完善我国政府采购制度的研究

汪冬霞

完善我国政府采购制度的研究

汪冬霞

近年来，我国的政府采购工作获得了较大的发展，在各界人士的共同努力下，政府采购制度由原来的起步阶段逐步过渡到基本成熟阶段，取得了很大的进展。随着社会经济的发展，政府采购制度在调控市场经济有效运转、强化财政公共资金支出监管、推动社会经济增长等方面彰显出重要作用。本文主要对我国政府采购制度的形成及发展进行研究，及其在发展的过程中产生的不足之处进行具体分析。然后，结合我国当前的政府采购现状，阐述了我国政府采购制度在法律体系、人员体制和团队素质建设、采购监管及预算编制等方面仍存在问题，针对这些问题，提出了相应的解决措施，如：健全政府采购法律体系、加强采购工作相关人才队伍的建设、完善采购制度的监管体制、改进预算编制模式等，为完善我国政府采购制度的研究提出可供借鉴和参考的意见。

政府采购；制度研究；改善措施

一、引言

1.研究的背景

政府采购是指“国家各级政府为了日常的政务活动或满足公共服务，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程及服务的行为”。政府采购是一种关系着国民大众的活动，与人们日常的生活有着或多或少的关联。有时，采购活动非常直观化，人们可以切身体会或用感官感受到，不过，并不是所有的采购都显得直观化，它可能相对间接化地作用于社会各处，并为人们的公共所需保驾护航，为人民大众谋利造福。政府采购将市场竞争法则引入到国家支出监管体系里面，通过宏观与微观经济相结合，来影响政府的调控政策杠杆。

政府采购对推进国民经济的建设起着不可忽视的作用，财政资金运转率的提升、社会资源的合理分配、经济可持续发展等诸多方面都离不开政府采购机制的正常运转。回归我国的政府采购历程，自1998年开始拓展到现在，我国的政府采购规模越来越大，范围拓展到全国，深入到各个领域。当前，世界各国为了强化政府采购的作用，都在派专员进行探索更加完备的采购机制。政府采购制度的建立与完善不是一蹴而就的，许多社会专业人士就政府采购问题进行了积极的研究与长期的探索，获得了大量有意义的实践经验。

在政府采购方面，我国具有指导性意义的法律文件颁布实施较晚，相关的法律法规还不够完善，在采购的具体实施过程中还凸现出很多细则的问题。采购工作在实践中具有随意性、无序性、盲目性等情况，这些问题严重的影响到政府采购工作的计划性与科学性。如今，各国之间经济关联度愈发明显，政府采购的国际合作也愈加密切，由于我国政府采购面宽、量大，这对我国以及世界其他国家的经济会产生直接或间接的影响，政府采购将越来越成为推动社会经济健康成长不可或缺的力量。因此，完善我国政府采购制度具有重大的理论意义和现实意义。

2.文献回顾

近年来，伴随着市场经济的迅猛发展，我国的改革步伐也逐步加快，很多与社会经济发展相吻合的制度应运而生。其中，社会公共财政支出发挥的作用越来越明显，其地位也在一步步提升，在这种情况下，公共支出的效率因而受到广泛关注，推进政府采购制度的改革也被拉上日程。孙志忠、关慧君（2013）认为，政府采购的规模在不断扩大，领域也在不断的延伸，但是，采购制度中的问题也是非常突出的，解决好这些问题对建设服务型政府，建设政府新形象十分重要。丁文伟（2014）认为，政府采购是一种政府行为。它包含采购政策、采购程序、采购过程及采购管理多个方面的内容，是国家公共财政管理的重要方法。高珊珊（2013）认为，政府是国内市场最大的用户，政府采购市场庞大而稳定，是政府调控经济的重要手段。罗勇、李厚喜（2014）认为，与国外成熟的政府采购制度、现代财政制度目标相比，我国政府采购还存在突出问题，一些深层次体制机制障碍亟待破解。周挺（2013）认为，在改革开放中，我们必须在坚持“集权与分权相结合”、“具体问题具体分析”、“职责清晰”和“权力制衡”等原则的前提下，从法律法规、采购规模、管理体制、监管机制、政策功能、人员队伍、信息化建设和采购国际化应对等八个方面深化政府采购改革。

18世纪后期，政府采购制度就开始在欧美发达国家发展起来，欧美发达国家政府采购制度能够取得今天的成就，在很大程度上得益于健全的政府采购法律法规体系。Arie Reich（2013）认为，政府采购是一种与公众签下的合约，是考虑到公众利益而为公众服务的有效政策，而并非一种完全依靠市场手段而自由融资的经济工具。Simon J.Evenett,Bernard M.Hoekman（2011）认为，WTO《政府采购协议》包括基本目标和原则、适用范围、采购方式和采购程序、透明度原则及信息披露、质疑和争端解决机制、例外条款等内容。Ann Arbor（2012）认为，在提供经济、社会、政治活动的法律框架外，政府则主要从事三类活动：即收入分配、物品和服务的生产、物品和服务的购买。

