地方政府债务风险如何管控

岳福琴++董冠琦

【摘要】近年来，我国经济一直处于高速发展的状态，经济体制也在不断地发展和完善，政府管理经济的方式也在随之变动。目前我国个别地方政府出现了财政赤字加剧的情况，地方政府的债务问题也日益突出。针对当前的状况，最有效的解决措施就是重构地方政府债务风险的管理系统。

【关键词】财政分权 地方政府债务 债务风险 债务管理 【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A

经济转型是社会发展的必然过程，而其本质就是政府管理经济模式的转变。从上世纪末开始，在经济转型过程当中，我国地方政府债务问题一直没有得到很好的解决，甚至有问题扩大化的趋势。这归根结底是地方政府自身体制存在的一些弊端，使其不能很好地与经济转型接轨，间接地使经济转型解决政府债务的目的无法实现。

我国经济的状态和管理方式一直在不断地改进、创新和完善，然而事实上并没有哪一个时期的经济状态是完美的，都或多或少的存在一定的不足之处。现阶段较为突出的问题就是地方政府的债务问题。在当前地方政府主导的经济格局下，以1980年由法国Brennan和Buchanan两人所提出的“利维坦假说”为中心思想的财政分权管理模式，对我国地方政府债务问题的解决具有一定借鉴意义。财政分权是一种经济的管理模式，其本质思想为“利维坦假说”，其主要目的是实现地方经济的稳定发展，是以财政分权为手段改变以往税收全部为地方政府所得的情况，由此间接引发各个地方政府之间的竞争。这样一方面从政府本身出发，使得地方政府不得不限制自己的开销；另一方面就是从国家出发，相互的竞争促进地方政府的进步，有助于国家的团结发展和壮大。

财政分权视角下地方政府债务风险产生的原因

收入集权，支出分权，导致事权和财力不对等。我国在1994年创立了新的财政分配制度，其中明确表示了不同类型的税务收入在地方政府与中央政府间的分配，中央政府通过税收的分配方式来加强其管理地位，在这种思想之下进行的改革具有以下特点：第一，地方政府的预算外收入大幅度减少，国家的财政收入快速增加。新的税收分配规定，把大税种的收入大部分上交于国家，剩余小部分归当地政府所有，虽然在小税种的分配中，地方政府分配所占的比例更大，但是事实上小税种的收入远远低于大税种的收入，并且小税种的收入不稳定。第二，地方政府所担负的责任增加。国家的事权在地方和中央之间也有一定的分配模式，近年来，国家将区域经济的调控、地方设施的完善、地方发展经济的构建等原本属于中央的责任转交于地方政府。地方政府在收入日益减少的同时担负了更多的责任，造成了支出的大幅度上升，不得不开始借债，使得债务缺口越来越大。有相关数据显示，中央事权在2000年时占30%以上，但是在2013年时仅占15%。

转移支付制度的缺陷使地方财政收支矛盾更加突出。我国现在的经济体制为分权化管理，中央政府加强了集权化管理，这样就导致地方政府的自由受到一定的限制。目前，中央与地方间的经济发展模式是中央为地方政府分配责任，同时分配给地方政府一定数目的资金，也就是一种转移支付的模式。但是这种制度同样存在不足之处：第一，中央政府分配的金额经过重重关卡，最终到达地方政府的资金并没有达到预期，一方面是由于制度自身的弊端，另一方面是个别人为了自身的利益，从中偷取了一定数目的资金；第二，国家为地方政府分配的任务与分配的资金相配套，但是各个地方政府的经济实力以及政治实力存在区别，所以当国家分配的任务超出了一些地区的经济水平，政府在没有充足的资金进行落实的同时自然就没有了申请任务的热情；第三，各地区之间的贫富差距也在逐渐拉大。中央政府规定地方政府上交地方所得税是按照一定比例的，越发达的地区所需要上交的资金越少，也使得各个地方政府间的贫富差距加剧。

债务风险预警系统失准。关于债务风险，事实上无论中央还是地方政府都有评估和预测方案，对经济的未来走势以及风险的损失进行具体化的评估，但是对经济如此重要的风险预测，在我国的具体实施状况并不是十分令人满意。一方面是目前存在衡量标准不够全面、没有形成良好的评估体系、没有相关解决经验、没有结合各个地方不同的经济形势和结构制定不同评估方案等方面的缺陷；另一方面，数据显示，地方政府对风险水平的评估普遍较低，也就是常出现风险的实际走向超出预期的情况，地方政府实际经济损失常常远远超出了预算，不得不进行借债，使得债务增多。

债务预算约束软化。地方政府债务逐年加剧还有一个重要原因就是中央对地方政府的借债问题没有做出更为合理的决策。事实上，中央政府对地方政府举债问题在某种程度上采取了放任式管理，在地方政府面对损失的情况时，往往给予其经济上的帮助，却没有对地方政府的债务情况进行更为理智的判断和衡量，而正是中央政府的这种保护心理，使得地方政府没有正确认识举债问题的严重性。目前超过半数的地方政府债务对象是本地的金融机构。地方金融机构对地方政府的过度借贷也是现在地方政府债务多的原因之一。

当前地方政府债务主要面临四重风险

一是规模风险：债务规模膨胀，举债欠缺适度性。根据表1的数据可看出，首先，按照年份进行纵向分析，我国地方政府债务从根本上来说基数比较大，并且增长速率相对国家整体经济的发展水平而言比较快；其次，从各项指标的横向角度进行分析，中央政府的债务率小于地方政府的债务率，并且由于我国实行了任务与资金相配套的经济分配模式，所以地方政府除了面对金融机构的债务外，还有一定的潜在债务。根据现有数据测算，地方政府的债务比率占国家债务比率的百分之九十以上。

二是结构风险：债务结构失衡，规划缺乏合理性。首先，地方政府举债融资具有一定的局限性，受到地方自身经济发展格局的限制，融资的对象仅仅是地方的金融机构，包括银行、券商等，对象的结构较为单一，融资的成本颇高。第二，地方政府的资金主要投向地方的发展与建设，尤其是地方的基础设施建设，比如修桥、修路、改善环境等，这些投资项目具有一个普遍的特点，就是投入的成本高，但是效果显现的时间较长，投入的回报需要等待很长的时间。这种投资方式使得地方政府在融资之后并不能很快填补资金的空缺，长此以往出现了一种恶性的循环模式。综上所述，地方政府的融资形式及单一的投资方向也就形成了地方政府的债务结构失衡，投资以及规划不够合理。