城市交通饱和时代的管制导向与改善展望

蔡逸峰

摘要：上海新一轮综合交通体系规划、各交通专业系统规划开展了编制工作，提出了打造便捷高效的综合交通体系目标，从提升国际枢纽功能、完善大都市交通体系以及突出绿色交通发展策略三个主体行动方面提出了一系列方案。上海作为次高级的Alpha+级城市，要努力解决道路交通所面临的饱和困境，并采取如下改善策略：一是市域高等级道路仍需要持续建设；二是支撑新城和重点地区建设，构建新城独立交通体系；三是中心城道路交通需要以全面管制为背景的优化调整；四是地面公交必须稳固其相应的服务地位；五是慢行交通要研究针对电动车的严格管理。

关键词：综合交通体系；交通饱和；绿色交通；管理模式

2014年底，上海启动了《上海市城市总体规划（2015-2040年）纲要》的编制工作，提出了上海要发展成为追求卓越的全球城市目标，[1]而其中新一轮综合交通体系规划、各交通专业系统规划也开展了编制工作，提出了打造便捷高效的综合交通体系目标，从提升国际枢纽功能、完善大都市交通体系以及突出绿色交通发展策略三个主体行动方面提出了一系列方案。同时“十三五”期间综合交通发展规划、各交通专业发展规划也针对近期交通问题提出了一系列建设和管理对策，因此，从宏观总体层面和个体层面，分别对上海未来综合交通发展进行了研究，提出了远景发展目标和系统布局，以及近期发展思路和主要建设项目。结合相关研究成果，本文主要对近期道路交通的特征以及改善设想提出一些看法。

一、道路交通面临的困境

（一）市域交通增幅显著，新城交通进入交通饱和临界区

1.高速公路出行需求持续增长，交通设施增量有限

郊区新城范围道路交通量持续上升，幅度高于外环内的中心城，一方面郊区客运机动车不仅有拍卖的上海牌照车，还有沪C牌照车，外地牌照车的数量在郊区比例也要高于市区；另一方面，随着中心城已在转型为第三产业为主的用地形态，市域新城还是第二产业的主要发展地区，因此市域新城范围货运交通量比重也远高于市区。

2015年上半年高速公路网日均交通量（含不收费高速公路）达到90万辆。收费高速公路日均周转量3 728.4万车公里，较2014年全年日均量增长11.3%，较2009年年均量增长127%。其中，G15沈海高速、G40沪陕高速、S2沪芦高速、S32申嘉湖高速、S26沪常高速年均车公里需求增长率超过10%，而高速公路设施量2015年较2009年仅增长7.6%（参见图1）。

2.高速公路整体运行状况良好，入城段及局部节点拥堵加剧

高速公路总体服务水平较高，但拥挤的里程开始逐年增加，特别是与中心城联系的放射性高速及快速路入城道路，拥堵时间和拥堵程度日益严重，既反映了中心城与新城之间的紧密联系，但也反映出由于居住就业范围扩大后，长距离交通的增幅日益扩大。2015年上半年平均拥挤度为0.64。拥挤度大于1（即服务水平C级以下）的里程约占总里程的23.8%，较2014年全年平均水平增长约5个百分点，较2010年增长约17个百分点。路段分布范围较2014年有所扩大，主要分布在G2京沪高速、G1501绕城高速北段、G15沈海高速（朱桥～G60段）、G50沪渝高速进出中心城路段、G60沪昆高速、S2沪芦高速（进出中心城段和G1501以南段）、S4沪金高速（金都路～西闸公路段）等（参见图2）。

2015年上半年高速公路省界道口日均流量约30.8万辆，较2009年全年日均增长83.9%，占对外公路道口总流量的64%，高速公路在对外公路运输方面始终占据主导地位。2014年全年平均进出外环的机动车为150.4万辆/天，同比增长7.2%，受近年中心城近郊开发强度加剧拉动影响增幅较前几年有所增加。[2]