二、我国政府采购制度的现状

我国现代政府采购制度的开始，可以追溯到1995年。1995年上海创建了我国第一个政府采购管理条例。从1995年到1998年，全国部分省市进行试点的推广，这个阶段是我国现代政府采购制度的试点初创阶段。自1998年政府采购工作陆续在全国开展实施，2003年1月1日我国正式实施《政府采购法》，到2003年底，政府采购工作社会认同日益增强，己经在全国全面推行。这标志着我国政府采购制度基本形成，已经基本形成了一套规范的政府采购法规体系，政府采购工作正式踏入法制化轨道。

首先，政府采购水平不断的向纵深方向延伸。自1998年我国政府采购工作的全面推广至今，我国的政府采购面持续增大，我国政府采购制度在一步步向前发展，也在不断的自我完善。近年来，我国政府采购的效率在大幅度提高，同时，我国财政资金的使用效率也有很大的提升。从2003年至今，政府采购的样式逐步丰富起来，虽然主体的采购方式依旧为公开招标，但采购需求在不断变化与重组，从起初简单的政府实物型采购过度到工程型和服务型采购，采购项目结构不平衡的局面也得到了明显突破。

其次，政府采购进入制度化阶段。《政府采购法》为我国政府采购层面的指导性法律，它要求政府采购部门管理与执行相分离，设置合理的管理机制，并要求职责清晰、归属明确。从正式实施至今，一方面取得了重大的成就，另一方面也体现出不够完善的情况。就现状而言，我国颁布了《政府采购法》来规范政府的采购行为，制定了《中华人民共和国政府采购法实施条例》来指导实施细则，初步形成了相对完整的正规化法律条文。因为缺乏明确的执行标准，一些规章执行起来会比较困难，随着实践的深入，管理体制和监督体制也显现出一些困境，这一现状阻碍了我国政府采购效率的迅速提升，间接的影响了采购的制度化管理。因此，完善当前《政府采购法》及相应的政府采购条例，不断探索政府采购管理机制的有效途径和办法，建立更加法制化、规范化的采购管理制度是社会发展所需。

三、我国政府采购制度存在的问题

我国政府采购制度自实施以来有了很大的进步，为我国公共利益、市场良好运行带来了积极作用。采购制度已基本建立，但由于建立时间不长，基于我国具体国情来看，我国政府采购制度仍显现出不够成熟不够完善的局面，特别是与西方发达国家相比，在管理机制、有效运作上还存在较大差距，其具体问题主要体现在以下方面。

1.政府采购法律制度存在的问题

《政府采购法》于2003年正式实施，标志着我国的政府采购制度已基本建立，经过近年来的大力发展，我国的政府采购规模不断扩大，在操作流程和资金管理上逐步走向合理化，在信息公开透明化方面也有质的突破，初步形成了一套比较完整的法规指导体系。但我国政府采购制度相关法律法规不健全，不完备，立法层次较低，一些采购制度的法律法规不够配套，缺乏实施细则，导致法律约束力受到削弱。目前，仅有《政府采购法》及《招标投标法》是经由全国人大常委会颁布实施的，而地方性采购立法明显不足，立法建设方面比较滞后。首先，我国缺少针对采购过程的评估、供应商监管、相关采购人才的管理等具体的法令法规，各地区在采购实施过程中普遍具有随意性。其次，政府采购制度法律体系规定的采购范围模糊，在具体指导实践时存在不同的处理方式，增加了科学、合理采购的难度。

2.政府采购人员体制和团队素质存在的问题

政府采购人员的个人素养、专业知识与采购活动息息相关，也直接影响到采购活动的质量，因此，采购人员个人建设或团队建设都显得尤为重要。当前，我国政府采购专业化人才比较匮乏，队伍建设无论是从理论水准还是从实践水平来看都偏低。地方政府在设立政府采购机构时，未能形成统一的人才选拔标准，对采购人员的选用标准不统一，部分采购人员专业化知识匮乏，对采购制度不能很好的理解并执行。采购人员缺乏依法行政和合理有序采购的观念，相关监管能力和操作水平能力不足，导致他们在遇到项目对接、合同谈判、组织招标等具体问题时不会处理，从而使得采购程序无法得到有效保障，采购效益也大大的降低。

