温州市财政扶持农业主导产业发展的政策研究

陈婵

温州市财政扶持农业主导产业发展的政策研究

陈婵

近几年，温州市充分利用当地独特的自然和气候条件，大力实施特色优势农产品区域布局规划，进行了一些农业开发的扶持政策。本课题拟分析温州市农业主导产业财政补贴的状况，寻求出科学的适合温州市发展的财政补助机制，使财政补贴瞄向精准性和指向性，促进温州市农业主导产业的科学发展。

农业主导产业；财政资金；扶持

农业作为国民经济的基础，直接影响着国民经济全局的发展。2014年中央一号文件提出，完善农业补贴政策，“新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜”。目前，温州市形成了蔬菜、畜牧、水产、水果、茶叶、笋竹、花卉苗木、食用菌、中药材等十大主导产业,为温州市的农业产业发展做出了推动作用，但存在的问题仍然不容忽视。一是在农业主导产业总体布局上，不尽合理。二是在农业主导产业的发展规模上，仍然偏小。三是在农业主导产业的产业链的延伸上，链条较短。

一、温州市财政扶持农业主导产业现状分析

（一）现有财政扶持的产业现状

1.扶持主体。2014年温州市财政扶持农业产业的主体主要面向农业企业、农业合作组织、家庭农场、农业产业基地、农业大户等。反映出了我市财政扶持农业“扶大扶强”的现状。

2.扶持内容。2014年温州市财政扶持农业主导产业发展的内容包括：农业主导产业综合开发专项资金、蔬菜基地建设专项资金、农业服务体系建设资金、农机专项资金、三农公共服务平台、农产品质量安全体系建设、种质保护和良种引进等资金。各县市又有科技推广、生态循环、土地流转以奖代补等扶持专项资金。可见我市的主导农业产业扶持政策扶持内容广泛、扶持方式多样，方向明确。

3.扶持金额。2014年，温州市财政扶持农业主导产业的经费主要包括农业主导产业综合开发专项资金，主体包括蔬菜、水果、中药材、茶叶、畜牧业（野生动物驯养）、竹木产业、经济林、花卉、休闲观光农业与乡村旅游（森林旅游产业）、渔业养殖等主导产业，总共7000万元，结合新型农业主体的培育专项资金600万元。还包括两区建设资金2000万元（其中现代农业园区1000万元）,以及其他的产业专项资金。

（二）财政扶持农业主导产业的成效

1.助推农业合作组织发展。以蔬菜和畜牧产业为例，截至2013年，全市拥有蔬菜产业协会11家,蔬菜专业合作社60家,蔬菜各级农业龙头企业27家,蔬菜专业户12842户。另外,全市拥有农产品批发市场30个,蔬菜加工企业41家。截止2012年底，温州市现有各类畜牧产业合作组织283家，其中家禽类120家，生猪类82家，牛羊等草食动物类69家，其他类12家，入社会员总数5105人，辐射带动养殖户12386人。

2.助推农民增收。以渔业为例，2012年，据温州市渔业局统计，年度汇入渔村经济收益分配的劳力74897人。渔民人均分配收入13582元，比2011年增收15.43%，劳均收入16137元，比上年增收16.42%。另外农业部在温州市海洋渔民家计抽样调查的二个县合计调查户120户、其中扑捞58户、养殖62户，调查人口466人、调查户专业从业人员270人，抽样调查渔民人均收入27329元，劳均收入47168元，同比分别增收18.32%、20.97%。

3.提升了农业产业的发展。以温州市渔业为例，2012年，温州市水产品加工产量达258208吨，比上年增加9.1%。全市水产品生产加工企业以市场需求为动向，充分利用资源优势、技术优势，加快实现由初级加工向精深加工、由传统技术向现代技术，由资源消耗型向高效节能型转变。温州市的毛竹加工也在不断改进工艺、改进加工料件的利用，转变生产方式。

4.品牌效益初步形成。2013年，温州市畜牧产业注册品牌商标101个，浙江一鸣食品有限公司，是省级骨干农业龙头企业，品牌“一鸣”为浙江省著名商标；藤桥禽业为农业产业化国家重点龙头企业，“藤桥”为浙江省著名商标，为中国第一个通过国家绿色食品A级认证的熏制品等。在茶叶产业上，形成了“泰顺三杯香”、“永嘉乌牛早”等区域品牌的，在浙江省内有一定知名度。