3.中心城周边城市化地区交通压力较大

中心城周边地区近几年发展很快，特别是随着虹桥枢纽、迪斯尼乐园、大型居住区等重点地区发展，人口和就业都大幅增加，虽然有轨道交通的延伸，但道路网络规模没有增加太多，交通压力随着过境交通的增加以及本地区自身增幅日益严重。主要反映在两方面：一是入城段道路拥堵现象明显。高速公路拥堵节点主要集中在G2公路、S5公路、S4公路、G50公路等射线高速入城段，地面主要入城通道中蕴川路、虹梅南路等道路较为拥挤。二是环线道路交通压力较大。中心城周边城市化地区环线道路为区域边界，即指G1501-G15-S32和外环线S20。外环线作为中心城的交通保护壳和最后屏障，是射线高速公路的主要起始点，交通压力较大，特别是外环线西侧，工作日断面日均流量为16.1万pcu/天，处于过饱和状态。

（二）外环内交通持续增长，骨干路网面临全面拥堵

1.快速路需求逐年增长

中心城的快速路网一直是道路交通的主要承担者，约300公里的快速路承担了中心城45%以上的交通量，但2009年以来快速路网增幅有限，而交通总量却增加了70%多，因此也日益不堪重负。2015年上半年快速路工作日平均路网行驶里程达2 103.1万车公里（含外环为3 187.2万车公里），较2014年全年工作日平均2 053.7万车公里增长2.4%，较2009年全年的1 212.1万车公里/日增长73.5%。中心城外围区交通需求增幅较大且分担率持续上升（参见图3）。

2.快速路网车速逐年下降

因高峰时间增加，快速路网的全天拥堵时长也在不断增加，总体车速五年里下降幅度很大。2015年上半年浦西快速路工作日早、晚高峰车速分别为36.5km/h和44.2km/h，受到中心区流量略有减少的影响，与2014年全年的36.0km/h和42.3km/h基本持平，较2009年全年平均车速分别下降了19.7km/h和12.6km/h（参见图4）。

3.拥堵里程和时长逐年增加

其中以南北高架和延安路高架组成的十字高架快速路呈现全天候常态化拥堵。由于受到中心区流量略有减少的影响，2015年上半年浦西中心区快速路早、晚高峰饱和度分别为1.01和0.94，较2014年全年平均水平1.03和1.02有所降低，但均已处于饱和状态。但是拥堵的总体时间在不断增加，早高峰的出现时间在不断提早（参见图5）。

4.地面干道车速逐年下降

内环内浦西干道早高峰时段平均行程车速均由2013年全年的15.7km/h下降到2014年全年的15.3km/h，降幅为2.3%。2014年全年内环内干道平均车速较2009年全年的17.7km/h下降13%～16%。

5.越江流量总体持续增长，主要通道拥挤加剧

2015年上半年中心城外环线以内工作日日均总体越江达到96.2万辆，较2014年全年日均的93.5万辆增长2.8%，较2009年全年增长38%。外围区越江交通增长显著，其中南部区域跨黄浦江交通量增幅较大。上中路隧道开通后日流量年均增幅在16%，龙耀路隧道和军工路隧道开通后日流量年均增幅在14%（参见图6）。

2015年上半年外环隧道日均流量达到12.4万pcu，较2009年全年增长63%。徐浦大桥日均流量达到16.4万pcu，较2009年全年增长30%。高峰时段达到和接近饱和的桥隧达10个，分别是外环隧道、翔殷路隧道、杨浦大桥、延安东路隧道、南浦大桥、西藏路隧道、卢浦大桥、打浦路隧道、上中路隧道和徐浦大桥。

（三）轨道成为公交主体，地面公交需要全面调整

至2014年底，上海市地铁总运营里程达到577.6公里，运营车站339座，轨道交通在上海市民公共交通出行中的骨干作用也越来越明显。2014年轨道交通日均客运量约774.6万人次，占全市公共交通客运量的43%。其中外环以内地区轨道交通客运量占公共交通客运量的50%左右。

截至2014年底，全市公共汽（电）车运营线路条数达到1 377条，运营线路长度达到23 897公里，线网长度达到8 029公里，线网密度达到1.27km/km2，其中，中心城线网密度2.96km/km2，郊区线网密度1.07km/km2。

2014年，全市公共汽（电）车日均客运量达到732.9万乘次，占公共交通客运总量的41.3%，仍是公共交通出行的主要方式。“十二五”期间，2009年全面实施的公交优惠换乘补贴政策效果较为显著，2010年、2011年公共汽（电）车客运量比2009年客运量提升了4%，但2012年后，随着轨道交通一批后续新线的建成投运，公共（汽）电车客运量再次转为下降趋势。