3.当前政府采购监管存在的问题

监督管理机制是政府采购活动中不可缺少的一个部分。任何一个机制的有效运行都离不开监督，政府采购制度规定，采购活动必需公开透明化、公正化，这不仅要求政府采购要做到按章办事，同时要求其权利的实施需要得到监督。目前，我国政府采购的监管状况还有相当大的提升空间：第一，我国监督机构没有独立出来，《政府采购法》中强调政府采购的监管部门为各级对应财政部门。在采购实施时，易产生监督管理具体职权不明确，权利行使不当的局面，或者是监管机构与被采购单位之间存在利害关系。第二，当前我国政府采购的监督管理范围不合理。我国政府采购制度的监督管理还存在监管不全面的现象，具有片面性和区域局限性。第三，缺乏第三方人民大众的监督。我国监督主要是建立在采购部门与政府财政部门之间，虽然供应商也参入了监督，但没有建立广泛性的人民大众监督的独立机制，这样容易造成内部监督失衡。

4.政府采购在预算编制过程中存在的问题

我国政府采购制度尚不完备。就全国而言，已经基本形成了政府采购预算制度的局面，但到市、县这个层面，还未完全达到科学规范的政府采购预算编制制度，采购预算编制中还存在较多的问题。首先，政府采购预算编制比较粗糙，采购计划应如何科学编制没有统一标准，省级对市级部门预算编制工作指导力度不够，没有形成硬性规定，造成下级部门在编制采购预算时不规范、不科学，为进一步规范政府采购工作加大了难度。其次，政府采购预算编制方式比较滞后，很多单位的预算编制比较传统，内容过于简化，一些需要细化的项目没有编制到位，缺乏全局的考虑。再次，受当地财力限制，没有更多的资金达到政府采购支出的预算，这也间接的影响到预算准确性。

四、完善我国政府采购制度的建议

1.健全政府采购法律体系

加快法制建设，推动政府采购制度法制化。政府采购制度的规范化、制度化有利于我国社会主义事业的发展，有利于我国民众公共利益的实现。健全政府采购制度的法律体系，应结合我国具体的社会经济发展现状和实际需求，各地应结合实践需求，不遗余力的推进政府采购法制体系的完善与完备。以《政府采购法》为核心，以《政府采购法实施条例》为辅助，加快完善政府采购招标、政府采购监督管理办法等细则。针对我国政府采购的薄弱环节，应加紧制定一些补充性的法律法规，来填补一些政策漏洞。各地的政府，应处理好不同法律效应之间的层次性关系，理解好每一部法律法规的内在精神。完善并细化现存的有关政府采购制度的法律法规，设立鼓励特殊地区、特殊企业的政府采购法律政策，抓好采购程序，规范采购当事人及相互关联的政府采购监督机制等。

2.加强采购机构和相关人才队伍的建设

在市场经济体制下，采购实施机构应逐步走向市场，可以由目前政府部门的事业单位扩展到社会上其他中介服务机构上来，破除行业垄断地位，可以先开展试点，试点成熟后再一步步向外界推广。这样，有利于政府采购机构多元化的发展。

同时，与政府采购相关的人才队伍建设问题也是急需解决的。首先，对政府采购专员实行选拔制度。我国应结合自身国情，加快从业人员执业资格制度认证的研究，制定出相应的实施细则，严格把控好每一位从业人员，实行持证上岗和执业考试相结合制度，在选任人才时推行统一的制度标准。其次，大力提升采购人员的业务技能。对政府采购人员实行定期教育和定期考核，对国内最新变动的政府采购制度，第一时间要求相关采购人员掌握，建立完善的培训机制。

3.完善政府采购制度的监管机制

为了保障政府采购制度更有效合理的实施，使其在管理公共财政支出、调节市场经济运行、推动国民经济健康发展等方面更规范化、法制化，我们必需建立更加完善的关于采购制度的监督管理机制。

首先，建立独立的采购监督机制，完善政府内部的监督。采购机构与管理机构必需实行权责分离，监督主体应该多样化，不仅仅局限于某单方机构。完善监督、审核环节，保证政府采购质量，确保每一环节都监督管理良好。其次，政府外部监督部门应统一监督。外部监督部门应一致来保障政府采购的过程，确保采购的公开透明化，引导有序参入竞争。最后，完善第三方监督管理机制。各地区应依据“权责分开、共同监督、公正无私”的要求，将监督管理与采购操作相分离，禁止让同一个部门负责有利害关系的两个职权。

4.完善政府采购的预算编制

完善政府采购预算编制是政府采购管理的重要环节之一，首先，应做到细化政府采购预算编制，根据市场调研，科学合理的编制预算，在预算编制中全面地考虑政府采购的管理要求，把握好每一环节，提高采购预算编制的可行性，全方位的反映政府采购需求，提高政府采购预算编制的全面性。同时，采购预算的编制也应遵循一些基本的原则，比如：结合国库集中支付制度编制政府采购预算的原则，以及“以收定支、以支定购”原则等。适应政府预算体系发展的要求，参照资产配置标准和政府采购实际情况来编制政府采购预算，提升政府采购预算编制的可靠性、合理性。

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（作者单位：浙江工商大学）