权责发生制政府综合财务报告试编工作主要困难及建议

葛伦创

权责发生制政府综合财务报告试编工作主要困难及建议

葛伦创

十八届三中全会提出：要建立权责发生制政府综合财务报告制度。然而，我国政府目前在实际的财务工作和预算会计体系中基本还是以传统的收付实现制为主。由于收付实现制的制约，政府财务工作中的会计记录、分析评价和报告披露工作中还存在着很大程度上的不足。因此，政府为了改善自身财务管理工作状况，响应国家提高政府财务工作能力的号召，开始逐步建立以权责发生制为基础的财务工作体系。财务报告编制工作是政府财务工作中的重要环节，在引入权责发生制后，通过近年来的试编，积累了一些经验，但试编过程中仍存在一些困难问题需要探讨和逐步解决。本文笔者通过试编实践，阐述编制权责发生制政府综合财务报告的意义，分析试编过程中存在的主要困难，并提出了自己的建议。

权责发生制；财务报告；政府会计

一、试编政府综合财务报告的意义

目前，我国政府实行的是以收付实现制为基础的预算会计体系，虽然能够核算反映政府财政预算收支情况，基本满足预算管理的需要，但是无法完整反映政府拥有的资源、负债、运行成本和费用，对政府财政能力和财政责任不能进行科学有效的会计记录、分析评价和报告披露。因此，从2013年开始财政部要求全国所有省必须试编权责发生制政府综合财务报告。在现行预算会计的基础上，逐步建立政府财务会计体系，以全面反映政府财务状况、运营情况和履行受托责任情况，为政府加强宏观经济调控和重大部署提供坚实的会计基础信息和决策支持。

二、试编的主要困难

在尚未制定完善政府财务会计制度的情况下，试编工作主要是通过转换预算会计数据以及搜集整理并汇总反映政府相关财务信息进行的。通过近年的试编探索，基本摸清了政府“家底”，积累了一些经验，但试编工作是一个复杂系统的工程，涉及方方面面，也遇到了很多困难。

（一）重视程度不够知晓度不高。针对权责发生制政府报告平时基本没有普及宣传，上到领导下到职工，绝大部分对其重大意义仍缺乏系统认识，社会大众更是鲜有知晓，远不如“预决算工作”深入人心。该项工作基本上仍停留在“编制时一阵风，编报后不见踪”状态。

（二）试编指南操作性不够强。目前的试编工作主要基于现有决算报表体系转化形成。由于收付实现制和权责发生制核算原则的根本不同和政府会计制度的不统一等综合因素，要求试编阶段的操作指南具有非常强的可操作性和统一性，避免各单位在理解与行动上的不统一。如现有操作指南对其他财政专户报表的转化指导过于笼统；对未办理竣工决算的基建挂账未作具体要求；基于当年报表转化形成的报告上下年净资产衔接差异如何处理未作规定等等，这些都将影响报告数据的质量。

（三）是报告数据采据难度较大。主要有三类情况，一是缺乏基本资料。长期以来，我国对部分公共资产，如公共基础设施多停留在实物管理的层面，对其产权界定和价值核算管理都较为粗放。很多公共基础设施没有准备的价值依据可供参考，甚至产权归属仍悬而未决。二是数据不准确。基建工程长期不办理竣工决算转固定资产，导致往来挂账过大，资产不实。虽然新的行政、事业单位会计制度对资产折旧作出了明确要求，但是对折旧年限、残值率等也未作出明确规定，单位执行口径不一，直接影响资产净值。三是数据碎片化。固定资产主要取自于部门决算报表、企业决算报表、固定资产投资报表和资产管理系统等，各个报表、系统编报口径不一致，管理主体多样，管理要求和水平参差不齐。有的资产由于入账价值难以准备掌握，管理单位甚至将其游离于账外管理，要将这些碎片化的信息整合，实践操作难度大，给最终的汇编工作带来很大挑战。

（四）报告审核把关不够严谨。目前综合财务报告的审核更多停留在同级财政部门自编自审，上级财政部门逻辑性复核并最终汇编这一层面。报告质量的提升很大程度取决于当年编报人员的综合业务素质和对本区域有关情况的熟悉程度。在报告的交叉复核和第三方审计鉴证结果的运用上非常少，甚至空白。这些都大大制约了报告的最终质量。

三、有关试编建议

（一）扩大知晓面与提高试编重视度同步。将年初编制总决算、部门决算与提前布置权责发生制报告有机结合，年中通过动员会、专题研讨会等有序调度试编工作，自上而下从编报工作的重大意义、主要作用、保障措施、发展趋势、信息化等方面加大专项普及力度，同时通过传统媒体和业务群、微信等新兴媒体普及报告基本知识。将“一报告两决算”在干部职工中自觉内化于心，最终落实到外化于行，杜绝“编时一阵风，编后不见踪”。

（二）吃透试编指南与提高可操作性同步。一是将最新指南及试编注意事项汇编成册下发相关单位。有针对性组织学习指南，建立畅通业务实时交流平台。结合区域实际情况，由上级财政部门牵头，对现有试编指南进行细化，对试编过程中出现的问题整理集结成册，配以实例。特别是对现有操作指南中其他财政专户报表的转化指导过于笼统、未办理竣工决算的基建挂账未作具体要求、资产折旧摊销方法及年限未统一等问题规范编制口径，确保上下年数据可比，最大程度保证数据的准确性。二是加快推进建立统一的政府会计制度。在《政府会计准则--基本准则》的基础上，加快政府会计具体准则的制定，推动建立政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，为科学的政府绩效评价体系提供基础支撑。三是全面开展资产清理。整合资产信息平台，实现数据共享。健全财务管理信息系统资产管理基础数据库，对资产变化情况做到及时更新，按时上报，对资产长期不实、产权长期不明晰等现象建立纠正机制，实现资产的动态管理，加大对资产管理工作的审计监督力度，落实审计问责。

（三）特殊事项集体研究与整合多方数据同步。列出各部门责任清单，建立集体研究和探索运用数据佐证机制。明确同一事项数据不一致时，剔除口径因素后，指南有规定的，从指南；无规定的，由试编小组提出初步意见，领导小组确定处理意见。在数据佐证机制运用中，对同事项数据，明确相关部门能提供佐证数据的必须提供，确保整合汇编数据的关联性和完整性。

（四）加强部际协作与严格把关审核同步。建立了编报协作和审批机制。在试编领导小组、试编小组的基础上建立联络员制度。联络员要由各单位主要负责人抽调熟悉情况的业务精干担任，定期召开联络员工作协调会。对公共设施、自然资源、国有资产、政府债务等各部门提供的数据，均由专人复核或提供第三方机构鉴证结果。形成的试编报告在经过试编小组讨论定稿后由试编领导小组最终审批定稿。积极推动通过购买有一定资质和胜任能力的社会审计中介机构服务，对报告进行审计，并出具审计结论，逐步形成财政部门初审、领导小组终审、第三方鉴定的良性质量控制机制。

[1]戚艳霞.我国权责发生制政府综合财务报告试编工作分析与完善建议[J].财务与会计,2015,09:62-63.

[2]汤万平.权责发生制下政府综合财务报告研究[D].贵州大学,2015.

[3]王彦,陶占录,赵西卜,王建英.权责发生制政府综合财务报告编制试行与探索[J].预算管理与会计,2012,11:31-35.

（作者单位：合肥市瑶海区财政局）