（四）机动车拥有热度不减，停车需求缺口越来越高

上海市公安局交警总队发布，2015年底全市机动车保有量已达430余万辆（含约310万辆沪牌机动车、120万辆常驻本市的外地号牌机动车）。

据测算，至2015年底，全市小客车保有量360万辆，泊位需求430万个；然而，全市同期泊位共有290万个，供需缺口达140万个。如维持现有车辆拥有政策，预计十三五末，供需缺口将新增20万个，扩大至160万个。

（五）慢行交通快速电动化，交通管理秩序日益严峻

电动自行车是随着充电电池的发展而迅速增加的一种交通工具，它替代了原有的燃油助动车和燃气助动车，而且因为零排放，目前发展成为一种更普及的交通工具，例如快递员使用的大多是电动车（参见图7）。

2006年以来，针对大量超标电动车上路行驶造成的交通安全隐患问题，市领导和相关管理部门从生产、销售、登记上牌、使用等多个环节，提出了电动自行车的管理政策，由于管理难度大，且涉及多个部门，政策落实难度大，管理办法实施效果不明显。由于电（助）动车较自行车消耗体力小、有明显的速度优势，因而其规模仍在发展壮大。近5年来，40%的自行车出行转向电（助）动车出行，电（助）动车的出行比例由2004年的5.4%激增到2009年的15.1%。

2012年，据上海市自行车行业协会信息显示，当前上海电动车保有量为650万辆左右，包括外地车牌、无牌无证的电动车约300万辆。上海车牌电动自行车350万辆，其中约150万辆超标，即无法达到重量低于40千克、时速低于20公里的要求。[3]同时，各种电动自行车因为电池问题，以及充电设施等原因，也经常引起火灾，甚至致人死亡。

二、城市发展目标对道路交通的要求

根据GaWC的世界级城市排名（2012年版），伦敦和纽约作为最高一级的Alpha++级城市，是世界公认的全球城市。上海与东京、巴黎、香港、新加坡等城市则是作为次高级的Alpha+级城市。因此，下面主要对这些大城市进行对比分析（参见图8）。

从伦敦市长交通战略、纽约2030城市规划、东京首都圈整备计划和低碳城市建设方针的交通战略导向看，全球城市的交通战略内涵为：突出交通对支撑经济发展、体现环境友好、促进社会发展的作用；交通规划和政策制定突出公平性，为所有人提供更好的交通出行机会；以发达的交通设施作为基础，突出运行效率和服务品质提升，促进交通系统综合效能和整体水平发挥；坚持绿色低碳的发展导向，强调运用综合性手段，提升公共交通系统的服务能力和吸引力，鼓励步行、自行车等绿色交通方式发展（参见表1）。

（一）国际航运中心地位强化要求高标准的道路服务能力

航空门户枢纽功能进一步提升，航空集疏运压力进一步增大。随着我国综合国力的增强、国际地位的进一步提高，在进一步融入国际化、全球化浪潮中，全国人民与国际之间的联系会进一步紧密，尤其是长三角作为我国经济最发达的城市群之一，与国际间的交流日益紧密，而上海是长三角地区对外联系的最重要门户。

未来上海机场还将大力拓展和加密国际航线网络，发展通用航空，拓展航空客货吞吐能力。因此，还需要逐步优化航空枢纽的集疏运体系，铁路、轨道等多模式轨道交通在机场集疏运的比重中不低于60%，个体小汽车比重不高于30%，公共道路客运交通方式比重不大于10%。

港口枢纽功能持续稳定发展，集疏运方式面临转型。上海港未来将以市场为导向，加强与宁波-舟山港、苏州港、南通港、嘉兴港等周边港口分工合作。上海港形成以洋山深水港、外高桥港区为核心，罗泾、杭州湾、崇明三岛港区为补充的格局，并将逐步调整黄浦江沿线货运码头功能，规划布局内河港区比例。

