临沂市政府购买服务面临的问题及对策

李树生　王兆立

临沂市政府购买服务面临的问题及对策

李树生王兆立

近年来，临沂市把政府购买服务作为促进政府职能转变、创新财政支出方式、推动事业单位改革、培育社会组织发展的重要抓手，紧紧围绕财政中心工作，加强制度建设，创新推进措施，培育承接主体市场、协同推进市县工作，改革取得阶段性成果。但在推进过程中，也面临着一些困境，制约着政府购买服务改革步伐。

一、面临的困境

（一）政策规定方面操作困难，明显存在不足。一是购买方式方法不灵活。目前中央政策规定，凡列入集中采购目录或采购限额标准以上的政府购买服务项目，要全部在政府采购制度框架下编制政府采购预算，全部通过政府采购方式确定承接主体，全部按照政府采购程序开展政府购买服务活动。而政府购买服务很多是各级政府的公共政策项目和改革目标项目，通过政府采购方式实施很难取得理想效果。二是改革政策不衔接、协调难。目前事业单位改革、行业协会商会脱钩改革与政府购买服务改革政策还存在政策衔接、部门协调方面的困难，难以有效避免购买服务与养人办事“两头占”的问题。三是承接主体市场发育不足。社会组织作为政府购买服务承接主体的重要方面，承接能力严重不足，难以形成竞争性市场环境并有效承接政府购买服务。政府购买服务支持培育社会组织发展的力度也不够，在承接服务上，仅停留在“平等优先”的原则上，没有其他切实具体和有针对性的支持培育办法和措施。四是约束机制缺失。政府部门购买服务，尚无明确可行的量化目标要求，对主管部门和事业单位来说，政府购买服务只是自愿性选项，而非强制性规定。五是财务处理不明确。社会力量承接政府购买服务项目后，账务处理问题和税收问题尚无相应规定。

（二）政府部门重视程度不够。我市政府各部门是政府购买服务改革的主体，是推动和实施这项改革的中坚力量，没有部门的主动参与，政府购买服务规模很难实现突破。但不少部门对政府购买服务改革缺乏足够认识，重视程度不够，有求稳怕变、等待观望的思想，主动改革意识不强。作为财政部门，只能是开会培训，但动员层级较低，不能引起这些政府部门领导的足够重视，目前也没有其他更好的办法和手段。

（三）政府职能转移和公共服务事项不清晰。目前地方尚未制定政府向社会组织转移职能指导意见及转移事项目录，政府部门相应社会公共服务职能仍未委托给社会组织承担。政府部门职责范围内的公共服务服务事项，也未区分政府直接提供的服务事项、政府提供服务效益明显高于市场提供服务事项和政府购买服务事项，为推动政府购买服务、支持事业单位改革和培育社会组织发展带来被动。

（四）伪政府购买行为的出现。相比较PPP模式下的物有所值评价和财政承受能力论证等项目前期严格的流程要求，国办发96号及财综96号文等文件所设置的政府购买服务的采购流程要求则更为简单，并且地方政府有权因地制宜编制本级政府购买服务指导性目录开展政府购买服务。由此，实践中出现了多地政府为加快项目进程、规避两个论证，以政府购买服务之名而行单纯采购工程、变相融资之实等伪政府购买服务行为，其中不乏有通过单一来源采购方式直接确定本地的融资平台或其他国有公司作为政府购买服务承接主体的违规现象。由于伪政府购买服务项目既未做PPP模式下的物有所值评价和财政承受能力论证，又未严格按照现行政府购买服务体系要求落实“预算下达”、“编制政府采购实施计划”、“合理测算安排政府购买服务所需支出”，由此导致该类项目可能会因为没有明确的资金来源而无法如期纳入预算，从而会加大政府的债务负担和财政风险。

二、对策

（一）加大宣传力度，搞好培训调研。一是广泛宣传。利用我市各新闻媒体的电视报纸广播及网络平台等，大力宣传政府购买服务，积极争得社会各界的理解、认同和支持，并形成广泛共识和强大合力，为推进改革营造宽松的舆论环境和工作氛围。二是加强政府购买服务的培训。社会各界对政府购买服务改革缺乏了解，对推进改革的认识不够到位，对相关政策措施把握不准，需要全面开展这项业务培训指导。三是深入社会各方面调研。为探索适合我市市情的政府购买服务机制和模式，建议组织抽调有关专家学者和财税系统一线工作人员组成调研组，开展深入细致的调查研究，总结形成可复制可推广的良性运作模式。

（二）加强相关法律法规建设。政府购买服务改革是政府一项重要的综合性改革任务，涉及范围广，政策性强，与政府采购有实质性区别。同时，政府购买服务通过合同约束购买主体和承接主体，是一种契约化管理方式，对法律环境要求高，建议有关方面加强相关法律法规建设。

（三）进一步加强顶层制度设计。一是建立完善的指导目录和工作流程。二是规定有关购买范围、购买方式、预算管理、合同管理、绩效管理、信息公开和监督管理方面的具体办法。三是研究制定政府购买服务支持事业单位改革办法和政府购买服务培育社会组织发展办法。按照事业单位分类和社会组织分类，有针对性地明确支持措施、条件、结点和期限，真正体现出重点支持。四是建立社会组织培育财政扶持机制，建立购买主体约束机制。近日，我市根据政府购买服务实际情况，进一步调整政府购买服务目录。政府购买服务内容更加突出公共性、公益性，重点考虑、优先安排与保障和改善民生密切相关领域的公共服务。指导性目录围绕公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险等与民生相关的项目，推进政府购买服务工作，直接涉及民生的二级目录约占总数的50%。有效推动政府从“花钱养人”向“花钱买服务”转变，优化政府和社会资源配置。莒南县G518日定线莒南绕城段改建工程，项目投资估算总金额为60894.00万元。为减轻财政支付压力，该项目后续建设拟通过政府购买服务模式，选择社会力量作为政府购买服务承接主体进行项目的融资代建。

（四）建立政府购买服务退出机制。建立政府购买服务退出机制，绩效评价结果较差的承接主体原则上不得参加下一年度政府购买服务项目竞标。对弄虚作假、冒领财政资金的承接主体，依法给予行政处罚，3年内不得参与政府购买服务工作。同时，购买服务单位应调整编制。为防止出现既通过财政拨款养人办事，又花钱买服务的现象。政府购买服务与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。对于承接政府购买服务的事业单位，应按照费随事转原则，相应调整财政预算保障方式；而实施政府购买服务的部门单位，应相应调整编制。2016年2月26日，临沂市政府与山东省财金股份有限公司签订解决城镇普通中小学大班额项目政府购买服务协议，为我省首家签约。临沂市高级财经学校采取政府购买服务的方式，与社会劳务派遣公司鉴定劳动合同，采取严格的公开招聘程序，录用了60名代课老师，缓解了教师短缺。

（五）需要尽快分清政府购买服务与PPP的区别。如上所述，政府购买服务无论在内容、还是在形式上都比PPP模式更为广泛，而PPP模式的实质就是政府购买服务。所以，当务之急，需要分清政府购买服务与PPP的区别，严格区分规范的政府购买服务和以政府购买服务名义开展的变相融资行为，在保护依法合规政府购买服务的同时，让伪政府购买服务无藏身之处。

（作者单位：山东省临沂市莒南县财政局、临沂市高级财经学校）