机关事业单位养老保险制度改革后存在的问题及建议

范曙光

上世纪90年代，继企业职工实行养老保险制度以后，一些地区对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索，先后有28个省市开展了局部试点。但是，机关事业单位一直实行原来的退休制度，这种“双轨制”近年来成为社会高度关注的一个热点问题。2015年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，同年2月，山东省政府印发了《山东省人民政府关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的实施意见》。泰安市宁阳县根据上级文件精神，进行了养老保险改革。本文以宁阳县为例，围绕改革后存在的编外人员划转问题、基金统筹层次低等问题进行了分析思考，提出了几点建议。

一、宁阳县机关事业单位养老保险改革做法

泰安市宁阳县从1996年开始实施机关事业单位养老保险制度。原有养老保险制度的实施，既有利于机关事业单位人才队伍的稳定，也保障了离退休人员养老金待遇支付，对宁阳县的社会稳定起到了重要作用。但是，原统筹期间养老保险制度也存在一些缺陷，例如养老金待遇与保险缴费不挂钩、在职人员与离退休人员比例失调。退休金替代率高、增长机制过快和基金缺口大等问题日益凸显。为了应对以上问题，宁阳县征缴比例节节拔高，从制度实施开始时的“单位21%，个人2%，合计23%”提高到改革前的“单位32%，个人4%，合计36%”，提高了13个百分点。既便如此，养老金仍面临收不抵支的局面。2014年，全年养老基金收入2.2亿元，支出2.6亿元，基金收不抵支，当年财政给予补贴4500万，地方财政压力日益加重。

2014年10月，国务院顺应形势所需，决策部署，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，改革基本养老金计发办法，建立基本养老保险金的调整机制，同时建立职业年金制度。山东省率先启动改革，17市已启动参保缴费。宁阳县从2015年10月开始启动机关事业单位养老保险制度改革，目前已经进入试运行阶段。

二、宁阳县机关事业单位养老保险改革实施后存在的问题

（一）原统筹期间已纳入参保范围的编外人员的去留。按照山东省人社厅《关于印发山东省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法的通知》，已纳入参保范围的编制外人员，应划转至企业职工基本养老保险继续参保。宁阳县在原统筹期间已纳入参保的编外人员共计145人，其中人事代理人员、事业单位企业化管理77人，大学生村官和三支一扶68人。除村官和三支一扶毕业生外，其他人员大部分已经参加机关事业单位养老保险近20年，即将到达退休年龄。其中人事代理人员，是根据《山东省人事厅关于为委托人才服务机构进行人事代理的人员办理养老保险的通知》（鲁人险〔1998〕3号）纳入到原机关事业单位养老保险统筹范围的。这部分人如果划转至企业职工基本养老保险，退休待遇将会降低，容易引发矛盾，影响社会稳定。

（二）统筹层次低，地方财政压力很大。改革后养老保险沿用原来的县级统筹，下面以宁阳县机关事业单位有关资金情况为例，分析县级统筹办法对财政造成的压力。

1、养老保险和职业年金缴纳。按目前人均月缴费工资4760元，财政全额负担12187人计算，基本养老保险年需投入1.4亿元，职业年金年需投入0.6亿元；合计1.9亿元。

2、统筹外项目补助。按目前人均月住房补贴600元计算，财政全额负担离退休人员5983人，年需投入0.4亿元。

3、地方性财政补贴。按目前人均月离退休费3940元计算，全部离退休人员7183人，年需养老金支出3.4亿元。

以上共需财政负担约5.7亿，而在职人员养老保险基金年收入约为1.9亿，地方财政负担压力很大。再加上给予差额事业单位的补助，以及以后年度的增资，投入将会更大，这对于本来就捉襟见肘的地方财政来说，更是雪上加霜。

三、宁阳县机关事业单位养老制度改革的几点建议

（一）慎重处理已纳入参保的编外人员划转问题。在原统筹期间已纳入参保的编外人员划转需要谨慎对待，不能按照限定范围“一刀切”。目前未退休仍在参保期间的编外人员，由于之前为县级以上组织人事部门正规招录的工作人员，且单位执行机关事业单位人事管理制度和工资制度，建议在尊重历史和现实的基础上，通过适当的方式，经审核确认后，纳入机关事业单位养老保险参保范围。

（二）提高养老保险统筹层次，建立省级统筹。目前，我省的养老保险统筹层次过低，在同一市的城区范围内，市辖各区之间和市直单位的社保缴费基数包含项目、基金核算和管理、退休待遇等方面参差不齐、标准不一，这种状况影响了保险基金统筹调剂能力的发挥。统筹层次的提高能增强风险抵御能力，便于人员流动和提高管理水平。建议打破现有利益格局，以养老保险从县级统筹的粗放式管理向市级统筹集中式过渡为基础，进而全面推动向省级统筹的规范化管理转变。提高基金的使用效率，同时建立风险预警制度，在养老保险基金收不抵支时，省级主管部门在统筹范围内实施转移支付，充分发挥社会保险的作用，确保社会稳定。

（三）提高社保经办能力建设水平。目前县级社保经办机构存在人手少，经费不足等困难，下一步要积极协调县编制、财政等部门，适当增加人员编制。建议上级部门协调财政部门对县级社保经办机构拨付专项资金，统筹安排，监督落实到位，切实改善县级设施设备和工作条件，以适应管理服务工作的需要。同时加快建立更具规范性、操作性和科学性的业务体系，省级主管部门增加培训机会，加强对基层社保经办人员的培训，通过业务学习、岗位培训等方式，加强干部队伍建设，提高经办人员的业务技能和解决实际问题的能力。基层社保经办人员广泛开展宣传工作，坚持正确的舆论导向，准确解读各项政策，让广大干部群众充分理解和积极支持改革。

关键词：机关事业单位 养老保险改革 宁阳