农地经营权抵押贷款高效运行的三个关键环节

王丽

农地经营权抵押贷款高效运行的三个关键环节

王丽

建立高效的农地经营权流转交易平台、简洁的贷款发放和管理制度、完善的配套政策支持是农地经营权抵押贷款高效运行的三个关键环节。

农地经营权；抵押贷款；机制研究

2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，逐步建立规范高效的“三权”运行机制提供了坚实保障。农村土地流转改革的突破口是农地经营权的流转，而高效的流转离不开金融的参与和支持。农村土地经营权抵押贷款更加符合市场化的运作原理，目前针对此问题的研究较多，可实践推广经验较少。本课题组研究认为，要实现农地经营权抵押贷款的高效运行，必须做好以下三个关键环节。

一、高效的农地经营权流转交易平台

在探索建立高效的农地经营权流转交易平台前，必须要对我国的农地地情有一个准确的把握：一是人（户）均占地面积少，农地小块分割现象普遍；二是农地生产作物各异，大面积连片规模生产的较少；三是专业化农业生产不足，农地产量提升空间大；四是部分农地有闲置现象，呈递增趋势；五是农地原经营主体——农民的“老龄化”问题严重。再加上目前城镇化步伐的加快推进，正在倒逼我们必须在“保护和整合农地资源，推进规模生产，提高产出效率，保证粮食安全”的前提下和要求下，加快农地经营权的流转。经济学理论告诉我们，“标准化”和“交易场所”是提高流通效率的两个必要手段。要实现农地经营权高效流转，首先应遵循以上两个市场原理，落实以下三点措施：

1.加快农地确权发证，解决后顾之忧

下文即将论及的“整合农地以形成规模化土地”，会打破原有的以“界沟”标识的农地承包权的归属问题，这对于目前农民来说是不会轻易同意的，因为他们内心里“不敢放”，而通过政府信用确权发证是解决该问题的唯一途径。首先，必须尽快完全落实农地承包权的确权发证工作，向某地区的农民承包权证的发放率要达到百分之一百，不应该是达到百分之九十五等目标就嘎然中止、大功告成，要为农地的规模化整合提供充分的前提保障。然后是“农地经营权证”的颁发，一旦某一经营主体通过平台流入了某一规模土地的经营权后，他（它）将立刻取得由平台提供的该土地“农地经营权证”，可以是标准化的合同文本格式，也可以是标准化的证书，保障土地流入者的权益的同时，该“农地经营权证”也是下文探讨的农地经营权抵押贷款申请的必要文件之一。

2.整合农地，形成适合地方实际的规模化土地

农地确权发证解决了农民对农地归属问题的后顾之忧，但要整合农地以形成规模化土地就要考验当地政府和基层相关职能部门及工作人员能力了，在上文对农地地情的分析后，我们也发现该项工作的可操作性越来越强。实践中我们应该坚持以下基本步骤：在科学的整合规划下，基层部门（农地流转平台或服务部门）先与某一规模土地所有涉及农民签订土地经营权流出意向书，然后该土地即进入农地经营权流转平台，一旦顺利流转即立即履行相关手续。这样做的目的一是减少流转空档期间的土地闲置，二是可以循序渐进，有序的在平台发布供给。需要强调的是，土地经营权流转价格的确定是否合理直接影响了流出者和流入者的意愿。笔者建议，目前由当地基层部门（农地流转平台或服务部门）根据土地质量确定少量等级（不超过3个等级为好）及对应流转价格，且价格不宜过高，以保证流入者积极性，实现顺利流转。对于土地流出者的保障，尤其是“存粹农民”的生存保障则需要建立适当的财政转移政策给予支持。

3.建立O2O（线上线下）的农地经营权流转平台

农地经营权流转平台是实现供给与需求交易的平台，土地的不可再生性决定了供给的有限性，但这并不等于说明土地能顺利流转。土地经营的特殊性要求平台具有开发需求的能力，以提高农地（二次）流转的效率，这也是下文即将分析的农地经营抵押贷款顺利发放的必要条件。在互联网加的背景下，建立线上线下的农地流转平台是必须的也是可行的。线下平台可以是在地方各级基层部门设立的专职场所（农地流转平台或服务部门），线上平台可以是专门的网站平台，打破信息传递的地域界限，快速完成流转交易。当然，人的工作效率是农地流转效率的重要前提条件之一，必须要安排专人负责此事，并建立相应的绩效考核机制。

二、简洁的贷款发放和管理制度

借鉴已有的贷款产品机制及经验，笔者初步设计的农地经营权抵押贷款机制如下：

1.申请条件

通过流转平台流入农地经营权，取得真实、合法、有效的“农地经营权证”的流入主体。主体可以是法人（农民专业合作社等），也可以是自然人（可以对年龄等有适当限制条件）。法人主体注册地、自然人主体户籍地非在本县(市、区)的，贷款额度不超过为本县(市、区)的相应额度的80%。