未来将发挥长江黄金水道优势，突出江海联运，加快高等级航道和配套港区建设发展，优化集疏运结构，2040年水水中转比例由现状的43%提高到60%以上。依托沪通、沪乍铁路，积极发展海铁联运，提高枢纽辐射能力和集疏运效率。2040年上海港吞吐量预计将达到4 000万～4 500万TEU，公路在集疏运体系所占比例将控制在30%以下。

（二）市域新城和重点发展地区要求高容量的道路系统网络

中心城周边和新城将成为人口增幅较大地区。近年来人口总量增速有所放缓，但每年常住人口的总量增长依然较高。中心城与其周边地区已连接成片，大型居住社区将承担大量中心城疏解人口；新城将承担郊区常住人口总量的30%以上，这些地区都将成为人口快速导入地区。

在人口继续增长，机动化仍然快速发展的背景下，上海市已经明确提出建设用地“零增长”的要求，可供大量交通设施建设的余地极其有限，实际发展表明主要依靠扩充设施容量已经很难适应上海越来越高标准的交通要求。上海十三五仍处于“创新驱动发展、经济转型升级”的关键时期，城市发展必须走新型城镇化的道路，空间发展将更加强调紧凑和集约发展理念。

（三）提升城市品质要求建立绿色化的道路交通体系

绿色交通是一种发展理念，其本质是通过构建与城市空间形态及土地利用模式相协调、以公交慢行为主导、各种交通方式协同发展的一体化交通体系，旨在以最小的社会成本实现最大的交通效率，同时注重节约资源、保护环境和社会公平，实现通达、有序、安全、舒适、低能耗、低污染等几方面的完整统一，达到缓解交通拥堵、降低环境污染、节约能源、提高交通效率及安全的目的。

推进交通设施用地的集约化利用，以公交慢行优先为导向配置道路交通资源，加强交通设施功能的一体化设计，打造生态宜人的绿色交通环境。积极引导小汽车的合理发展和使用；开发利用智能交通系统，提高交通运行效率；推广应用绿色交通工具，减少无效碳排放。进一步推进节能减排发展，打造低碳公交。积极推广发展低碳节能型公共交通，体现生态文明的政策导向，从单纯缓解交通供需矛盾，转向追求资源集约利用、营造宜居交通环境、实现交通节能减排、推进交通可持续发展的多目标统筹。

三、道路交通的改善展望

（一）市域高等级道路仍需要持续建设

现阶段郊区新城交通基础设施仍以单一的地面道路和少量的公交线路为主体，绕城而过的高速公路和联系中心城的轨道交通对于郊区新城内部交通的服务作用不强。郊区新城的既有交通基础设施存在网络结构不健全、枢纽作用不明显的特征，究其根本，在于设施功能的不明确。因此，郊区新城交通基础设施发展应聚焦于设施的功能提升，主要的发展方向应着重于公交优先和道路交通设施的协调发展。[4]

（二）支撑新城和重点地区建设，构建新城独立交通体系

新城提升为长三角节点城市、新型城镇化，支撑新城功能的提升与整合，这就要求嘉定、青浦、松江等新城按照大中城市规模，构建自身独立的功能完备、结构合理、规模适度的新城骨架道路体系。如构建新城城镇化地区与郊区非城镇化地区界限清晰的路网体系；规划建设新城交通保护壳，满足内外交通转换需求；穿越新城的既有高速公路应尽可能立体化，减少其对新城空间上的阻隔。

在省域交通及市域交通方面，可以采取如下措施。在省域交通方面：响应“一带一路”战略，强化市域对外通道建设；高速公路层面，提升沿海交通廊道功能，完善沪宁、沪杭、沪湖等交通廊道；完善多层次的公路网对接系统，与临沪城市连通发展，构建长三角一体化路网格局，适应长三角联动发展趋势。在市域交通方面：构建以新城为核心的城镇圈交通体系，形成新城自身的快速路等骨干路网体系；提升新城与主城区之间、新城与新城之间的通道，结合公交走廊布置构建道路、公交共用的复合走廊。

（三）中心城道路交通需要以全面管制为背景的优化调整

中心城道路建设的难度越来越大，只能随着局部地区改造同步建设相应路网，系统性的快速路的完善和主要干道功能的提升，需要有强有力的用地控制才能逐步实施。但是无论怎样改造，路网通行能力的总增幅已经有限，因此，配套管理工作必须考虑全面管制的条件。一是需要对当前高峰时间限制外地牌照上快速路的措施全面评估，同时研究其他相关的管制措施，包括车辆拥有量的进一步严格控制；二是要在以公交优先为前提的道路网络上，扩大各类公交设施空间预留。