（三）财政扶持农业主导产业的不足

1.财政补贴的指向性和精准性不够。这几年，财政扶持农业主导产业的补贴资金和项目比较分散，“撒胡椒粉”的方式难以发挥政策效力。根据调研发现，在温州市农业产业多、农民人口多的山区县市，拿到财政扶持的钱反而少。

2.补贴标准有待提高。国家在取消农业税后，创新性地推出农业补贴政策，并不断完善结构而形成了如今以种粮直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴的四大类补贴。而且随着农业生产成本的急剧增加，补贴对农民的增收效应甚微。低标准的补贴在当前农民务工收入比重不断增加的背景下，实属杯水车薪，难以真正实现对农民利益的保障作用。

3.农民拿到“补贴”难。在扶持项目发布上，农民们知道项目的渠道主要是通过乡镇政府或者农业部门通知或者熟人告知，自己没有主动了解扶持政策的渠道，所以也就是一些关系好的、资源硬的农民能更快更全面地掌握相关信息，在项目的申报上，“熟人”也是好办事很多。

4.财政扶持的绩效管理还欠规范。目前我国的农业补贴违规违法行为的违法成本低，若是国家工作人员，涉嫌玩忽职守、渎职等职务犯罪造成损失30万元才立案，立案标准过低。若是农民合作社、个人骗取财政补贴，除追缴并处少量罚款外，并无刑事处罚。在温州市，很多被扶持的企业申报扶持项目是为了申报而申报，为了项目资金而申报，在资金的运用上打擦边球。

二、温州市财政支持农业主导产业发展的建议

（一）财政扶持保障

1.建立涉农专项财政资金管理办法。鉴于农业农村发展中的特殊性和复杂性，大部分农民都面临着资金严重短缺问题，农业产业的扶持和农业的发展是维持社会稳定，保持农村发展的基石，应该建立涉农专项资金管理办法，保证农业产业资金的扶持能够有效可持续发展，维护农民的务农决心和务农信心。

2.加强财政涉农资金使用效率及违规处理的相关规定。但从资金管理角度看，要有效进行资金使用效率评价。应将资金计划完成率、使用违规率等指标应当进入评价指标体系。应当在实际财政涉农资金管理过程中加大对资金使用过程的监督和相关资金流向的反馈跟踪监测，建立完善、科学有效的资金流向跟踪和反馈机制，制定相应的规章制度，保障财政扶持政策的有效推进和持续发展。

（二）财政扶持内容

1.农业社会化服务体系建设扶持。建议今后应推动公益性服务机构逐步从经营性领域退出、切实履行公益性职能，经营性服务组织参与农业产业链全程，以期实现“农民一个电话，服务就有着落”。如成立农村集体土地股份合作组织。使拥有土地的农民以入库的形式投入到合作组织中来，而不仅仅靠农民的土地租金收入，增加农民的参与积极性；如加强对农户购销合作组织的扶持，同种产业的合作可以使农民“抱团取暖”在相当程度上获取市场议价权，共享生产技术和生产资源，从而降低生产和生活成本，提高农产品销售利润。

2.农业物联网创建扶持。农业物联网的创建时温州市农业产业走向现代农业和科技农业的一个重要内容，建议设立专项资金，委托科技单位，在温州市农业产业基地或者科研院校小范围建立试点，重点突破农业专用传感器瓶颈性科学技术难题，加强农业传感器等新材料、新原理、新方法和新产品研究，加强物联网技术在农业资源和生态环境监测、精细农牧业生产管理、农产品与食品安全管理和溯源等领域应用，重点突破农业大数据智能化信息处理挖掘技术、云计算和云服务技术，构建农业知识决策模型和阈值控制模型，开发智能化和低成本的终端应用技术装备。

3.绿色生态农业扶持。在进行扶持的过程中可以采取了国家与农民签订一套可持续发展的扶持合同，将农牧民和政府的责任落实到合同中去。签订合同后，要增加农牧民在开发高品质农渔业产品和环保等方面的责任。建议财政设立专项资金，对环境友好、技术先进、食品有机、市场反响好的绿色农业进行奖励扶持。可重点扶持使农林牧各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的林下经济生态农业模式。