2.办理程序

上述主体向流入农地经营权所在地方基层部门（农地流转平台或服务部门）提出贷款申请(条件成熟后可直接到相关金融机构申请)，相关部门负责对流入主体提交的申请进行资格初审，金融机构负责最终审批并发放贷款。需要强调的是，贷款申请和贷款审批都必须是格式化的操作程序和模式，即只要具备符合信贷的必备条款（如“农地经营权证”、法人的营业执照或自然人的身份证明等），审核部门查验属实后应该给予审核通过，金融机构按程序迅速签订借款合同并放款。格式化的操作程序和模式的目的是减少贷款交易成本，尤其是贷款申请者的成本，同时考虑到流入主体农业生产繁忙、文化层次不高等现实困难和特点。

3.贷款额度及流向

为了破解金融机构对涉农贷款的“惜贷”问题，试点阶段的农地经营权贷款额度可以不超过流入农地的总成本，这也与经营权抵押物的价值相匹配。举例说，假设经营主体流入A亩土地，流入（剩余）时间为B年，贷款的总额度以流入的A亩土地乘以B年的总流入成本为上限。同时，金融机构下拨的贷款原则上不能直接流向经营主体，而是流向基层部门（农地流转平台或服务部门）用以偿付土地流出农民的应得地租。这样做的优势是控制了违约危险，提高了金融机构放贷的积极性，减轻了农地流入主体的资金压力，保障了农地流出方的应得收入。

4.贷款期限及利率

贷款期限只要以贷款到期日不超过农地经营权持有期限为准，其它无需做太多规定，以最大限度满足广大流入主体的个性化需求。贷款到期日前按借款合同约定分期偿还贷款本金。经营主体流入新的土地经营权并办理了抵押手续后，可以根据测算延长原贷款期限、减少还贷本金，或者申请新的贷款。

根据市场规律，利率应执行贷款发放时中国人民银行公布的人民币贷款基准利率，不得上浮，自贷款发放日起每年年末调整一次，调整后的利率为调整日中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率。农地流入主体在经营农地期间的利息应该由财政全额贴息，融入国家农业扶持的大政策中。

5.违约处置

农地经营权抵押贷款违约处置应以收回农地经营权进行二次流转为首要处置方式。按违约贷款数额，参照当年农地流转价格，计算应收回农地面积数，进行二次流转收回贷款成本。考虑到流转价格逐年上涨的规律和事实，已获得的农地经营权的经营权主体应该是该价格上涨利益的获得者。在处置不良贷款回收土地时，须参照当年的流转价格计算剩余贷款应该处置的土地面积，以此来最大限度的培育和保护农业经营主体，让其可以通过缩小经营面积，总结种植经验和教训，获得重新创业的机会。

三、完善的配套政策支持

1.设立贷款风险补偿金

为了破解金融机构“惜贷”难题，需建立农地经营权抵押贷款风险补偿专项资金。风险补偿金比例可按当年贷款发生额的一定比列（例如15%）确定，由财政拨款，用于经营权到期后仍未偿还的违约贷款本金的偿还。目的是解决经营权到期抵押物消失后，银行问题贷款的回收难题，鼓励银行积极开展该项业务，以形成良性循环。上文提到的基层部门（农地流转平台或服务部门）的绩效考核需纳入贷款风险补偿金的管理效率指标，加强其事前服务和过程管理的主动性。上文分析的“贷款申请和贷款审批都必须是格式化的操作程序和模式”能一定程度上解决基层部门（农地流转平台或服务部门）为了规避考核风险在贷款环节的不作为问题。

2.农业保险的再设计和推广

农地生产经营有很大的风险性，有自然风险、价格风险、经营主体自身等原因导致丧失生产能力的风险等，这些风险都会直接引起贷款违约，产生多米诺骨牌效应。对于主管部门和保险企业需加大对农业产品的再设计和推广，以减少以上风险产生的破坏冲击。笔者建议，农业保险可设计出强制险和附加险两大种类，经营主体在流转平台上流入农地经营权后必须购买农业强制保险，该农业强制保险的保单凭证作为办理“农地经营权证”及申请抵押贷款的必要条件。当然，在农业强制保险的设计上必须体现公共性，通过政府转移支付等途径尽量减少经营主体的保险费用支出。

3.加大农业生产技术指导支持

目前的困境是传统的农技站提供服务覆盖面极少，增加农技人员又不具有现实条件（政府提高服务效率的大背景下，增加编制的难度较大）。一是建议在我国涉农专业的中、高等教育中，增加实践环节的教学比例，把课堂搬到田间地头。二是从生产中发现种植能手，颁发聘书，划分“包干”技术指导区域，并发放相应工作补贴。

课题项目：

本文是江苏高校哲学社会科学研究项目“农地产权改革和流转中的金融支持研究”的阶段性成果，项目批准号：2015SJB285。

（作者单位：江苏经贸职业技术学院)