年来对农民的收费项目几乎都没有了，加之各项支农惠农政策都是在给农民补贴，所以，当想要收取农民的保费时，总会遭到抵触心理。有些虽愿意参保，但不愿意缴纳保费，最终导致无法参保。有些虽然缴纳了保费，但表现的极不情愿，给来年再次续保造成困难。

2.道德风险和逆向选择凸显

由于农业保险标的和风险的复杂性，引发的道德风险与逆向选择概率居高不下。据相关数据显示：道德风险给保险公司造成的损失占保险赔款的20%。在牲畜保险中骗保现象更为严重。农户利用信息不对称等因素，获取高于平均损失的赔偿，甚至虚报灾情骗取赔款。由于财政补贴等因素，使得逆向选择现象更为严重：灾害多发地区和风险高的农户投保率高，灾害少发地区和风险低的农户投保率低。

二、问题的主要原因与政策建议

梳理分析以上主要问题，要推进政策性农业保险，就要充分认识到，政策性农业保险是现代农业体系的重要组成部分，是政府扶持农业生产的一项政策工具和制度安排，是生产力发展到一定阶段的必然要求。

1.推进政策性农业保险需要完善政策支持

完善政策支持首先要加强立法。专门的农业保险法律法规是保障政策性农业保险有效发展、良好发展、长远发展的基础。国家要从战略高度重视农业保险法律法规建设。其次，要完善财政补贴制度，从中央到地方财政，都要形成完善、规范、及时的补贴制度并贯彻落实。逐渐建立中央财政应对农业巨灾保险准备金制度。再次，税收方面要对经营农业保险的承保企业优惠或者减免。另外，要对国内保险公司和外资保险公司一视同仁，创造公平竞争的市场环境。因此，完善政策支持，是推进政策性农业保险的基本保障。

2.推进政策性农业保险需要抓好人才培养

农业保险专门人才的匮乏极大的制约着政策性农业保险的发展。农业保险专门人才培养既要重视在高等院校、中专院校设置农业保险专业，培养科班出身的储备人才，又要重视保险企业的内部培养，加强对保险从业人员的继续教育。尤其要注重通过工作实践，对员工的培养历练。只有建立和储备了一大批农业保险专门人才，才能不断推进政策性农业保险良好发展。因此，加快培养农业保险专门人才是推进政策性农业保险的长远战略。

3.推进政策性农业保险需要提高承保效益

从市场角度来看，推进政策性农业保险，要充分调动保险企业的积极性和主动性。只有保险企业“有利可图”，才会产生源动力，不断扩大政策性农业保险的品种和范围。因此政府要加大补贴力度，提高补贴比率，转化承保公司风险。补贴不但要落实更要及时，对因出现巨灾产生巨额赔偿的承保企业要适当帮扶。避免“十年利润，一次赔付”（指保险公司十年的利润抵不上一次巨额赔付）所描述的情形出现。保险企业的效益提高了，承保政策性农业保险的积极性自然就高了。因此，提高承保企业效益是推动政策性农业保险的关键环节。

4.推进政策性农业保险需要创新经营模式

对于保险企业来讲，承保农业保险有诸多现实困难。如自然灾害频发，收取保费成本高，骗保现象时有发生，勘察核损难度大，工作人员有抵触情绪，国家补贴不及时等诸多不利因素。因此必须根据新形势，不断创新经营模式，减小或者避免上述不利因素造成的影响。通过创新经营模式，调动工作人员积极性，降低成本，分散风险，提高效益。比如可以通过互保、联保、再保险等形式分散风险；可以探索以村或镇（乡）为单位统一收取保费等形式降低成本；可以建立参保户诚信档案，给予诚信度高的参保户保费优惠，从而降低骗保概率。

5.推进政策性农业保险需要规范经营管理

规范保险企业的经营管理，要加强承保企业经营过程的监督和信息披露，严厉打击虚假宣传、夸大赔付范围，恶意刁难理赔，拖延赔付款等市场顽疾，改变个别保险企业不诚信经营造成的不良影响，树立参保户的信心，建立企业的良好信誉。也要减少政府不当的行政干预，厘清政府与企业的职权和责任，减少政府对企业正常经营行为的干涉。因此，规范保险企业的经营管理是推动政策性农业保险的重要前提。

6.推进政策性农业保险需要加强宣传引导

政府及保险企业都要高度重视对政策性农业保险的大力宣传。政府要灵活运用各种媒体，以广大群众尤其是农民朋友喜闻乐见的形式把政策性农业保险的重要意义、参保益处、政府补贴力度等宣传到位。要组织相关单位编写政策性农业保险简易读本，免费向广大农民、农业企业发放。保险企业要组织员工走进田间地头，进村入户为农民讲解参保的利益得失，提高广大农民的风险意识和保险意识。保险公司可以设定现实的场景让农民模拟购买保险，通过亲身参与了解保险工作原理。通过宣传，使“我要参保”成为广大农户的内在要求，从而提高参保率。因此，加强宣传引导是推进政策性农业保险的有效手段。

课题名称：

本文系四川省教育厅2016年度科研项目“农业产业化进程中政策性农业保险在四川省的推进路径研究”（课题编号：16SB0311）结项成果之一。

[1]郭春生.政策性农业保险的现状与对策研究——人保四川分公司政策性农业保险实践[J].商情，2011（20）.

(作者单位：成都农业科技职业学院）