4.农业基础设施建设扶持。应进一步提高规模化农业生产基地的现代化设施装备比重，全面提升生产基地的抗灾保收能力，平原地区重点建设高标准抗洪防涝的沟渠路等基础设施、标准化钢管大棚、高效节水的管网式肥水微灌系统和蔬菜冷链系统，山区重点建设微蓄微灌系统；对主导产业生产基地要重点在塑料大棚、微灌、新型覆盖材料等现代设施栽培技术上给予补贴，对相关产业的加工基地，应增强农产品采后保鲜（分级、预冷）以及速冻、脱水、腌渍等加工能力和技术的补贴。

5.农产品营销扶持。首先是农产品品牌建设扶持。财政应该着重扶持区域性的品牌，这样有助于区域产业的发展，使更多的农民受益。建议设立专项资金，采用多种宣传方式，集各种宣传方式的优势于一体，达到消费者对品牌的知晓，从而扩大产品的知名度。其次是销售渠道扶持。应该扶持农产品批发市场的建设，使之具有系统化的设施与服务功能。在批发市场，建立农产品农药化肥残留检验和质量检测中心。同时逐步完善农产品物流配送系统，可以与农产品批发市场进行联合配送，或者以连锁经营公司作为主体，进行物流配送。

6.人才队伍建设扶持。首先，要增加农业科技方面的财政投入，提升对科技人才培养的投入份额。对经济发达地区，设立农业科技人才发展专项基金，按地方财政收入的固定比例拨款支持。其次，市政府应鼓励农科院所、农业龙头企业积极申报国家、省部级农业科技计划项目，获得来自更高层次的财政拨款，以科技项目为载体，财政拨款为动力，提升本地区的农业科技水平。最后，政府应发挥引导作用，鼓励涉农企业加大对科技人才的培养投入，如对增加员工技术培训支出的涉农企业，政府应给与一定的税收优惠。

7.农村金融体系扶持。首先要推进实施质押贷款政策。针对农民备春耕生产资金紧缺，金融部门现行政策对农民融资方式手续复杂、额度较小，难以满足农民融资需求等实际，与金融单位合作探索建立了财政扶持资金质押贷款机制，即：按照农户自愿原则，以财政扶持资金作为质押，对农户提供信贷支持。同时推进实施农业大户直供生产资料融资贷款新办法。

（三）财政扶持方式

1.提供直接补贴扶持。对广大的农户应设定最低保护价，目标价格补贴，直接补贴等，通过价格补贴，维护农民收入的稳定性，激发了农民务农积极性。同时还鼓励农业的机械化、现代化和农业产业的可持续发展，政府对农民购买农业机械、修建农产品加工和储藏设施等基础设施建设提高补贴。

2.提高补贴的导向性和效能。确保一部分扶持资金流入新型农业主体，做大做强农业产业，全面带动农村经济，更快促进农民增收。要支持一批符合条件的新型主体优先承担涉农项目，引导金融机构建立针对新型主体的信贷、保险支持机制等。应该“多中选好，好中选优”，进行针对性地扶持，提高温州市农业主导产业的竞争力。

3.要巧用财政资金引来金融活水。中央财政按照多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的方针。建议过扶持或者直接设立担保机构，对符合条件的农业信贷需求予以担保，或者联合保险公司设计涉农贷款保险方案，主要帮助解决农民"贷款难"问题。

4.利用财政资金撬动社会资本。扶持设立投资基金，由财政参与出资设立基金，采取股权投资的方式，引导社会资本投向符合现代农业发展方向的企业，主要解决农业企业投资“实力弱”的问题，在引入社会资本形式上,可以采用合资、合作、出租等形式。

（四）财政扶持评价

1.财政扶持的效益评价应该是动态过程。首先，财政扶持的评价应该贯穿始终，在项目申报时应该进行预算评价，在项目进行中要（特别针对扶持金额多、扶持影响大的项目）定期进行效益汇报和监测。同时，鉴于某些财政投入项目具有长效性，难以在年度时间内有明显的效果，那么在对资金使用效果评价中要对资金使用后产生的变化进行跟踪监测，运用实际产生的变化作为对结果的监测评价。

2.财政扶持的效益应引进第三方独立评价模式。考虑到财政涉农资金管理中的各相关利益方存在利益上的冲突，而财政涉农资金产生的具体效益的界定具有复杂性和认识程度上的差异性，因此在整个财政涉农资金的监督中，引入无利益冲突的第三方设定评价方法和评价指标，进行独立客观的评价。

[1]吕晓英，李先德.美国农业政策支持水平及改革走向[J].农业经济问题,2014,2.

（作者单位：温州科技职业学院）