路网完善方面，近期有几项工作：结合中心城旧区改造和重点区域发展，逐步实施主次干道增能扩容和支路网络加密；结合黄浦江滨江开发区域向上下游的拓展，同步实施越江通道建设。作为城市道路系统的补充和完善，也是与地面、高架相对应的一种城市道路敷设方式，对具有大流量规模需求和高效率品质需求、且受到土地条件因素或自然条件因素制约的主要交通走廊，可适度研究建设地下干道。

（四）地面公交必须稳固其相应的服务地位

全市轨道交通线网密度0.07km/km2，其中外环内轨道线网密度0.47km/km2，内环以内区域线网密度1.16km/km2，与国际大都市相比，仍处于较低的水平。中心城范围内轨道交通未覆盖区域，快速公共交通出行需求强烈。

现在的新城客流出行以区域内部为主，未来区域内部客流出行将快速增长。轨道交通与公交之间缺少一种投资和运营成本相对较低的中运量交通方式补充与衔接。建立新城内部次级轨道交通网络，引入中运量有轨电车与BRT等模式，是加强新城的可达性、提高新城公交服务水平、增强新城的辐射力的重要发展方向。

建设市郊城际铁路快线，构建郊区新城与中心城快速轨道交通联系，建立郊区新城之间以及郊区新城与主要交通枢纽之间快速轨道交通联系。改变延伸中心城公交线路的发展模式过程中，郊区新城应结合自身特点，建立服务新城自身的交通体系。作为新城公共交通的骨干，要加快建设中运量公交系统，满足内部交通出行需求，对于人口规模100万以上的节点型新城可适当建设内部轨道交通系统。与此同时，要积极配合郊区新城建设，同步形成公交专用道网络和公交枢纽场站。

中心城必须在加快优化公交线网的基础上，扩大公交专用道网络。为此，一是要加强公交骨干线路的布局调整，加快地面公交走廊的形成；二是要进一步优化公交线路与轨道站点的衔接，使轨道换乘公交少走路，方便换乘；三是要加密公交站点，在居住区、大型商业、办公楼等区域，设置的公交线路站点要结合建筑布置；四是要改善乘客候车舒适性，公交站台的等候区要有遮阳避雨的条件，要有更多的座位等候；五是可以继续研究鼓励长期乘坐公交的优惠措施。

（五）慢行交通要研究针对电动车的严格管理

首先，加强对电动自行车的管理。一是必须加强电动自行车的制造和使用监管，在重量、车速上严格限定，对电动车的货运使用、快递使用、多人载客车辆等，都需要专题研究对策；二是必须重视相关配套设施的标准，如充电设施的安全性等；三是在停车车位配建标准上适当加大尺寸。

其次，维护自行车行驶环境的管理。一是要重视自行车道的管理，主要是严格限制机动车的停车；二是重视自行车配建指标的实施，不能盲目减少或取消；三是重视低碳交通街区的建设，应按LEED-ND绿色住区开发评估体系推广绿色街区，重点是提高支路网密度。

再次，重视公共自行车的实施效果。目前有些地方公共自行车实施效果不好，影响了推广和长期持续，应从管理模式和规划布点上予以重视，而不只是做一个形式。

参考文献：

上海市人民政府发展研究中心.上海市骨干道路网深化规划研究[DB/OL].（2014-02-26）[2016-06-20].http：//www.fzzx.sh.gov.cn/LT/GZNCO5471.html.

潘轶铠，常沛纹，杜鹏程.2009-2014年上海市高/快速路网运行特征分析[J].交通与运输，2015，31（2）.

陆文军，吴壹香.上海严查“超标”电动自行车[DB/OL].（2012-02-16）[2016-06-20].http：//news.xinhua08.com/a/20120216/903361.shtml.

上海市城市规划设计研究院.上海新一轮基础设施建设导向研究重点[DB/OL].（2014-06-06）[2016-06-20].http：//www.supdri.com/2040/index.php？c=article&id=75.

责任编辑：张 炜